В свою очередь, регионы должны определиться с организацией программ адресной социальной помощи, основными элементами которых являются определение прожиточного минимума конкретных семей, обратившихся за помощью, выявление степени их нуждаемости на основе расчета доходов семьи и определение размеров пособий по нуждаемости.
По данным Минтруда России, социальное пособие по нуждаемости с соблюдением процедур оценки нуждаемости в 1999 г. выплачивалось в 21 субъекте Федерации. В то же время полными данными о выплате пособия по нуждаемости (количество имевших право на пособие, количество фактически обратившихся за ним, средний размер пособия, количество и причины отказов в его начислении) располагали администрации лишь 13 регионов.
Отсутствие в регионах расчетов показателей доли бедных семей и глубины бедности, необходимых для установления величины федеральных трансфертов, может существенно осложнить процесс их распределения.
Минтруд направил органам исполнительной власти субъектов Федерации Методические рекомендации для использования в текущей деятельности региональных и местных администраций, связанной с организацией программ адресной социальной поддержки малоимущих семей (домохозяйств) на подведомственных им территориях. Они предусматривают типовые процедуры выявления нуждающихся домохозяйств, проверки степени их нуждаемости и определения размеров пособий по нуждаемости.
Если финансовых ресурсов достаточно, каждой семье, получившей статус "нуждающейся", назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и ее общим семейным доходом. При нехватке финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума. Таким образом, количество семей, охваченных адресной социальной помощью, определяется реальными финансовыми ресурсами каждой региональной программы адресной социальной помощи.
Еще один комплекс проблем, который ставится в письмах администраций субъектов Федерации, касается инвентаризации и упорядочения громоздкой системы социальных пособий и льгот, которая сложилась еще в советскую эпоху, необходимости изменения федерального законодательства в целях создания единых критериев предоставления социальной помощи (включая все виды пособий и льгот).
Большинство регионов в ходе опроса, проведенного Минтрудом России в 1999 г. и в 2000 г., выступили за поэтапную замену большинства льгот и выплат единым социальным пособием по нуждаемости в порядке, установленном федеральным законом "О государственной социальной помощи". При решении вопроса о том, какие именно выплаты следует заменить, чаще всего называлось пособие на ребенка, льготы на проезд, на лекарства, по оплате жилья и коммунальных услуг и жилищные субсидии. В соответствии с поручениями президента и правительства образована межведомственная Комиссия по разработке программы реформирования системы социальных льгот, председателем которой назначен министр труда и социального развития РФ А.Починок.
Следует отметить, что льготы, предоставляемые гражданам за особые заслуги, Героям России и Советского Союза, полным кавалерам ордена Славы, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны - будут сохранены. Возможность пользования другими льготами будет поставлена в зависимость от дохода их получателей (по принципу нуждаемости), либо обеспечиваться за счет собственных средств организаций, которые их предоставляют ("профессиональные" льготы).
Противники отмены льгот часто обосновывают свою позицию нормами Конституции РФ (например, части II ст. 55, которая запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина). Чтобы внести ясность в этот вопрос, рассмотрим понятие "льгота". Оно означает материальное преимущество, предоставляемое определенной категории лиц в денежной или натуральной форме законодательным или административным путем в порядке исключения из общих норм и правил. Если нормы Конституции - это правовые нормы реализации прав и свобод, т.е. им присущи такие атрибутивные характеристики как всеобщность, обязательность применения для всех без исключений, то льготы, по существу, являются изъятиями из всеобщих правил и норм. Являясь исключительным преимуществом той или иной социальной группы перед остальными законопослушными рядовыми гражданами, льготы, разумеется, не могут трактоваться как "права и свободы". Соответственно, субъект (будь то государство или организация), вводящий льготы, вправе их отменять, без риска ущемления прав и свобод, поскольку отмена той или иной льготы в правовом порядке означает лишь, что ее получатели уравниваются в пользовании материальными благами со всеми гражданами. Так стоит ли по этому поводу "ломать копья"?
На фоне повышения административной нагрузки в связи с реализацией программ адресной социальной помощи органы социальной защиты на местах волнуют также вопросы о штатной численности и оплате труда социальных работников, непосредственно занятых этим.
Меры по усилению адресности социальной поддержки непосредственно связаны с проблемой совершенствования администрирования процессов распределения государственной социальной помощи. Как и всякий переход на новые принципы управления, этот процесс неизбежно связан с определенными издержками. Однако распространенное убеждение, что расходы на содержание административного аппарата, привлеченного к выполнению процедур оценки нуждаемости, начисления пособий, контроля средств и т.п., непомерно высоки, фактами не подтверждается. В пилотных регионах, первыми перешедших на новую систему, такие издержки составляли от 1 руб. (в Республике Коми) до 14,8 руб. (в Воронежской области) на каждую 1 тыс. руб. выплаченных социальных пособий. Затраты времени, необходимого социальным работникам для реализации новых для них функций, согласно результатам мониторинга административных расходов, проводившегося в ходе осуществления трех пилотных программ, благодаря достаточно высокому уровню используемых информационно-вычислительных технологий невелики. По мере адаптации специалистов к новым функциям удельные трудозатраты (в пересчете на обслуживание одного реципиента) имеют тенденцию к снижению.
Кроме того, для корректной оценки административных издержек необходимо учесть эффект экономии бюджетных средств от переадресации социальных трансфертов при целевом, адресном использовании льгот, субсидий, выплат и других видов социальной помощи в пользу наиболее нуждающихся.
Вопрос о численности специалистов органов социальной защиты населения, который ставят их руководители в связи с увеличением потока обращений граждан за оценкой своего дохода, необходимо решать за счет рационализации использования уже имеющихся финансовых, технических и кадровых ресурсов. На это следует обратить внимание прежде всего руководителям администраций регионов, имея в виду намерение правительства при определении величины федеральных трансфертов рассчитывать потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи "на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности". В этой связи администрациям субъектов Федерации может быть рекомендовано самостоятельно пересмотреть структуру собственного аппарата в целях оптимизации расстановки кадров, а также выделить средства на их обучение и техническое оснащение.
Заключение
За последние годы многие экономисты выдвигают концепцию, по которой политика снижения масштабов бедности неэффективна, поскольку основывается исключительно на оценке бедности через прожиточный минимум.
При таком подходе средства социальной помощи идут на повышение МРОТ, зарплаты бюджетникам и пенсий, но в силу огромной дифференциации доходов наибольшие выгоды получают наиболее богатые слои, а действительно бедным достаётся очень мало - около 12…15% увеличения выплат.
Для реальной оценки уровня бедности предлагается использовать европейский опыт определения относительной бедности - не на основе прожиточного минимума, а определяя уровень бедности в 60% медианного, среднего, дохода в стране. В нынешних российских условиях этот уровень составит порядка 6,5 тыс. руб., что вдвое выше прожиточного минимума, и, соответственно, к бедным будут причислены около половины населения. Использование абсолютных показателей бедности на основе прожиточного минимума означает фактически лишь обеспечение выживания бедных слоёв, в то время как использование в качестве базы медианного дохода может привести к реальному подъёму жизненного уровня до нормального, позволяющего сохранять здоровье, обеспечивать необходимыми материальными условиями семьи с детьми, способствовать росту рождаемости.
Частью такого подхода к измерению бедности и политики по снижению бедности должно стать изменение механизмов формирования и перераспределения доходов населения и ликвидация “избыточного неравенства”
Сейчас Россия близка к мировому первенству в социальном неравенстве - доходы наиболее богатых 10% населения, даже по официальной оценке, в 15 раз больше, чем доходы 10% беднейших слоев, притом, что в Европе принято считать нормальным соотношение 6:1…8:1. Резкое снижение этого разрыва до 7…9 раз уменьшит широко распространённое сейчас чувство социальной несправедливости, отчуждения, бессилия что-либо изменить в своей жизни, протеста против существующего порядка.
Субъективные оценки бедности
Важный подход к изучению бедности - это выяснение, как её оценивают сами люди, различные слои населения. Эта концепция называется субъективным измерением бедности, однако кто более объективно может оценить, например, возможности инвалида, которому раньше полагался автомобиль “Ока” почти задаром, а теперь он якобы может сам его купить на выплаты в результате происшедшей монетизации льгот; или насколько реально выигрывают пенсионеры от увеличения пенсий в условиях роста цен. Основной источник этих оценок - опросы общественного мнения, и родоначальником этого подхода, как и многого другого в прикладной социологии, был Дж. Гэллап, чей институт уже полвека задаёт людям одни и те же вопросы по оценке жизненного уровня, например - “сколько нужно денег, чтобы семье из четырёх человек нормально жить в нашей стране”. Достаточно стабильно люди отвечают, что это должен быть доход в три четверти от среднего дохода в стране на такую семью. Это несколько выше, чем европейские 60% медианного дохода, но Америка и богаче Европы. Аналогичные вопросы задают и в Европе с 1976 г. при проведении Евробарометра общественного мнения. Сходные вопросы стал задавать и ВЦИОМ с момента его создания в 1987 г.