Разработка целостной концепции управления государственной собственностью в АО с государственным капиталом требует анализа сложившейся практики управления ею в данной организационно-правовой форме хозяйствования. В целом Российская Федерация участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах, в том числе в 580 государство пользуется правом "золотой акции". В соответствии с Указом Президента РФ №478 от 11.06.95 г. государственные пакеты акций должны быть закреплены только в тех АО, которые производят продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны. Перечень таких АО включает 697 обществ.
Стратегическое значение выпускаемой АО продукции – действительно ключевой критерий закрепления государственного пакета акций. Однако при таком узком подходе не учитываются другие критерии, имеющие не менее важное значение: наличие у частных собственников легального капитала для покупки государственной собственности, возможность самостоятельно эффективно воспроизводить, отработанность механизма государственного контроля за деятельностью новых собственников в постприватизационный период и т.п. В предложенной Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации дана следующая классификация АО в зависимости от доли государственного капитала в уставных капиталах обществ: 100% – 382 АО; более 50% – 470 АО; от 25 до 50% – 1601 АО; менее 25% – 863 АО. Таким образом, формально государство полностью контролирует деятельность 852 АО. Если учесть, что в российских условиях уже 25% пакет акций в АО дает собственнику возможность контроля, то по существу государство может контролировать деятельность 2453 АО. Основное число хозяйственных формирований с государственным участием по организационно-правовой форме представляют собой открытые акционерные общества (3611).
Одна из основных функций АО с государственным пакетом акций – устойчивое получение доходов государством в форме дивидендов. Анализ поступлений в бюджет государства доходов в виде дивидендов показал, что большую их часть (86%) обеспечивают такие крупнейшие АО с государственным капиталом, как ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", "ЛУКОЙЛ", "Алмазы России-Саха", "Транснефть". От большинства АО государство получает дивиденды в мизерных размерах. Такую дивидендную политику нельзя признать удовлетворительной.
В настоящее время управление государственной собственностью в хозяйственных обществах и товариществах осуществляют: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Минимущество России, Российский Фонд федерального имущества (РФФИ), а также отраслевые министерства и ведомства. Функции управления каждого из отмеченных органов определены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Анализ функций управления государственным имуществом показывает, что они являются лишь фрагментами подлинного менеджмента управления государственной собственностью. Процесс управления государственной собственностью в хозяйственных обществах и товариществах с государственным капиталом требует четкой координации между высшими органами власти, они же выполняют в основном функции по управлению процессом приватизации.
Для управления собственностью в ОАО с государственным капиталом государство использует институт своих представителей. Представители из числа государственных служащих назначаются по решению Президента, Правительства Российской Федерации или представительных государственных органов. В настоящее время в хозяйственных обществах и товариществах с государственным капиталом занято около 2000 государственных представителей, в том числе 99% из них – государственные служащие. Это работники отраслевых министерств и ведомств, их территориальных органов, сотрудники Минимущества РФ, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ), Минфина РФ и РФФИ. Существующий порядок назначения государственных представителей из числа служащих не предусматривает эффективных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом управления конкретного объекта собственности, ответственности за результаты управления, мотивации их труда. Действующей системой не предусмотрена обязательная практика постановки четких задач перед государственными представителями, закрепленная в договорах программы мероприятий по реализации этих задач.
Все государственные представители обязаны согласовывать проекты вносимых ими решений и свое голосование по проектам решений, предложенных другими субъектами органов управления АО, с органами исполнительной власти. Жесткие рамочные условия согласования построены на принципах директивного централизованного управления и сковывают инициативу государственных представителей в ОАО, порождают их безответственность за участие в принимаемых решениях. Административные органы, с которыми проводится согласование, также не несут экономической ответственности за то или другое согласование. Поскольку цели и функции государственных представителей в управлении государственной собственностью четко не определены, их деятельность, как правило, основана на их собственном понимании этих целей и функций. Такое положение дел не способствует повышению эффективности механизма управления государственной собственностью в данном типе АО.
Неэффективность административно-командной системы управления в ОАО проявляется также в отношениях между собственником и менеджером. В связи с тем, что собрание акционеров и совет директоров могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность менеджера, необходимо четкое, юридически закрепленное, разграничение между управлением оперативно-хозяйственной деятельностью, предпринимательством и управлением государственной собственностью. В АО, в уставном капитале которых доля государства не составляет контрольного пакета акций и не введено специальное право "золотой акции", представитель государства может оказать определяющее влияние на принятие решений общим собранием путем создания блока с другими инвесторами. В целом же правовой статус, права и обязанности государственного представителя в таких АО в соответствии с действующим законодательством практически не отличаются от прав и обязанностей государственных представителей в АО с контрольным государственным пакетом.
Таким образом, система управления государственной собственностью, в которой институт представителей государства использовался бы эффективно, еще не сложилась. У государственных представителей недостаточно прав и возможностей для проявления инициативы. Кроме того, вследствие ощутимых стимулов в виде вознаграждения за результаты деятельности многие государственные представители рассматривают свою работу как дополнительную нагрузку. Отсутствие четкой системы отбора, подготовки и оценки деятельности, отчетности, контроля, обоснованных подходов к определению полномочий государственных представителей позволяет сделать вывод о том, что необходима разработка научно обоснованной концепции формирования и деятельности государственных представителей в хозяйственных обществах и товариществах с государственным капиталом.
Эффективность механизма управления государственными пакетами акций во многом определяется соответствием правового регулирования отношений собственности. Что касается норм, которые затрагивают акции (доли, паи) хозяйственных обществ, находящиеся в государственной собственности, то здесь, как и в вопросах управления государственной собственностью в целом, предпринимались лишь попытки регламентации. Так, например, смысл Федерального закона "О защите экономических интересов Российской Федерации при распоряжении акциями акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства", принятого Федеральным Собранием, состоял в сохранении контроля государства над стратегически значимыми предприятиями. В окончательном варианте Закон устанавливал порядок распоряжения пакетами акций стратегически значимых акционерных обществ, контроль над которыми государство еще сохраняло на момент его принятия. В приложении к законопроекту был приведен перечень АО, операции с акциями которых им регулируются, сформированный на основе ранее утвержденного Правительством перечня АО, выпускающих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности. Наряду с инфраструктурными объектами в этот список оказались включены, например, комбинаты хлебопродуктов практически всех регионов России. При этом предприятий оборонного комплекса в документе было явно недостаточно. Совершенно очевидно, что список составлялся исходя из отраслевых соображений, т.е. выделялись предприятия, значимые в технологическом смысле и важные с позиций региональных властей для обеспечения потребностей в определенном товаре. Определение Правительством уникальности перечня объектов, представленных в тексте закона, означает признание невозможности распоряжения ими путем издания подзаконных актов. Низкую активность государственных органов в решении вопросов повышения эффективности управления государственной собственностью можно объяснить как политическими соображениями, так и нежеланием решать подобные вопросы в условиях незаконченного передела собственности. Все основные решения, реализованные на практике, касались лишь общего регулирования или оперативного распоряжения определенной категорией имущества.
Разработка концепции управления государственной собственностью в АО с государственным капиталом требует решения и ряда других проблем. Так, например, в настоящее время отсутствует классификация хозяйственных товариществ и обществ, акционером которых является Российская Федерация, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. В связи с этим нет возможности составить перечень тех хозяйственных товариществ и обществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности влияния. Отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных обществах и товариществах, в которых участвует Российская Федерация. Действующий в настоящее время порядок передачи акций, принадлежащих РФ, в доверительное управление, предусматривая конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения цели, а также порядок отчетности, контроля, оснований для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего. Фактически государственные пакеты акций в акционерных обществах с государственным капиталом не имеют реального управляющего. Нередко голосование крупными пакетами государственных акций доверяется менеджерам государственных предприятий или субъектам, которые связаны с ними и имеют в их отношении корыстный интерес.