У січні 1922 р. розпочалася робота з підготовки реформи адміністративно-територіального устрою УСРР, де все ще зберігалися волості, повіті і губернії. Постановою ВУЦВК "Про адміністративно-територіальний поділ України" від 1 лютого 1922 р. закладалися правові основи адміністративно-територіальної реформи УСРР. ВУЦВК поставив завдання підготувати зміну адміністративно-теріторіального поділу республіки за єдиним планом на основі наукових даних і господарсько-економічних вимог.
Дійсний переход до нової економічної політики змішував відмовитись від методів воєнного комінізму, беззаконня, позасудової репресії тощо. Важливе значення у цьому відводилося перебудові судової системи і створенню державної прокуратури - органу з нагляду за дотриманням законності на території всієї республіки.
28 червня 1922 року ВУЦВК затвердив "Положення про прокурорський нагляд". Прокуратуру УСРР очолював як прокурор республіки народний комісар республіки народний комісар юстиції УСРР М.О. Скрипник. Місцевими органами прокуратури були призначувані прокурором УСРР прокурори губерній, які мали помічників, у тому числі у повітах, що також призначалися і звільнялися прокурором УСРР. 2 жовтня 1922 р. було прийнято Положення про адвокатуру.
Основою судової реформи стала постанова ВУЦВК від 16 грудня 1922 р., якою затверджувалося "Положення про судоустрій УСРР". Існуючі до цього судові органи (революційні трибунали, народні суди у різноманітних складах, Вищий судовий контроль Наркомюсту УСРР) скасовувались, і утворювалася єдина система судових установ, яка складалася з трьох ланок: народний суд (у складі або постійного нарсудді, або постійного нарсудді і двох нарзасідателів), губернський суд і Верховний суд УСРР.
Постановою ВУЦВК від 22 березня 1922 р. була скасована Українська надзвичайна комісія для боротьби з контреволюцією, спекуляцією та злочинами за посадою. Ліквідовувалися і місцеві органи цієї комісії.При наркоматі внутрішніх справ УСРР утворювалося Державне політичне управління для боротьби з контреволюційними виступами, шпигунствами, контрабандою тощо. Справи про злочини проти радянського ладу підлягали згідно із законом розгляду в судовому порядку. На жаль, на практиці досить швидко від цього відмовилися. Поновилися свавілля, позасудові репресії ("трійки", особливі наради тощо). Поступово знову одержали поширення методи "червоного терору".
Розділ ІІІ. Україна та утворення Союзу РСР.
Договірні відносини між УСРР та РСФРР
у 1921-1922 рр.
Незалежні радянські республіки, хоч формально і мали статус "самостійних" держав, були тісно пов'язані між собою, причому роль центру відігравала Російська Федерація, навколо якої гуртувалися всі інші республіки. Прагнення до об'єднання зумовлювалося економічними зв'язками між республіками, що складалися протягом тривалого часу, однаковою політичною структурою, а також активною об'єднавчою політикою безмежно зацентралізованої правлячої більшовицької партії, в структурі якої керівні комітети партії у національних республіках, хоч і називалися центральними, насправді користувалися не більшими правами, ніж обласні або губернські парткоми в РСФРР, і тому змушені були підкорятися рішенням ЦК РКП(б). Республіки формально розцінювали ці зв'язки як федеративні.
Формування радянської федерації відбувалося на основі підписаних наприкінці 1920 - на початку 1921 р. союзних договорів між РСФРР та іншими республіками. Так, 28 грудня 1920 р. представники РСФРР Ленін і Чичерин та представник УСРР Раковський підписали в Москві договір про воєнний і господарський союз між Російською Федерацією і Україною. У ньому наголошувалося, що обидві республіки визнають "незалежність і суверенність" кожної із сторін і укладають цей договір, усвідомлюючи необхідність "згуртувати свої сили з метою оборони, а також в інтересах їхнього господарського будівництва". Для практичного здійснення цих завдань об'єднувалися сім наркоматів обох республік: військових і морських справ, ВРНГ, зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів сполучення, пошт і телеграфів. За договором об'єднані наркомати входили до складу Раднаркому РСФРР і мали в Раднаркомі УСРР своїх уповноважених. Керівництво об'єднаними наркоматами здійснювалося через Всеросійські з'їзди Рад і ВЦВК, до складу яких включалися представники УСРР. У лютому 1921 р. договір ратифіковано V Всеукраїнським з'їздом Рад.
Постановою Раднаркому УСРР від 25 січня 1921 р. "Про уповноважених РСФРР при Раднаркомі УСРР" встановлювалося, що призначувані наркоматами РСФРР уповноважені при Раднаркомі УСРР затверджуються ВУЦВК і входять до складу Раднаркому УСРР на правах народних комісарів. У своїй діяльності вони керуються законоположеннями обох республік і відповідальні перед відповідними народними комісаріатами РСФРР і перед органами Центральної радянської влади УСРР. Права і обов'язки уповноважених визначалися окремими положеннями, виданими та затвердженими урядами РСФРР і УСРР протягом 1921 р.
Договірні зв'язки з самого початку мали передумови нерівноправності республік. Надання державним органам РСФРР загальнофедеративних функцій управління ставило РСФРР у привілейоване становище порівняно з УСРР, що давало змогу апаратним структурам ігнорувати рішення державних органів України і серйозно послаблювати суверенітет УСРР.
Подальше зростання централізації управління призводило до посилення керівної ролі органів РСФРР у вирішенні навіть суто українських питань. Важливе значення у цьому мало об'єднання господарської діяльності РСФРР та УСРР.
Відповідно до положення "Про Держплан при Раді Праці і Оборони РСФРР" від 8 червня 1922 р. на нього докладалася розробка єдиного державного плану, який "поширюється як на всю РСФРР, так і на союзні радянські республіки". Таким чином, Держплан перетворювався в загальнофедеративний орган.
Поступово у державних органах РСФРР зосереджується управління найважливішими галузями української промисловості. В рішеннях ІХ Всеросійського з'їзду Рад та IV Всеросійського з'їзду раднаргоспів була розроблена єдина система управління промисловістю всій договірної федерації. Промисловість розподілялася на загальнофедеративну і місцеву. ВРНГ РСФРР у цій системі безпосередньо керував загальнофедеративною промисловістю всіх республік. Раднаргоспи республік ставали обласним органами ВРНГ. На цій основі центральне управління кам'яновугільної промисловості Донбасу було підпорядковано безпосередньо Головному палівному комітету РСФРР. Діючи в Україні великі трести ("Укрметал", "Південьсталь", "Сільмаштрест" та ін.) також підпорядковувалися відповідним органам державного управління РСФРР. Здійснювалася також централізація управління шляхами сполучення, зв'язком, торговельним флотом тощо. Такі ж процеси підпорядкування українських галузей виробництва органам РСФРР відбувалися в легкій промисловості, торгівлі. У 1922 р. управління транспортом і зв'язком на території України повністю перейшло до органів РСФРР.
Договірна федерація, яка розвивалася в 1921-1922 рр., мала істотні вади. В її основу віжразу ж було покладено принцип нерівності суб'єктів об'єднання. РСФРР мала серйозні переваги над іншими договірними. Так, Всеросійський з'їзд Рад і ВЦВК ставали загальнофедеративними представницькими органами, залишаючись разом з тим органами влади однієї з республік. Союзні функції віддавалися Раді Праці і Оборони. Держплану ВРНГ РСФРР, деяким російським наркоматам. В об'єднаних галузях державного управління нормативні акти РСФРР були обов'язковими в Україні. Все це грубо порушувало федеративну форму, яка передбачає утворення нових союзних структур у вигляді двопалатного представницького органу, федеральної виконавчої влади тощо. Але ніяких спроб створити подібні органи не було зроблено. Пропозиція голови Раднаркому УСРР України Х. Раковського, який ще в 1919 р. пропонував утворити федеративну Раду Республік як верховний орган державного управління союзу республік, залишалася поза увагою. Виходячи з формальних ознак державного об'єднання радянських республік у 1921-1922 рр., деякі автори навіть вважали, що "відносини РСФРР із союзними радянськими республіками побудовані на основах конфедерації".
Спробою захистити певною мірою суверенні права республік було уведення представництва договірних республік у вищих органах влади РСФРР. Так, у роботі ІХ і Х Всеросійських з'їздів Рад відповідно у грудні 1922 р. брали участь представники інших республік. До складу Всеросійського ЦВК уже в червні 1920 р. було включено 30 членів ЦВК України.
Проте це не розв'язувало цілковито проблеми захисту суверенітету національних республік. Вони так і не здобули повноцінного і рівного представництва в органах влади, де вирішувалися справи, що безпосередньо їх торкалися.
Союзний договір регулював державні взаємовідносини УСРР і РСФРР у загальних рисах. Вони були недостатньо визначеними. Відсутність чіткого розмежування функцій центру і республіки, протиріччя стосовно сфер компетенції загальнофедеративних республіканських структур породжували конфлікти між управлінськими органами України і Росії.
30 грудня 1922 р. на І Всесоюзному з'їзді Рад було ухвалено резолюцію про об'єднання радянських республік у "Союз Соціалістичних Радянських Республік", найвищим органом якого називався Союзний ЦВК, а виконавчим - Союзний Раднарком.