В.Н. Литовкин в своей статье «Споры, возникающие в связи с улучшением жилищных условий» [18, с. 19-32] проводит разбор двух гражданских дел, рассмотренных судами Московской области (дело № 2-1030/96 Сергиево-Посадского городского суда и Дело № 2-369/96 Домодедовского городского суда). При рассмотрении дел о нарушении очередности при предоставлении жилых помещений суды первой инстанции брали за основу положения ЖК РСФСР, не проявив интереса и не установив принадлежности спорных жилых помещений к той или иной форме собственности. В результате чего ими было принято неверное решения, так как они применяли положения, относящиеся к жилым помещениям, расположенных в домах государственного и муниципального жилищных фондов к домам, построенным за счет средств ОАО «Асфор» и за счет личных средств граждан, что является неправомерным. Эти решения были отменены Московским областным судом, который направил дела на новое рассмотрение.
Таким образом, мы установили, как гражданин может реализовать свое право на жилище в жилищном фонде социального использования.
Рассмотрим теперь историческое развитие договора найма жилого помещения и его настоящее юридическое состояние.
Основным институтом жилищного законодательства и одновременно одним из видов гражданско-правовых договоров является договор найма жилых помещений.
Договор найма жилого помещения является основным договором жилищного права.
Жилищные отношения пользования жилыми помещениями – сердцевина жилищных отношений.
Правовое урегулирование жилищных отношений по найму жилых помещений осуществлялось в разное время по-разному. До принятия Жилищного кодекса эти отношения регулировались гражданским законодательством. Причем, в ГК РСФСР 1922 г.вообще не было специальных норм о договоре жилищногонайма, а последний подпадал под действие норм Гражданского кодекса об имущественном найме. Статьи о договоре найма жилых помещений были исключены из ГК РСФСР (1964 г.), кроме одной статьи, содержавшей определение договора найма жилого помещения.
Затем с принятием общесоюзных Основ жилищного законодательства и в 1983 г. - ЖК РСФСР жилищные отношения стали регулироваться нормами жилищного законодательства.
В начале 90-х годов с приходом к руководству страной политиков новой формации, принявших курс на развитие рыночной экономики, начались реформы во многих отраслях народного хозяйства, в том числе и в жилищной сфере. Начался процесс изменения форм собственности на жилищный фонд в целом и на жилые помещения в частности. В конце 1992 года был принят Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», который на сегодняшний день (после внесения изменений и дополнений 12 января 1996 г. и 24 апреля 1997 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г.), является основным актом, регулирующим жилищные отношения.
П.И. Седугин в своем учебнике «Жилищное право» дал такое определение жилищным отношениям: «жилищные отношения» - это общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по пользованию жилыми помещениями, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, по управлению и эксплуатации жилищного фонда и др.». Он же разделил жилищные отношения на несколько основных групп, первую из которых он назвал: «Отношения по найму жилых помещений на основании договора найма либо пользования жилыми помещениями по иным основаниям».
Новый ГК РФ внес ряд существенных корректив в регулирование жилищных отношений, связанных с наймом жилых помещений, в нем договору найма посвящена глава 35.
Ст. 288 первой части Гражданского кодекса прямо указывает на право собственника сдавать жилое помещение на основе договора.
Важнейшие положения о договоре найма жилого помещения урегулированы в ст. 671 - 688 главы 35 ГК РФ, ст. 50 - 100 ЖК РСФСР.
Необходимо проводить черту между жилищным и гражданским законодательством. Гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота. Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов (по эксплуатации, пользованию жильем и др.), регулируются жилищным законодательством. Кроме того, Конституция Российской Федерации относит к разной компетенции гражданское законодательство, с одной стороны, и жилищное - с другой. Гражданское законодательство, согласно ст. 71 Конституции, относится к исключительному ведению Российской Федерации, а, как было сказано во введении, согласно ст. 72 Конституции, жилищное законодательство является совместной компетенцией России и ее субъектов.
По своей юридической природе договор найма жилого помещения является двусторонним (взаимным), консенсуальным, возмездным.
Наем жилого помещения подразделяется на договор социального найма жилого помещения (далее - договор социального найма) и договор найма жилого помещения (далее - договор коммерческого найма).
Глава 35 ГК РФ в первую очередь направлена на регламентацию отношений, связанных с коммерческим наймом. Вместе с тем целый ряд положений данной главы относится ко всем указанным видам договора найма жилых помещений, а специальная статья 672 посвящена только социальному найму.
Ст. 672 ГК РФ фиксирует новое наименование договора найма в государственном и муниципальномжилищном фонде социального использования - договор социального найма жилого помещения.
Относительно договора социального найма в ГК РФ дается только общая характеристика, которая должна быть достаточным образом развернута в новом Жилищном кодексе Российской Федерации и иных нормативныхправовых актах в области жилищного законодательства, как Российской Федерации, так и ее субъектов. Так, в ГК РФ указывается, что объектом данного соглашения могут быть жилые помещения, находящиеся в домах государственного и муниципального жилищного фонда и предназначенныетолько для социального использования, т.е., это жилье, которое было предоставлено (либо предоставляется) очередникам органами местного самоуправления, а также государственными и муниципальными организациями.
Действующее жилищное законодательство содержит определение жилищного фонда социального использования. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" - это совокупность всехжилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенные на условиях договора найма, и предоставленные в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них.
В ч. 3 статьи 672 сказано, что договор социального найма заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. К нему применяются правила статей 674, 675, 678, 680, 681, п.п. 1-3 ст. 685 ГК. Другие положения Гражданского кодекса применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.
В чем же заключается понятие договора найма жилого помещения?
В соответствии с п.1 ст. 671 Гражданского кодекса по договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем.
Суть жилищного обязательства - во взятой на себя обязанности наймодателя передать нанимателю жилое помещение, занять которое последний согласится. Наниматель обязуется нести расходы по оплате наймодателю данного ему во владение и пользование жилья.
Определение жилищного обязательства дано как общая норма для любой разновидности найма жилого помещения. В настоящей статье формулируется его суть безотносительно к тому, на каком основании стороны заключают договор найма жилого помещения: административного акта - ордера в домах государственного или муниципального жилищного фонда социального использования, либо исключительно на основе волеизъявления сторон без участия в отношениях административного акта - в других разновидностях жилищного фонда. Участие в возникновении жилищных правоотношений ордера вовсе не отменяет необходимости заключения договора найма жилого помещения. Ордер является только основанием для вселения в жилое помещение. Пользование же данным помещением осуществляется в соответствии с договором найма и правилами пользования жилыми помещениями (ст. 50 ЖК РСФСР).
В определении правомочий нанимателя не названо правомочие распоряжения занимаемым жилым помещением,настоящий ГК, равно как и прежнее жилищное законодательство, наделяет его распорядительными полномочиями: вселение другихсемьи, поднанимателей,нанимателя, обмен жилого помещения и другое.
Таким образом, в связи с изменениями, происшедшими в жилищной сфере за годы реформ, появилась объективная необходимость в гражданском регулировании отношений по поводу найма жилого помещения; и договор найма разделился на два вида: договор социального найма и договор коммерческого найма.
Что же является основанием для заключения договора социального найма?
На основании решения органа местного самоуправления, государственного, муниципального предприятия или учреждения о предоставлении жилья по договору найма органом местного самоуправления выдается ордер, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение (ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики)[5].
Ордер может выдаваться только на свободное жилое помещение. В случае нарушения этого правила ордер может быть признан недействительным.