Чтобы право роспуска законодательного органа субъекта Федерации возникло у высшего должностного лица субъекта РФ, такие противоречия должны быть установлены вступившим в законную силу решением соответствующего суда, и не устранены законодательным органом субъекта Федерации в течение 6 месяцев с момента вступления решения в силу. Такие противоречия могут быть установлены решением Конституционного Суда Российской Федерации, суда общей юрисдикции, арбитражного суда в зависимости от подведомственности и подсудности.[5].
В случае соблюдения всех вышеуказанных условий высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ при принятии решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа власти субъекта Федерации издает указ (постановление), которым распускает законодательный орган государственной власти субъекта РФ.
В установленном в законе механизме роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта РФ можно выделить как положительные моменты, так и определенные недостатки.
К положительным моментам, с моей точки зрения, относится то, что законом установлен достаточно простой, хотя и сильно затянутый во времени механизм воздействия высшего должностного лица субъекта Федерации на законодательный орган государственной власти субъекта РФ. В этом механизме присутствуют как гарантии защиты законодательного органа государственной власти субъекта РФ от необоснованного применения мер воздействия, так и возможность оказывать на него влияние. Действительно, ведь для роспуска требуется только установить в суде наличие противоречия между принятым законодательным органом власти субъекта нормативным правовым актом и Конституцией РФ, федеральным законом, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъекта, конституции (уставу) субъекта и ждать, исполнит ли законодательный орган решение суда в установленный срок или нет. В случае неисполнения решения суда и не устранения противоречий в течение шести месяцев законодательный орган может быть распущен. Ответственность в данном случае наступает именно за неисполнение решения суда, законодательный орган отвечает за нарушения, допущенные при принятии им нормативного правового акта. Законом не устанавливается необходимость установить в судебном порядке факт неисполнения решения суда, и это, несомненно, недостаток рассматриваемого закона.
Что же касается других недостатков, то здесь в первую очередь следует отметить шестимесячный срок, который дается законодательному органу на устранение содержащихся в принятом им нормативном правовом акте противоречий Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных вступившим в силу решением соответствующего суда. Не совсем ясно его значение. Статьей 125 Конституции РФ устанавливается, что признанные Конституционным судом неконституционными акты и их отдельные положения утрачивают силу и перестают быть частью правовой системы Российской Федерации. Таким образом, после принятия судебного решения акты законодательного органа власти уже не действуют, и законодательный орган, по сути, несет ответственность только за неподчинение суду, за уклонение от изменения или отмены своего нормативного правового акта, который и так не является действующим.
Следует обратить внимание на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в постановлении от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по поводу того, как и кем должно определяться указанное в законе несоответствие. Конституционный Суд РФ считает, что окончательное установление соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам должно осуществляться Конституционным Судом Российской Федерации.
Во-первых, после принятия соответствующим судом решения о признании нормативного правового акта законодательного органа субъекта Федерации недействующим, или после того, как суд установил обстоятельства, свидетельствующие о непринятии необходимых мер по отмене или изменению противоречащего федеральному законодательству нормативного акта и о наличии указанных в Федеральном законе негативных последствий такого бездействия законодательного органа субъекта Федерации, субъект вправе обраться в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением того факта, что его закон подлежит применению как не противоречащий Конституции РФ.
Во-вторых, если указанные в статье 125 (части 2 и 4) Конституции РФ федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, Правительство РФ, суды РФ) считают, что должна быть применена такая мера, как роспуск законодательного органа субъекта Федерации, то это порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившегося в отрицании верховенства федерального регулирования.
В-третьих, если Конституционный Суд не осуществлял проверку нормативного акта законодательного органа субъекта Федерации в указанных выше случаях, то Президент Российской Федерации в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должен обратиться с соответствующим запросом в Конституционный Суд.
Необходимо отметить, что в настоящее время в Федеральном законе отсутствует прямое указание на обязательность установления соответствия нормативного акта законодательного органа субъекта РФ федеральным законам Конституционным Судом Российской Федерации и обращения в Конституционный Суд соответствующих федеральных органов. Такое положение устанавливается только в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г.[6]
Тем не менее и до момента признания судом нормативного правового акта содержащим указанные в законе противоречия может пройти значительное время. Ведь в случаях, когда эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, необходимо сначала обратиться в суд (а на подготовку и обращение в суд требуется время), затем какое-то время потребуется суду для рассмотрения дела и вынесения судебного решения, устанавливающего факт существовании такого противоречия. Кроме того, закон не указывает, кто должен обратиться в суд для установления указанных в п.2 статьи 9 закона противоречий. С моей точки зрения, в законе следует не только четко определить, кто и в какой срок должен обратиться в суд для установления факта противоречия, но и установить ответственность за бездействие.
Недостатком является и то, что законом не предусмотрено иных, кроме роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, мер ответственности. Из-за этого получается, что законодательный орган государственной власти субъекта Федерации вправе в любой момент (в том числе и непосредственно перед истечением шестимесячного срока) до принятия высшим должностным лицом субъекта РФ указа (постановления) о роспуске этого органа отменить свой нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ, внести в него необходимые изменения, и не понести за принятие такого нормативного правового акта, а также промедление с его отменой или изменением, никакой ответственности.
С моей точки зрения также является существенным недостатком и то, что закон не различает депутатов, голосовавших за принятие нормативного правового акта, содержащего указанные противоречия, и депутатов, голосовавших против. Роспуску при соблюдении всех указанных в законе процедур и по истечении указанного срока подлежит законодательный орган государственной власти субъекта Федерации полностью. Во многих случаях, учитывая сложившуюся в субъекте Федерации обстановку, можно с достаточной долей точности предположить, кто сможет одержать победу на выборах и войти в новый состав законодательного органа субъекта Федерации. В связи с этим не должны нести ответственности и рисковать не быть избранным в новый состав законодательного органа депутаты, голосовавшие против принятия нормативного правового акта, который послужил основанием для досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации.
Еще хотелось бы сказать о таком варианте развития событий, когда высшее должностное лицо способствует роспуску законодательного органа государственной власти субъекта РФ, налагая вето на принятый нормативно-правовой акт, устраняющий установленный судом противоречия. Слишком по-разному могут складываться отношения между законодательным органом и высшим должностным лицом, и в связи с этим я считаю, что ответственность законодательного органа должна наступать не в случае истечения шестимесячного срока со дня вступления в силу решения суда, а в случае отсутствия действий, направленных на исполнение решения суда. Можно было бы внести в закон изменения, несколько конкретизирующие нормы об ответственности законодательного органа власти субъекта, а также устанавливающие ответственность и высшего должностного лица субъекта РФ за действия, противодействующие исполнению решения суда. То же самое можно было бы установить и для случаев, когда законодательный орган государственной власти субъекта РФ несет ответственность перед Президентом РФ. Для этого достаточно слова «…не устранил их в течение шести месяцев…» в п.2 статьи 9 закона заменить словами «не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда».