Государственная региональная политика России
За рубежом не исключают, что с течением времени возможен самораспад России на несколько независимых государств. В связи с этим стране предлагаются различные варианты выхода из сложившейся ситуации, в том числе, и путь к новому витку устойчивого развития в виде "сотен процветающих Нидерланд". Насколько обоснованы эти прогнозы?
Предпосылки дальнейшей дезинтеграции Российской Федерации можно усмотреть в ее Конституции 1993г. Ст.5., гл.1, разд.1 гласит: "республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство". Таким образом, Конституция придает договорным отношениям между федерацией и ее "суверенными" республиками такой высокий статус, какой не предусматривают договорные отношения ни в одном федеративном государстве мира.
Сегодня в составе Российской Федерации насчитывается 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения, автономная область и 10 автономных округов - всего 89, далеко не равноправных субъектов. Согласно ст.9 Конституции Российской Федерации, национальные образования наделены правами собственности на свои природные ресурсы, тогда как в "русских" краях и областях природные ресурсы отнесены к федеральной собственности. Национальные автономные округа, входящие в состав краев и областей, имеют одинаковые с ними экономические и политические права и наделены правами собственности над природными ресурсами.
Бремя реформ и выгоды от них неравномерно распределены между субъектами федерации. Сегодня уже около 30-ти субъектов Российской Федерации имеют особый статус на основе договоров о разграничении полномочий с Центром и в то же время претендуют на дотации Центра.
Располагающие значительным экспортным потенциалом республики Татарстан, Башкортостан и Якутия перечисляют в Центр очень незначительные налоги, при этом по соглашению с Татарстаном и Башкортостаном ряд федеральных источников дохода (акцизы на ликероводочную продукцию, нефть и газ, пошлины на землю, доходы от приватизации, отчисления во внебюджетные фонды) поступают в соответствующие региональные бюджеты для финансирования экологических программ и мер по охране окружающей среды. (Это как раз те мероприятия, финансирование которых в условиях России в принципе не поддается проверке с точки зрения их целевого назначения).
Пытаются удержать часть налоговых поступлений от перечисления в централизованный бюджет и другие региональные администрации. В связи с этим подчеркнем, что налоговые платежи - это не собственность регионов. Эти поступления предназначены для финансирования федеральных программ, обеспечения безопасности страны, защиты ее границ, дотации отстающим регионам, для создания фонда решения проблем социального выравнивания.
Практика бессистемных льгот подталкивает регионы к противостоянию. Опыт других стран показывает, что стремление удержать отдельные регионы на основе предоставления им больших прав бесперспективны. В расширении льгот и полномочий нуждаются все. В результате проведения такого рода политики позиции центральной власти только ослабевают.
Одним из нововведений последних лет стало обнародование большого количества законодательных актов о создании "особых экономических зон", "свободных экономических зон", "международных деловых центров", "зон свободного предпринимательства", "регионов интенсивного экономического развития" и им подобных. Большинство из них также служит потенциальным фактором расшатывания государственной системы.
Федерация, состоящая из 89-ти самостоятельных субъектов, оказалась плохо приспособленной к управлению из Центра. Объективно этому способствует архаичность административно-территориального деления Российской Федерации. В Сибири, например, это проявилось еще в XVIII в. Губернаторства тогда логично создавались в пределах бассейнов, вытянувшихся по течению рек - Оби, Енисея, Лены. С тех пор главными транспортными осями Сибири давно уже стали широтные Транссиб с БАМом и Северный морской путь, но ресурсодобывающие территории Севера, Сибири по-прежнему подчинены весьма удаленным и разобщенным от них южным региональным столицам.
Экономическое районирование страны также унаследовало архаичное административно-территориальное деление. Сибирь, например, как и вся Азия, во всех отношениях отчетливо делится не на Западную и Восточную, а на Южную и Северную. Северная еще только ждет сплошного освоения, которое уже прошла Южная Сибирь. Словом, в Сибири имеется как бы два мира: очагами осваиваемый Север и отличающийся бурной хозяйственной жизнью Юг. Правда, теперь и юг Сибири лишился многих связей с Центром. Соединявшая их сверхвысоковольтная линия электропередачи "Канс - Экибастуз - Тамбов" оказалась за рубежом - в Казахстане. Там же остались две из трех связующих Москву с Сибирью железнодорожных магистрали - Средсиб и Южсиб. Сохранившийся у России Транссиб на участке Омск-Екатеринбург не отличается ни высокой пропускной, ни высокой грузовой способностями.
В сложившихся геополитических реалиях будущая целостность Российской Федерации во многом предопределена поиском новых форм управления страной, привязывающих ее отдаленные ресурсные территории к Центру. Без формирования нового экономического пояса невозможно создавать единое экономическое и политическое пространство страны. Прежде всего в таком направлении должна строиться будущая транспортно-энергетическая инфраструктура страны. Отметим, однако, что упорядочение архаичного административно-территориального устройства страны воспринимается регионами как попытка Центра нового передела собственности и ресурсов в пользу московской олигархии.
После распада СССР географический центр России переместился за Полярный круг, доля заполярных территорий в общей площади страны уступает лишь Гренландии. На Севере редкие поселки и города можно сравнить с островками в океане. Между одиночными населенными пунктами простираются обширные незаселенные пространства тундры и тайги. Эти пространства - своеобразная демографическая пустыня, расположенная между очень густозаселенными странами Азии и Северной Америки на пересечении многих межконтинентальных экономических связей. Именно здесь в XXI в. Российской Федерации предстоит конкурировать со стремящимися к экономическому гегемонизму Японией, США и Китаем.
Отметим, что свободные тарифы на транспорт, топливо и энергию вытесняют Север и Восток из общероссийского экономического рынка. Их торгово-экономические отношения все более переключаются с внутренних районов России на страны АТР, откуда дешевле завозить топливо и продовольствие, выгоднее реализовать товары. На юго-восточных границах Российской Федерации идет широкое строительство новых китайских городов, ориентированных на хозяйственное освоение Приморья, Забайкалья, Амурской области.
Таким образом, федеральное устройство страны становится мощным фактором ее дезинтеграции. В 1996 г. впервые проведены выборы губернаторов, что открыло доступ в органы власти не только региональным элитам, но и представителям криминальных структур. Имеются основания считать, что с 1998 г. четко прослеживается опасная тенденция к сепаратизму регионов, проявляющаяся в отказе от налоговых отчислений в федеральный бюджет, в нарушении на этой основе работы по формированию федеральных программ сбалансированного развития страны; в обвинениях в произволе высокопоставленных московских сановников и т.д.
Отметим, что Конституция страны не предусматривает каких-либо юридических форм вмешательства федеральных институтов в дела субъектов Российской Федерации. Членам Совета Федерации гарантируется неприкосновенность даже в связи с уголовными обвинениями в течение всего срока их полномочий. Никто не в состоянии отстранить от власти и губернатора, в том числе и Президент страны. В этих условиях граждане и демократические институты регионов оказались полностью беззащитными перед властными структурами республик, краев, областей и округов. Ничего общего с демократическими формами правления данная российская реальность не имеет. Даже независимая вроде бы пресса на деле оказалась зависима от финансирующего ее издания хозяина.
Подобная ситуация становится чрезвычайно опасной для раздробленной на полусуверенные полугосударства России. Ее региональные анклавы самостоятельно регулируют движение товаров через свои территории, ставят в полную от себя зависимость территориальные отделения федеральных структур (включая прокуратуру и суд). Называть их федеральными субъектами становится столь же абсурдно, как Советский Союз - Союзом свободных республик с правом на самоопределение вплоть до отделения.
В этих условиях вновь актуализируется геополитическое мышление, связывающее возможности государств с расширением и перераспределением пространств. Отсутствие геостратегического и геполити-ческого мышления у последнего советского руководства во многом послужило причиной крушения СССР в холодном противостоянии сверхдержав. Характерно, что вооруженные силы Советского Союза, на создание которых приносились в жертву колоссальные природные и людские ресурсы, не стали гарантом его территориальной целостности. Действия российского руководства на протяжении 1990-х дают основания к суждению, что не выработано понимание геополитической природы дезинтеграционных процессов в стране.
Мировой опыт подсказывает, что экономика, будь она рыночная или какая-либо иная, не в состоянии саморегулироваться, особенно в периоды депрессий. Это прямая функция государства. Напомним, что с 1956 г. до настоящего времени Япония живет по пятилетним планам: ЕЭС разрабатывает и реализует отдельные крупные программы; в США планирование с успехом заменяет всеобъемлющая статистика...