Существует форма финансирования образовательной деятельности, предусматривающей использование специального документа, который выдается обучающемуся и является финансовым обязательством государства оплатить обучение этого человека в размере определенной суммы. Данная форма была предложена для государственного финансирования школ. Каждому ребенку школьного возраста выдается образовательный ваучер. Учащийся (или его родители) выбирает школу и приносит в нее выданный ему документ. Школа получает бюджетные средства на основании ваучеров, предъявленных ею финансовому органу.
Главный недостаток ваучерного финансирования видится автору в том, что его внедрение столкнется с серьезными трудностями в обеспечении на практике требований доступности бесплатного школьного образования приемлемого качества и обязательности его получения для каждого ребенка школьного возраста, создаст большие неудобства для групп с низкими доходами. Для государства потребуются значительные усилия по регулированию ваучерной системы финансирования, и эти административные усилия окажутся не меньшими, а скорее большими, чем до введения ваучеров.
Как показывает анализ, финансирование государством образовательной деятельности осуществляется в различных формах (табл. 1.4).
Таблица 1.4. Формы финансирования государством образовательной деятельности
| Финансирование образовательных организаций | Финансирование учащихся | ||
| Прямое | Косвенное | Прямое | Косвенное |
| Сметное финансирование Блоковые субсидии Заказы Подушевые нормативы | Налоговые льготы | Образовательные ваучеры Гранты Кредиты | Налоговые льготы Гарантии кредитов |
В России государство выделяет образовательным организациям бюджетные средства, разграничивая их по видам затрат, а затем органы управления общим образованием утверждают подведомственным им образовательным учреждением смету доходов и расходов. Финансовые средства планируются и выделяются их получателю по статьям экономической классификации бюджетных расходов. Размер финансовых средств рассчитывается в зависимости от категории и пропускной способности образовательного учреждения. Планирование выделяемых средств по каждой статье производится на основе фактических затрат прошлого периода и нормативов (нормативы штатного расписания и оплаты труда, расходов на учебное оборудование и инвентарь и т.д.), которые устанавливаются в расчете на показатели пропускной способности и дифференцируются по видам и категориям учреждений. Однако учреждения не вправе использовать бюджетные средства для расходов, не предусмотренных сметой, или превышать расходы по тем или иным статьям без санкции вышестоящего органа управления. Бюджетные средства перечисляются учреждениям с учетом фактического использования ранее поступивших средств по каждой статье. Так что экономия любого вида затрат невыгодна учреждению, оно в этом случае недополучит бюджетных средств в будущем. Сметное финансирование позволяет финансовым органам контролировать использование бюджетных ресурсов, но оно не создает у учреждений стимулов сравнивать затраты с достигнутыми результатами и оптимизировать их соотношение. Их целью является получение как можно большего объема ресурсов.
До начала 1990-х гг. бюджетное финансирование образовательных организаций почти во всех странах осуществлялось в форме сметного финансирования. Между тем в последние десятилетия стала вполне очевидна значимость определенной автономности образовательных учреждений в принятии экономических решений. Формирующееся информационное общество предъявляет к образовательным организациям требования гибкости в организации их деятельности, развития образовательных программ и форм обучения, расширения источников финансирования. Для того чтобы соответствовать потребностям развивающейся экономики и усложняющейся социальной жизни, образовательным организациям нужна возможность, самостоятельно определять основные характеристики образовательного процесса, методы и технологии обучения, структуру кадров, источники доходов, направления расходования средств. В свою очередь, сдерживание роста государственных расходов на социальные цели заставляет искать пути стимулирования получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. По мнению автора, сметное финансирование этим требованиям не отвечает.
Рассмотрим следующую форму государственного финансирования общего образования. Форма блоковых субсидий государственного финансирования образовательной деятельности предусматривает выделение бюджетных средств с указанием рамок, или «блока», их использования. Они предназначаются для возмещения определенных видов расходов: например, субсидии на исследовательскую деятельность общеобразовательных учреждений, на приобретение учебного оборудования и его эксплуатацию и т.д. В этом случае также обычно утверждается смета, но по соответствующему ограниченному перечню расходных статей.
К прямым формам государственного финансирования общего образования относится подушевое нормативное финансирование (ПНФ). По мнению автора, это наиболее перспективное направление.
Д.В. Фомин понимает под подушевым нормативным финансированием «определение объема бюджетных ассигнований образовательным учреждением, имеющим государственную аккредитацию и реализующим государственные образовательные стандарты, путем умножения ежегодно устанавливаемого норматива бюджетного финансирования в расчете на одного учащегося на численность учащихся». Получателем бюджетных средств в этом случае по-прежнему остается учреждение, но основой для расчета ассигнований становится число (и, следовательно, объем образовательных услуг), а не прочие параметры учреждения (штаты, инфраструктура, фактические затраты отчетного периода). Такая система предполагает право школьников (их родителей) на выбор места обучения и должна стимулировать конкуренцию между образовательными организациями за привлечение большего числа учащихся.
Поскольку новая схема разграничения расходных обязательств предусматривает передачу финансовых средств на реализацию основных образовательных программ (государственного стандарта) местным бюджетам в виде субвенций, администрации субъектов Федерации получают возможность обязать органы местного самоуправления распределять средства субвенций между учреждениями образования по подушевому принципу, т.е. пропорционально численности учащихся. Это положение нашло отражение в проекте федерального закона «О государственном стандарте общего образования», согласно которому «средства бюджетов субъектов РФ, предоставляемые в виде субвенций местным бюджетам на реализацию образовательными учреждениями государственного стандарта общего образования, распределяются между всеми учреждениями общего образования, реализующими государственный стандарт общего образования, пропорционально численности обучающихся в соответствии с региональными нормативами с учетом повышающих коэффициентов» (п. 11 ст. 14). В то же время принцип самостоятельности бюджетов позволяет органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов самостоятельно определять порядок расходования собственных средств, ассигнуемых на нужды общего образования.
По мнению автора, переход на ПНФ создает следующие предпосылки для повышения эффективности расходов на общее образование:
– происходит относительное выравнивание бюджетных средств, расходуемых на одного учащегося в различных образовательных учреждениях, что является шагом вперед к обеспечению равного доступа к общему образованию для всех жителей региона;
– жесткая зависимость объема выделяемых бюджетных средств от числа учащихся является основой для конкуренции между школами за потребителей образовательных услуг (данное преимущество реализуемо на территориях с плотной сетью образовательных учреждений и / или хорошей транспортной доступностью). Это, в свою очередь, создает стимулы повышать качество образовательных услуг и предполагает отмену сложившейся практики прикрепления учащихся к определенной школе по месту жительства и обеспечение равного доступа всех учащихся к любым муниципальным школам;
– процедура распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями становится прозрачной и предсказуемой для всех участников бюджетного процесса;
– объем бюджетного финансирования каждого образовательного учреждения зависит только от численности учащихся и величины норматива и не зависит от таких параметров, как объем внебюджетных доходов, штатная численность персонала, объем средств, не использованных на конец отчетного периода, и др. При условии расширения хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений это должно стимулировать их руководителей к более эффективному расходованию средств;