Эффективность законодательной работы Думы была крайне низкой; первый российский парламент так и не стал центром законотворчества, превратившись фактически в политическую трибуну борьбы с императорской (исполнительной) властью и правительством. Причину этого надо искать в слабой социальной базе российского парламентаризма, представленной в основном весьма узкими слоями городской интеллигенции, ориентированными на постоянную борьбу с существующим режимом, а также маловлиятельными группами других образованных классов. В конечном итоге жесткое противоборство между исполнительной властью, не желавшей идти на компромиссы с Думой и упрямо отстаивавшей обанкротившийся политический и социально-экономический курс, с одной стороны, и мало способным к нормальной законотворческой деятельности российским парламентом, с другой, обусловило неэффективность всего государственного механизма Российской империи в целом, что стало одной из главных причин его краха.
В современном мире синхронность действий различных властных институций обеспечивается разумным балансом отношений «между властью.., полномочиями (правами применения власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения власти)»,[1] который устанавливается в конституционных нормах. Важнейшими факторами эффективного взаимодействия различных ветвей власти является наличие общенационального консенсуса по вопросу о целях и путях развития данного общества, а также сплоченность и стабильность властвующей элиты. Отсутствие этих условий предопределяет нарушение баланса властей, приводит к их противостоянию, что в конечном итоге проявляется в постоянных корректировках действующей конституции и снижении профессионального уровня проработки конституционных норм (российская ситуация после августа 1991 года).
Конституционным правом развитых демократических государств к настоящему времени выработана эффективная система сдержек и противовесов во взаимоотношениях трех ветвей власти.
Так, законодательная деятельность «первой власти» - парламента - контролируется институтами конституционного надзора; представительные органы не имеют права вмешиваться в оперативную работу правительства; некоторые законы могут быть приостановлены правом veto, налагаемым исполнительной властью. В свою очередь исполнительная власть нередко наделяется полномочиями издавать некоторые нормативные акты законодательного характера, которые, однако, могут быть заблокированы законодателями при условии квалифицированного большинства в две трети депутатских голосов. В то же время глава исполнительной власти может быть отрешен от должности парламентом при соответствующей санкции Конституционного суда. Этот институт также не является органом, находящимся вне контроля со стороны других властных институтов. (В США, например, президент имеет право «доукомплектовать» состав Верховного суда, разумеется, вводя в него своих сторонников).
ГЛАВА II.
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Исполнительная власть - есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и возможность подчинять своей воле других. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменитель-ного (правоисполнительного) характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).
Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама сласть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.
Принципиальное качество и назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути. Причем в отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется преимущественно в негативных случаях) для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п.
Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. Однако ст. 110 Конституции РФ сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации, что вызывает определенные сомнения.
В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, то есть законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Ведущая роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).
Это разграничение проводится суммарно, то есть применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72). Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно-правового статуса тех или иных субъектов.
Следует особо подчеркнуть неправомерность отождествления исполнительной и административной власти. Административная власть связана с реализацией полномочий внесудебного, то есть административного принуждения, которое является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью. Но содержание исполнительной власти не исчерпывается применением в необходимых случаях чисто принудительных мер. Большинство юридически властных полномочий, которыми наделены все субъекты исполнительной власти, реализуется именно во внесудебном порядке. В подобном же порядке реализуются полномочия органов законодательной власти, но это не означает, что они осуществляют административную власть.
В распоряжении субъектов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, армия и иные воинские формирования, милиция, важнейшие средства коммуникации, исправительно-трудовые учреждения, служба внутренней и внешней безопасности и т.п. Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении, тем не менее оно - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, в них ничего не говорится об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Однако система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Государственное управление осуществляется и в рамках системы государственной власти, основанной на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, являющимися органами государственного управления. В этом смысле государственное управление понимается как исполнительно-распорядительная деятельность и не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
Необходимо подчеркнуть, что понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с исполнительной властью. В известном смысле последняя производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.