Основанием для пропуска через Государственную границу лиц является наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации (Абзац 2 Статьи 11 вышеуказанного закона в редакции Федерального закона от 10.08.94 №23-ФЗ).
Пропуск лиц через Государственную границу включает осуществление пограничного контроля - проверку оснований для пропуска через Государственную границу лица , а при необходимости также таможенного, иммиграционного, санитарно - карантинного и других видов контроля.
Не подлежат пропуску через Государственную границу иностранные граждане и лица без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также лица, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о запрещении выезда из Российской Федерации. С сопредельными государствами может быть установлен упрощенный порядок пересечения границы в части определения документов на право выезда из РФ и въезда в РФ.
При осуществлении пограничного контроля при выезде из Российской Федерации взимается сбор за пограничное оформление, который является обязательным платежом на всей территории Российской Федерации. С физических лиц размер сбора составляет 0,8 установленного законом минимального размера оплаты труда. Частью 4 статьи 11.1 Закона “О государственной границе РФ” определены категории граждан, освобожденных от уплаты сбора. Вышеуказанный сбор определен Статьей 11.1 Закона.
В ноябре 1997 Конституционный суд Российской Федерации рассмотрел в открытом заседании первой палаты дело о проверке конституционности вышеуказанной статьи. Поводом к рассмотрению дела явился запрос главы администрации Хабаровского края о проверке конституционности положений статьи 11.1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации". Как полагает заявитель, введение сбора за пограничное оформление является недопустимым ограничением конституционных прав каждого на свободу выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию, не соответствует нормам международного права и ряду международных договоров Российской Федерации, нарушает гарантии свободы экономической деятельности. Кроме того, федеральный сбор, включая такие его неотъемлемые элементы, как налоговая база, ставки и льготы, может быть установлен только федеральным законом и законодатель не вправе делегировать эти полномочия правительству.
Рассмотрев дело о проверке конституционности статьи 11-1, Конституционный Суд постановил признать само положение о введении налогового платежа (сбора за пограничное оформление) не противоречащим Конституции РФ. Однако положение об установлении размеров сбора Правительством РФ КС признал не соответствующим ст. 57 Конституции РФ.
Исходя из решения суда, сбор за пограничное оформление все-таки будет взиматься, но только после того, как Государственная дума РФ установит размеры сбора, а Правительство РФ - порядок его взимания.
Однако, хочется остановиться на особом мнении судьи Конституционного суда РФ А.Л.Кононова. Конституционный Суд отказался от сущностного исследования природы сбора за пограничное оформление, хотя это имеет определяющее значение для оценки конституционности его установления. Сбор был введен по инициативе и в интересах Федеральной пограничной службы. Данный платеж не отвечает критериям пошлины или сбора и по своей сущности и правовой природе является федеральным налогом, представляя собой форму отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обязательности, обеспеченной государственным принуждением. Косвенно это признается и в Постановлении Конституционного Суда при оценке сбора за пограничное оформление как налогового платежа. По мнению судьи, введение налога нарушает конституционные принципы налогообложения: единства финансовой и налоговой политики, единства налоговой системы, равного налогового бремени и установления налоговых изъятий только на основании закона. Задача обеспечения целостности и неприкосновенности Государственной границы является общенациональной и общегосударственной задачей. Финансовая база для ее выполнения не может формироваться только за счет определенного круга лиц, как происходит в данном случае, когда бремя уплаты налогов возложено лишь на сравнительно узкий круг лиц, пересекающих границу. А согласно ст. 57 Конституции РФ каждый член общества обязан участвовать в уплате налогов наравне с другими.
С другой стороны, неуплата сбора может быть поводом для отказа в пропуске лиц, транспортных средств или груза через государственную границу. Такой отказ фактически будет иметь характер санкции за неуплату сбора и, следовательно, являться фискальным ограничением конституционного права на выезд или въезд в страну. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Аналогичны требования и норм международного права, которые регулируют права и свободы человека и гражданина. Ст.15 ФЗ РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" предусматривает вполне конкретные ограничения на выезд российского гражданина. Этот перечень не может быть истолкован в более широком смысле. Ч. 2 ст. 27 Конституции РФ каждому гарантировано право свободно выезжать за пределы России. Ограничения этого права, касающиеся обязанности налоговых выплат, не имеют конституционного обоснования и недопустимы. Нет основания для ограничения права российских граждан беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. В ч. 2 ст. 7 Закона РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" указано, "что гражданин Российской Федерации не может быть лишен права беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию". Таким образом, введение сбора за пограничное оформление нарушает права и свободы, предусмотренные ч. 2 ст. 27 Конституции РФ и не соответствует допустимым ограничениям, перечисленным в ч. 3 ст. 55 Основного Закона.
Также установление сбора противоречит целому ряду международных соглашений, которые имеют приоритет над федеральным законодательством. Министерство иностранных дел РФ отмечает также, что введение сбора за пограничное оформление не соответствует международно - правовым документам, в частности Соглашению о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским сообществом, нарушает взятые Российской Федерацией обязательства в связи с вступлением в Совет Европы. Как видно из особого мнения судьи А.Л. Кононова, статья о пограничном сборе, мягко говоря, спорная. Этот налог затрагивает интересы слишком многих министерств, ведомств и компаний, связанных с перевозками, которые считают, что новый налог их просто разорит. И потому справедливо будет предположить, что данное обращение в Конституционный суд не последнее.
Вернемся снова к режиму пересечения Государственной границы.
Физические лица, пересекшие Государственную границу в нарушение правил, установленных Законом “О государственной границе Российской Федерации”, признаются нарушителями Государственной границы.
Порядок разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы, определяются договорами Российской Федерации с сопредельными государствами о Государственной границе и ее режиме, иными международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, решениями Правительства Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекшие Государственную границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.
Лица, виновные в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу, несут уголовную ответственность, предусмотренную федеральными законами, либо административную ответственность, предусмотренную федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.
Если в отношении вышеуказанных лиц отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях, и у них нет права на получение политического убежища, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, органы и войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу. Если нет договора между Российской Федерации с этим государством на выдачу нарушителей, органы и войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации выдворяют их за пределы Российской Федерации в определяемых этими органами местах. Об выдворении уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором Российской Федерации с соответствующим государством. В таком же порядке выдворяются за пределы Российской Федерации нарушители Государственной границы, привлеченные к административной ответственности, в отношении которых приняты решения об их административном выдворении. Граждане Российской Федерации, утратившие в период нахождения за границей документы на право въезда на территорию Российской Федерации, оставляются в пунктах пропуска на время, которое необходимо для установления их личности, но не более 30 суток.