В-третьих, требуется нормативно-правовое оформление нового режима функционирования органов государственной власти и реорганизованного аппарата управления (так называемая правовая реформа).
Однако при реализации модели рыночного государства, следует учесть, что Россия принадлежит к странам континентального права, в организации системы государственного управления и государственной службы которых очень многое заимствовано из германских образцов XIX в. При претворении в жизнь административной и бюджетной реформ стране придется справиться, как минимум, с рядом сложных испытаний. Необходимо поменять идеологию организации государственной службы и управления. По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь. Придется осуществить ускоренный импорт в госсектор управленческих технологий, поскольку необходимыми для успешного функционирования "рыночного" государства квалификациями и компетенциями традиционные российские чиновники, воспитанные в духе служения и иерархии, не обладают.
Процесс трансформации системы государственного управления на принципиально новых идеологических, правовых и технологических основаниях в России может занять значительное время. Между тем, никто не гарантирует успешности проводимых реформ. Более того, опыт показывает: страны романо-германской правовой семьи до сих пор очень плохо вписываются в модель "нового государственного менеджмента". Некоторые из них затратили на реформы более десяти лет, но постоянно сталкиваются с новыми трудностями. Одно очевидно: "рыночное государство" позволяет задействовать целый ряд ранее недоступных государственной машине инструментов повышения эффективности и собрать новые ресурсы (через механизмы частно-государственного партнерства, делегирования гражданскому обществу части государственных функций и проч.). Оно обладает большей гибкостью по сравнению с "административным", а потому может демонстрировать большую устойчивость.
Важно, что "рыночное государство" через механизмы результативного управления не только не снижает, но и создает предпосылки для повышения уровня стратегирования, распространения его на всю государственную систему, включая отдельные бюджетные учреждения. У данной системы появляются новые "центры ответственности", которые создают для нее запас проектных инициатив и порождают возможность быстрого реагирования на запросы граждан не после иерархического сигнала сверху, а в логике взаимодействия на расстоянии "протянутой руки", т. е. решения большинства проблем на самом близком к гражданам уровне власти.
Принципы и технологии "нового государственного менеджмента" все шире используются в отношениях государства и госслужащих (конкурсно-контрактная система найма), а также государства и институтов предоставления государственных услуг (обособление этих функций) с использованием фирменных методов отработки и передачи информации (электронные правительства) и ориентацией на показатели государственного управления, выраженные в стандартизированной и предельно конкретизированной форме. В общем случае выстраивается следующая внешне несложная схема административного реформирования: в обществе формируются общепризнанные представления о целях ("конечных" результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как "промежуточные" результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с "конечными" результатами деятельности государства; высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий ("промежуточных" целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (от достижения "промежуточных" результатов), переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу; результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства; все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности "фирм-агентств" на контрактной основе.
Начало полномасштабной административной реформы в России обосновывалось доводами о низкой эффективности действующей исполнительной власти. Идеология проведения реформы в 2006-2007 гг. стала своеобразной реакцией на послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2006 год, в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом.
Вполне естественно, что главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков. Достижение этой цели, естественно, предполагалось в ранее рассмотренной идеологической схеме либерально-рыночных отношений, и в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 г.х" назывались следующие пять главных задач административной реформы:
1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных
3. органов исполнительной власти;
4. развитие системы саморегулируемых организаций в области
5. экономики;
6. организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам
7. и юридическим лицам;
8. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Все эти задачи на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях "центральной" и региональной исполнительной власти.
В концепции проведения второго этапа реформы (2009-2008 гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Правительство РФ приводило свидетельства международных экспертов о том, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей (используемых в международной практике) значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности отмечалось, что в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2007 г. Российская Федерация по показателю "качества государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место, а согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два г. Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по эффективности работы правительства, качеству законодательства, верховенству закона и контролю за коррупцией находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2007 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Особое внимание обращалось на то, что система исполнительной власти являлась "весьма закрытой для граждан и бизнеса", и поэтому в связи с увеличением рисков дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов составляют более 5% вкладываемых средств при том, что сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1% коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, с ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и с сокращением инфляции на 0,46%. Приводились данные о коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Итоговой оценкой стало положение о том, что, по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.
"Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (эта позиция полностью дублирует одну из задач первого этапа реформы); повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение шести следующих задач: