Очевидно также и то, что изъятие финансовых ресурсов в размерах 10-15% ВВП ежегодно крайне негативно отражается на воспроизводственном процессе, угнетает реальную экономику, консервирует негативные тенденции, тормозит экономический рост и модернизацию страны. Расчеты некоторых экспертов показывают, что использование внутри страны только половины поступлений в Стабфонд за 2006 г. обеспечило бы дополнительный прирост темпов экономического роста от 3.3. до 3.5%. Непонятно также, зачем накапливать средства в Стабилизационном фонде и одновременно делать заимствования, причем крупные, внутри страны. Правительство в этом случае проигрывает дважды. Во-первых, когда не расходует имеющиеся у него финансовые запасы, а во-вторых, при выплате процентов по привлеченным средствам.
Способы стабилизации бюджетных поступлений (создание фондов и специальных резервов) довольно широко стали применяться в зарубежной практике в связи с защитой экономики страны от колебаний цен на мировом рынке. Поэтому анализ опыта стран, где они уже созданы, помогает выработать рациональные пути решения проблемы совершенствования бюджетного планирования в России. Это существенно в условиях зависимости российского федерального бюджета от цен на нефть на мировом рынке.
Для снижения рисков, связанных с волатильностью (неустойчивостью) цен на нефть, в мировой практике применяются различные способы стабилизации поступлений в бюджет. Они могут быть объединены в две группы:
- образование государственного резервного (стабилизационного) фонда. Он создается за счет дополнительных доходов в периоды высоких мировых цен на нефть и другие экспортируемые товары;
- создание специального нефтяного резерва.
В современной мировой практике существуют три типа государственных резервных (стабилизационных) фондов финансовых ресурсов: стабилизационные; будущих поколений; бюджетные. Все они формируются за счет дополнительных доходов. Их основные характеристики приведены в табл.3. Во всех случаях формирование фондов связано с высокими мировыми ценами на экспортируемые товары. Существуют различные модификации данной классификации. Использование финансовых средств фондов имеет разное назначение:
для стабилизации государственного бюджета;
в целях компенсационных выплат региону и его населению за исчерпание природного ресурса;
как способ поддержания положительной экономической динамики в неблагоприятные периоды конъюнктуры мирового рынка.
Таблица 3
Стабилизационные фонды других стран
| Показатель | Резервный (стабилизационный) фонд | Фонд будущих поколений | Бюджетные резервные фонды |
| Особенности формирования | Формируется в странах, где существенная часть доходов государственного бюджета связана с экспортом сырьевых ресурсов | Не обязательно связаны с экспортом сырьевых ресурсов | |
| Особенности функционирования | Для сглаживания колебаний в доходах и расходах государственного бюджета. В целях дополнительного финансирования государственных расходов в регионах, где ведётся добыча полезных ископаемых | Для выплаты дополнительных (квази-рентных) платежей населению регионов после исчерпания добычи полезных ископаемых | В целях аккумулирования доходов в годы профицита госбюджета и стабилизации государственных расходов при возникновении неблагополучной внутри и внешнеэкономической конъюнктуры |
| Страны, где созданы фонды | США, штат Аляска, Венесуэла, Колумбия, Кувейт, Нигерия, Норвегия, Чили | США, штат Аляска, Канада, штата Альберта, Республика Кирибати, Кувейт, Оман, Папуа - Новая Гвинея | Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР |
Различия между существующими фондами обычно находятся в деталях. Так, существует несколько распространенных способов формирования и использования фондов: способ "полного сбережения", способ "постоянного потребления" и правило "средней цены".
«Способ полного сбережения» предполагает сбережение всех поступлений от невозобновляемых ресурсов с переводом части средств на покрытие дефицита "несырьевого" бюджета, то есть бюджета без учета поступлений от сырьевых товаров. Обычно этот перевод или трансферт эквивалентен доходу от управления средствами фонда. Средства фонда за исключением трансферта сберегаются и инвестируются в иностранные финансовые активы. Этот способ используется в Норвегии.
«Способ постоянного потребления» заключается в том, что ежегодно расходуется только постоянный доход от сырьевого сектора, то есть трансферт в бюджет из фонда остается постоянным по отношению к ВВП. Остальные средства сберегаются и инвестируются в иностранные ценные бумаги. Этот способ используется в Казахстане.
«Способ средней цены» предполагает что поступления от нефти в части, не превышающей цену отсечения, направляются в бюджет, все что свыше - в Стабфонд. Подобная практика, так называемый способ "средней цены", существует в ряде подобных фондов, наиболее яркий пример - Медный стабилизационный фонд в Чили. Механизм его формирования следующий: правительство ежегодно определяет долгосрочную цену на медь и рассчитывает объем перечисляемых в фонд средств по определенной формуле, в зависимости от превышения фактической цены по экспортным контрактам над базовой долгосрочной. Особенность в том, что эти правила применяются к государственной медной компании и по сути являются для нее дополнительным налогом. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются ЦБ. Правительство может их использовать, в случае если цена меди ниже базовой. Средства фонда направляются на выплату внешнего долга и субсидирования цен на бензин.
Начиная с 1 января 2008г. в России произошло разделение доходов бюджета. При этом уже определены основные параметры российского бюджета (табл.4) |1 - 3|. Например, сравнение параметров российского и норвежского бюджетов показывает, что нефтегазовые и не нефтегазовые доходы в Норвегии имеют большую долю и процентах от ВВП (29,7 и 17,9% соответственно) по сравнению с аналогичными показателями российского федерального бюджета (12,22 и 8,15% соответственно). При этом доли каждой из двух групп доходов в процентах от совокупных доходов бюджета и в Норвегии и в России находятся примерно на одном уровне (в Норвегии нефтегазовые доходы составляют 37,7% совокупных доходов бюджета, не нефтегазовыс доходы - 62,3%, а в России - 40 и 60% соответственно).
В России изменениям был подвергнут не только федеральный бюджет, но и сам Стабилизационный фонд РФ. Начиная с 2008 г. изменились как цели и задачи, так и порядок формирования и структура Стабилизационного фонда. Согласно Бюджетному посланию Президента РФ, первоочередной становится «задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен». Для этого Президентом РФ было предложено преобразование Стабилизационного фонда в два других: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а также формирование трансферта федеральному бюджету РФ (табл.5). Расходная часть бюджета будет сформирована из других источников. Для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами планируется установление трехлетнего периода. Преобразование Стабилизационного фонда в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния было завершено 31 января 2008г. Однако это не отменяет актуальности проблемы формирования и использования прежнего Стабилизационного фонда, представленного теперь в форме двух новых фондов, созданных на основе. Как известно, 30 января 2008г. средства Стабилизационного фонда были зачислены па счета Федерального казначейства в Банке России по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния». На 30 января 2008г. совокупный объем Стабилизационного фонда составил 3 трлн.851,8 млрд. руб. . что эквивалентно 157,38 млрд. долл. Остатки средств на счетах по учету средств Стабфонда в иностранной валюте на 30 января составили 66,85 млрд. долл., 50,95 млрд. евро и 7,7 млрд. фунтов стерлингов. Совокупный объем Резервного фонда на 31января 2008г. составил 3 трлн.069 млрд. руб. или 125,4 млрд. долл. Остатки средств на счетах по учету средств Резервного фонда в иностранной валюте составили 56,43 млрд. долл., 38,21 млрд. евро и 6,31 млрд. фунтов стерлингов. Объем Фонда национального благосостояния на 31 января составил 782,8 млрд. руб., или 31,98 млрд. долл.
Остатки средств на счетах фонда в иностранной валюте составили 10,42млрд. долл., 12,73млрд. евро и 1,39 млрд. фунтов стерлингов. Правительство поручило Минфину до 1 октября 2008г. разработать порядок управления Фондом национального благосостояния, который предполагал бы возможность инвестирования средств фонда в акции и корпоративные облигации, а также привлечения к управлению средствами фонда управляющих компаний.
Таблица 4
Основные параметры федерального бюджета на 2008-2009 гг. (млрд. руб)
| Показатель | Россия | Норвегия | ||||||||
| Текущий период | Плановый период | млрд. норв. крон | ||||||||
| 07 г. | % | 08 г. | % | 09 г. | % | 10 г. | % | 07 г. | % | |
| ВВП | 30670 | 100 | 34870 | 100 | 39480 | 100 | 44470 | 100 | 100 | |
| Федеральный бюджет | ||||||||||
| Доходы – всего | 6249,2 | 20,38 | 6673,2 | 19,4 | 7421,2 | 18,80 | 8035,2 | 18,07 | 1020,4 | 47,68 |
| в том числе: | ||||||||||
| ненефтегазовые | 3749,1 | 12,22 | 4207,5 | 12,07 | 5035,4 | 12,75 | 5657 | 12,72 | 635,9 | 29,71 |
| нефтегазовые | 2500,1 | 8,15 | 2465,7 | 7,07 | 2385,8 | 6,04 | 2378,2 | 5,35 | 384,5 | 17,96 |
| Нефтегазовые доходы | -2500,1 | 8,15 | -2465,7 | 7,07 | -2385,8 | 6,04 | -2378,2 | 5,35 | 384,5 | 17,95 |
| в том числе: | ||||||||||
| Налоги и ак-зы | - | - | - | - | - | - | - | - | 112,1 | 5,24 |
| др. доходы | - | - | - | - | - | - | - | - | 156,8 | 7,33 |
| Нефтегазовый трансферт | -1511,2 | 4,93 | -2120 | 6,08 | -2093 | 5,30 | -2008,4 | 4,52 | - | - |
| Резервный фонд | -988,8 | 3,22 | -332 | 0,95 | -292,8 | 0,74 | -369,8 | 0,83 | - | - |
| Фонд национального благосостояния | - | - | -13,7 | -0,04 | - | - | - | - | - | - |
| расходы, всего | 5610,8 | 18,29 | 6500,3 | 18,64 | 7361,9 | 18,65 | 7998,7 | 17,99 | 712,5 | 33,29 |
| в т. ч.: | ||||||||||
| расходы на нефтяную деятельность | - | - | - | - | - | - | - | - | 19,6 | 0,92 |
| расходы на нефтяную д-ость: | - | - | - | - | - | - | - | - | 692,9 | 32,37 |
| А) процентные | 156,85 | 0,51 | 188,51 | 0,54 | 213,13 | 0,54 | 247,72 | 0,50 | - | - |
| Б) непроцентные | 5453,95 | 17,78 | 6311,79 | 18,10 | 6964,77 | 17,64 | 7351,08 | 16,53 | - | - |
| в т. ч. межбюджетные трансферты | 1844,35 | 6,01 | 2263,18 | 6,49 | 2430,91 | 6,16 | 2734,22 | 6,15 | - | - |
| из них: | ||||||||||
| бюджетам др. уровней | 784 | 2,56 | 937,01 | 2,69 | 926,26 | 2,35 | 888,11 | 2,00 | - | - |
| государственным внебюджетным фондам | 1060,35 | 3,46 | 1326,17 | 3,80 | 1504,65 | 3,81 | 1846,11 | 4,15 | - | - |
| В) условно-утверждённые | - | - | - | - | 184 | 0,47 | 399,9 | 0,90 | - | - |
| Дефицит (доходы-расходы) | 638,4 | 2,08 | 172,90 | 0,49 | 59,30; | 0,15 | 36,50 | 0,08 | 307,9 | 14,38 |
| Ненефтегазовый дефицит | -1861,7 | 6,07 | -2292,8 | 6,58 | -2326,5 | 5,89 | -2341,7 | 5,27 | -57 | 2,66 |
| Нефтегазовый трансферт | 1511,2 | 4,93 | 2120 | 6,08 | 2093 | 5,30 | 2008,4 | 4,52 | 57 | 2,66 |
| Дефицит с учётом нефтегазового трансферта | -350,5 | -1,14 | -172,8 | -0,50 | -233,5 | -0,59 | -333,3 | -0,75 | 0 | 0 |
| Источники финансирования дефицита: | 350,5 | 1,14 | 172,8 | 0,50 | 233,5 | 0,59 | 333,3 | 0,75 | - | - |
| привлечение | 673,29 | 2, 20 | 547,07 | 1,57 | 569,34 | 1,44 | 746,29 | 1,68 | - | - |
| погашение | -322,79 | 1,05 | -347,27 | 1,07 | -355,84 | 0,85 | -412,99 | 0,93 | - | - |
| Внешние источники финансирования дефицита: | -159,1 | 0,52 | -155,77 | 0,45 | -99,66 | 0,25 | -108,21 | 0,24 | - | - |
| привлечение | 19,96 | 0,07 | 37,46 | 0,11 | 28,18 | 0,07 | 28,67 | 0,06 | - | - |
| погашение | -179,06 | 0,58 | -193,23 | 0,55 | -127,84 | -0,32 | -136,88 | 0,31 | - | - |
| Внутренние источники фи-ния дефицита: | 509,6 | 1,66 | 328,57 | 0,94 | 333,16 | 0,84 | 441,51 | 0,99 | - | - |
| Привлечение | 653,33 | 2,13 | 509,61 | 1,46 | 541,16 | 1,37 | 717,62 | 1,61 | - | - |
| погашение | -143,73 | 0,47 | -181,04 | 0,52 | -208 | 0,53 | -276,11 | 0,62 | - | - |
| Госдолг РФ: | 2616,81 | 8,53 | 2911,17 | 8,35 | 3325,73 | 8,42 | 3873,8 | 8,71 | - | - |
| внешний | 1207,66 | 3,94 | 1091,97 | 3,13 | 1068,25 | 2,71 | 1054,56 | 2,37 | - | - |
| внутренний | 1409,15 | 4,59 | 1819,2 | 5,22 | 2257,48 | 5,72 | 2819,24 | 6,34 | - | - |
Таблица 5