Законодательное закрепление института федерального принуждения, несомненно, было необходимо, и их введение в 2000 году было совершенно правильным. Принятые законодательным органом государственной власти нормативные правовые акты могут противоречить Конституции РФ, федеральному законодательству, и Федерации необходимо иметь возможность каким-то образом влиять на законодательные органы власти субъектов в целях создания и сохранения на территории РФ единого правового пространства. Только с 1998 по 2000 год из 50 тысяч зарегистрированных Министерством юстиции законов субъектов РФ одна треть не соответствовала Конституции РФ.[11]
К недостаткам п.4 ст.9 можно отнести:
1.Шестимесячный срок, который дается законодательным органам государственной власти субъектов Федерации на исполнение решения суда;
2.Трехмесячный срок, который дается законодательным органам государственной власти субъектов Федерации на исполнение решения суда после вынесения предупреждения Президентом РФ;
3.Двухмесячный срок, в течение которого Государственная Дума должна рассмотреть проект федерального закона о роспуске законодательного органа власти субъекта Федерации;
4.В связи со всем вышеизложенным – чрезмерная затянутость самого процесса применения санкций и его низкая эффективность.
5.Процессуальные пробелы – например, в законе не указано, в форме какого судебного постановления (если оно принимается не Конституционным судом) должно быть установлено, что в результате уклонения законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
При реализации положений статьи 9 закона, неизбежно возникнет закономерный вопрос о процессуальном порядке установления в суде противоречий, содержащихся в нормативном правовом акте законодательного органа власти субъекта Федерации. В настоящее время ни одним процессуальным кодексом Российской Федерации не предусмотрен порядок рассмотрения такого рода дел. В связи с этим в случае возникновения необходимости применения закона никакой иной, кроме Конституционного суда, судебный орган не сможет принять к своему рассмотрению дело по причине отсутствия процессуальных норм, регламентирующих порядок принятия и рассмотрения такой категории дел.
Здесь же можно повторить и то, что уже было сказано в связи с ответственностью законодательного органа государственной власти субъекта РФ перед высшим должностным лицом субъекта – не должны нести ответственности депутаты, голосовавшие против принятия нормативного правового акта, содержащего нарушения, и не должен быть распущен законодательный орган, если высшее должностное лицо путем наложения вето препятствовало устранению содержащихся в нормативном правовом акте законодательного органа власти субъекта РФ противоречий.
В порядке, описанном выше, законодательные органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. Об этом говорится в ст.3.1 закона.
Постановлением Конституционного суда от 4 апреля 2002 года установлено, что для наступления ответственности органов власти субъектов Федерации не достаточно одного формального противоречия, они должны существовать в неразрывной связи с положениями статьи 3.1 закона.
Однако положения статьи 3.1 очень спорны. Несомненно, законодательные органы государственной власти субъектов РФ должны нести ответственность за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, но почему такая ответственность ставится законодателем в зависимость от наступления столь серьезных последствий? Почему только тогда, когда нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам повлекут за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, законодательные органы государственной власти субъекта Федерации несут ответственность? Почему при этом для нарушений прав и свобод человека должна быть характерна массовость и грубость нарушений? Конституция гласит, что Россия – правовое государство. Разве правовое государство не должно защищать права и свободы каждого отдельно взятого гражданина? А по каким критериям будет определяться массовость и грубость? В законе об этом ничего не говорится.
Если говорить о такой санкции как роспуск законодательного органа субъекта Федерации в целом, следует отметить, что эта мера ответственности не является новой ни для мировой практики, ни для практики государственного строительства России. Так, в частности, возможность роспуска парламента субъекта федерации допускается в Австралии, Аргентине, Бразилии, Германии, Мексике, Венесуэле и в некоторых других федерациях. Такая санкция предусматривалась и в Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в котором закреплялось, что Верховный Совет Российской Федерации или республики в ее составе на основании заключения Конституционного суда распускает местный Совет в случае неоднократного нарушения им законодательства. В соответствии с Законом РСФСР от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» роспуск также был возможен и в отношении краевых, областных Советов народных депутатов.[12]
В практике других федераций встречается такая мера воздействия на законодательный орган субъекта федерации, как временное изъятие полномочий на принятие конкретных законов. После того, как в нормативный правовой акт субъекта вносятся необходимые изменения, ограничения теряют силу.[13]
Опыт зарубежных государств убеждает в том, что для эффективной реализации конституционно-правовой ответственности необходимо либо создание специального органа, правомочного привлекать иные органы и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности (например, Государственный Трибунал в Польше), либо активное участие в процессе привлечения к ответственности Конституционного Суда. Действующая Конституция РФ ограничивает возможности развития конституционно-правовой ответственности, поскольку не предусматривает ни возможности создания специального органа, ни каких-либо серьезных полномочий Конституционного Суда в этой области. Представляется необходимым усиление роли Конституционного Суда путем предоставления ему, например, права рассматривать вопросы о конституционности политических партий, о наличии в действиях должностных лиц состава конституционного деликта.[14]
Описанная выше процедура применения к законодательному органу государственной власти субъекта Федерации санкций достаточна сложна. Сложность существующей процедуры вполне оправданна, она позволяет в случае возникновения необходимости применения этой процедуры на практике предотвратить спонтанность при принятии решения о роспуске. Кроме того, поскольку законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является выборным, а депутаты являются представителями населения, простота механизма роспуска законодательного органа (и, как следствие, частота его применения) означала бы неуважение со стороны высшего должностного лица субъекта РФ или Президента России к сделанному населению выбору, к самому населению. Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 4 апреля 2002 года также говорит о том, что в ходе применения положений закона органам власти субъектов РФ должны быть в обязательном порядке предоставлены гарантии их прав.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрена ответственность законодательного органа государственной власти субъекта Федерации перед населением. Законом не закреплен институт отзыва депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, но на практике ответственность конкретного депутата перед населением может быть установлена путем закрепления в региональном законодательстве института отзыва депутата законодательного органа субъекта Федерации. Так, в частности, институт отзыва депутата установлен в Татарстане, Сахалинской, Тюменской, Иркутской областях и др.[15] В Уставе Тюменской области, например, говорится о том, что депутат областной Думы может быть отозван избирателями в случае нарушения закона или систематического уклонения от выполнения депутатских обязанностей, а порядок избрания и отзыва депутатов областной Думы, их правовой статус и неприкосновенность устанавливаются федеральными и областными законами. Самим Уставом порядок отзыва не регламентируется. Чаще всего именно таким образом институт отзыва и бывает закреплен в уставах субъектов Федерации – положения о том, что такой институт существует и отсылка к закону субъекта. Сам закон, как правило, не существует.