На состоявшейся в октябре 1999 г. международной конференции "Социально-трудовая сфера: преодоление негативных последствий переходного периода в Российской Федерации", проведенной по инициативе Бюро МОТ в Москве, Минтруда России, ФНПР и Координационного совета объединений российских работодателей, отмечалось, что политика борьбы с бедностью должна носить комплексный характер, учитывая, что она имеет две стороны - социальную и экономическую. Социальная бедность традиционно охватывает социально уязвимые категории населения - многодетные и неполные семьи, одиноких пенсионеров и инвалидов. Так называемая экономическая бедность обусловлена тем, что работоспособные граждане не могут обеспечить себе социально приемлемый уровень благосостояния из-за низкого уровня заработной платы, задержек с ее выплатой, безработицей. Для преодоления экономической бедности целесообразно использовать меры общеэкономического характера (содействие занятости, реформирование системы оплаты труда, совершенствование налоговой политики и др.), в то время как борьба с социальной бедностью лежит в плоскости перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения.
Социально-экономическая политика российского правительства нацелена на повышение уровня жизни населения на основе увеличения реальных располагаемых доходов граждан. В рамках совершенствования политики доходов населения стратегической задачей государства является восстановление воспроизводственной и стимулирующей функций заработной платы, размер которой должен быть достаточным не только для удовлетворения текущих нужд в питании, одежде, жилье, но и потребностей в полноценном ежегодном отдыхе, а также для формирования сбережений.
По мере стабилизации экономики и расширения доходной базы госбюджета планируется постепенно приблизить минимальные размеры оплаты труда и пенсий к прожиточному минимуму. Правительством уже в текущем году изысканы средства на повышение этих социальных гарантий, а также предприняты меры по увеличению их размеров и в будущем году.
Суммы, заложенные в бюджет-2001 по статьям расходов на социальную политику, существенно превышают соответствующие расходы предыдущих периодов. Несмотря на это, средств на финансирование всех предусмотренных действующим законодательством социальных обязательств, по-прежнему не достаточно. Большинство законов в сфере социальной защиты населения не обеспечены реальным финансированием. Таким образом, наиболее острой проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Основным методом защиты наиболее уязвимых категорий населения становится адресное предоставление социальной помощи лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится ниже прожиточного минимума. Понятие "адресность" в данном контексте означает ограничение круга получателей социальной помощи конкретной целевой группой в зависимости от приоритетов социальной политики государства на данном этапе. В данном случае принцип адресности является противовесом "категорийному подходу", когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности к той или иной социальной (профессиональной или социально-демографической) группе населения без учета фактора нуждаемости. Усиление адресности социальной помощи (пять же в данном контексте) предполагает осуществление законодательных и организационных мер по ограничению круга получателей социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами.
Соответствующие бюджетные ресурсы будут формироваться за счет сокращения безадресных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат. В настоящее время право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами РФ, имеет 70% населения страны; при этом только четверть общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума. Большинство льгот, установленных федеральным законодательством, планируется поэтапно трансформировать в единое пособие по нуждаемости.
Основное бремя, связанное с социальной защитой населения, несут местные органы власти, между тем муниципалитетам компенсируется не более трети их затрат на выполнение социальных обязательств, предусмотренных федеральным законодательством. Поэтому в новой правительственной Программе, предусмотрено максимальное расширение самостоятельности территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно нужны, кому, в каких объемах и в какой форме они должны предоставляться. Перед федеральной властью стоит задача путем межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, уменьшению социальной дифференциации в интересах сокращения бедности. Предстоит повысить нормативно-методическую роль органов исполнительной власти, и прежде всего Минтруда России, ответственного за разработку и доведение до регионов типовых методик адресного предоставления социальной помощи, оказание содействия местным администрациям в их практическом применении.
За три года, прошедшие с момента принятия Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" на федеральном уровне в основном завершено формирование нормативной базы для использования прожиточного минимума при предоставлении гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты населения". Вступил в силу федеральный закон "О государственной социальной помощи", определивший "правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам", в соответствии с которым получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, чей среднедушевой доход по не зависящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума.
Тем не менее, судя по характеру обращений из регионов в Минтруд, многие вопросы, касающиеся адресной социальной помощи, остаются не урегулированными.
Основной поток писем связан с проблемами практической реализации названных законов, обусловленными неурегулированностью понятийного аппарата, а также неопределенностью места этих законов в системе государственного социального законодательства, где по-прежнему "доминируют" не совсем "стыкующиеся" с ними законы "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей", "Об основах федеральной жилищной политики" и др.
В целях обеспечения единства принципов и подходов к оказанию адресной социальной помощи, уточнения и расширения правового поля (предмета регулирования) федерального закона "О государственной социальной помощи", законодательной трансформации социальных льгот и пособий в единое пособие по нуждаемости, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство.
Как справедливо утверждают, например руководство Министерства по социальным вопросам Республики Коми, результаты реализации закона "О прожиточном минимуме в Республике Коми" могли бы быть более ощутимыми, если бы не отсутствие в стране согласованной концепции и единого порядка предоставления государственной социальной помощи. На федеральном уровне до сих пор не существует единого понятия "объект государственной социальной помощи" - семья как домохозяйство или же отдельные категории граждан.
Повсеместный переход к социальной поддержке малоимущих семей (домохозяйств) в зависимости от среднедушевого дохода семьи (домохозяйства) и его соотношение с прожиточным минимумом конкретной семьи (домохозяйства) требуют законодательного закрепления таких понятий и терминов, которые вызывают разночтения и проблемы при реализации соответствующих норм на практике ("семья", "домохозяйство", "доходы от собственности", "личное подсобное хозяйство").
Второй по значимости вопрос, который поднимают органы власти на местах, - порядок финансирования расходов на реализацию федерального закона "О государственной социальной помощи", а также проблемы финансирования программ адресной социальной помощи малоимущим гражданам.
В программных документах определено, что потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности.
Органы федеральной исполнительной власти серьезно занимаются проработкой этого вопроса. На концептуальном уровне решаются такие задачи, как оптимизация и систематизация различных выплат, пособий, компенсаций и льгот (по существу, и составляющих адресную социальную помощь), утверждение единого социального пособия по нуждаемости, установление общих для всех субъектов Федерации принципов предоставления социальной помощи, определение источников ее финансирования, разграничение полномочий между органами исполнительной власти и ее субъектов в данной сфере, переход на адресные принципы предоставления помощи.