С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления.
Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.
1.3. Зарубежные модели организации местного самоуправления
Реформа местного самоуправления происходит в России с начала 90-х годов, и споры об этом не прекращаются по настоящий момент,
Сейчас пришло время, когда необходимо определить, созвучны ли волнующие нас проблемы тем, которые обсуждались много лет тому назад и обсуждаются в зарубежных странах.
Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.
Основы правовых муниципальных систем многих европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века[10]. Муниципальные реформы XIXвека основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города уже несли в себе "зародыш" буржуазного муниципализма.
В начале XX века получила свое признание теория, согласно которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин, как особых от государства публично-правовых юридических лиц[11].
На современном этапе развития мирового общества существуют
различные типы и модели местного самоуправления.
Англосаксонская - получившая свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель Правительства, который бы опекал органы местного самоуправления.
Континентальная (французская) - модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.
Советская модель - в настоящее время является зарубежной и действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты:
- правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;
- принцип жесткой централизации управления;
- принцип патернализма;
- функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;
- отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.
Местное самоуправление в США учреждается и регулируется в соответствии с их Конституциями и статутами. В отличие от европейских государств США не гарантируют местного самоуправления на национальном уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество[12]. В США сложились три основных модели местного самоуправления.
1. Сильный мэр - Совет, действующая в большинстве самоуправляющихся городов США;
2. Слабый мэр - Совет;
3. Модель Совет - Управляющий, используется в 40% случаев в городах средних размеров.
Япония также является примером для рассмотрения модели местного самоуправления. Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах[13]:
- формализация принципа разделения властей на всех уровнях;
- выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;
- сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;
- установление единообразной структуры местного самоуправления;
- местные автономии;
- выборности всех должностных лиц местного самоуправления;
- право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;
- издание своих постановлений в пределах законов и др.
Изучение использования опыта местного самоуправления в Японии может быть применено в современной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации. Применительно к России и с учетов евроазиатского расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.
Рассматривая систему местного самоуправления в ФРГ, можно отметить, что гарантии местного самоуправления представлены в основном законе ФРГ[14]. В Германии союзы общин пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основании законов, которые обеспечивают жизнеспособность общин и союзов общин.
Государственное устройство государства построено от общин и
союзов общин, районов и округов к землям и федерациям снизу вверх.
Существуют две основные формы организации местного самоуправления:
южно-германская и северо-германская которые, в свою очередь,
представлены "парламентской" и "президентской" моделью
формирования органов руководства общины.
Приведенный обзор показывает, что российская традиция местного самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.
2.1. Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.
Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление[15]:
- власть, действующая в пределах, установленных законом;
- наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;
- власть с четко обозначенными функциями в государстве;
- наличие выборных органов местного самоуправления.
А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления.
Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:
- экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;
- демократических интересов в обществе и государстве;
- региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах.
Этот перечень далеко не полный, но на наш взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.
Модель вообще - это некая система, устанавливающая положение о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов, определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности, ответственность и др. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается , исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений.
В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:
- на современном этапе развития российского государства
осуществляется переход от общегосударственной собственности к
многообразию форм собственности, включая и муниципальную,
требующий регулирования экономических процессов на местах и
наличия достаточных возможностей у местной власти в области
урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде
собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;
- в России производство представлено крупными
предприятиями, где влияние их на жизнь городов очень велико, а
влияние городов на крупные производства сведено к минимуму; процесс
приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к
тяжелым последствиям;