В большинстве Конституций и Уставов либо непосредственно в законах о местном самоуправлении закрепляется, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно – путем выборов, местного референдума, собрания, - так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления. Таким образом, система местного самоуправления включает следующие элементы: местные референдумы; конференции, собрания граждан и иные формы непосредственной демократии; местные собрания депутатов или, в зависимости от местных традиций, иные по наименованию представительные органы; исполнительные органы – главы местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления населения.
При анализе вышеперечисленных форм следует отдельно рассматривать формы непосредственной демократии и представительной. Необходимо заметить, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие как референдум, выборы, сходы, что на деле не всегда бывает просто осуществить. Возможность проведения местных референдумов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, но степень проработанности этого вопроса различная. Большинство субъектов РФ предполагает существование специального закона о порядке проведения местных референдумов. Самым слабым местом этой формы осуществления местного самоуправления является отсутствие четкой регламентации правовых последствий проведения референдума. Можно обозначить и другие вопросы, которые представляются достаточно важными и требующими правового регулирования: кто может инициировать проведение референдума, какие вопросы могут на не рассматриваться; является ли решение, принятое на референдуме, обязательным для исполнения или просто принимается к сведению; что делать если решение, принятое на референдуме, противоречит действующему законодательству; каков порядок отмены решения (если он есть). В этой связи можно отметить, что зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный и факультативный. Зарубежная практика предлагает еще одну форму непосредственной демократии – плебисцит. Плебисцит весьма близок к референдуму, но каждый из них имеет свои особенности:
- референдум отличается от плебисцита тем, что голосование происходит по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по инициативе органов местного самоуправления; народу отводится пассивная роль.
- особенностью референдума является предварительное обсуждение народными представителями выносимого на голосование вопроса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение всего народа.
Наибольший интерес вызывают формы представительной демократии. Обычно обсуждаются такие вопросы: каковы будут органы местного самоуправления, их структура, порядок их взаимодействия, способы их формирования, основания и порядок отзыва и некоторые другие.
Следует напомнить, что местное сообщество само определяет и закрепляет в своем положении организационно-правовые нормы, местного самоуправления, их структуру, порядок формирования и деятельности. Однако принцип самостоятельности выбора местным сообществом форм реализации местного самоуправления достаточно часто нарушается. Так, в статье 28 проекта Закона «О местном самоуправлении в Красноярском крае» есть конкретные предложения, закрепляющие организацию работы собрания представителей.
Мировая практика предлагает большое разнообразие организационно-правовых форм местного самоуправления, которое будет полезно использовать. Можно лишь констатировать, что при всем богатстве выбора демократическому государству больше отвечают модели, при которых происходят прямые выборы обеих ветвей – и представительной, и исполнительной.
Еще один важный аспект, который требует правового регулирования, связан с отрешением должностных лиц местного самоуправления и роспуском представительного органа. Необходимо тщательно продумать процедуру отставки, ее основания. Целесообразно в качестве оснований увольнения от должности рассматривать правонарушения – проступки и преступления. В целом роспуск представительного органа, который для некоторых весьма привлекателен, а иногда и необходим, по своей сути является антидемократичным.
Если вопросы отставки должностных лиц обычно проблем не вызывают, то необходимость отзыва депутатов представительных органов дискутируется в некоторых субъектах Российской Федерации, так как роль и место депутата зависит от того, какой мандат он получит – свободный или императивный. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан исполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного мандата выделяются три его главных элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.
На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают свободный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и Закона, не ограничены. Я думаю, что на местном уровне нужно ввести некоторые элементы императивного мандата, например, институт отзыва депутата. Вообще вводить императивный мандат в целом не совсем целесообразно , потому что он обладает рядом недостатков: императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат; выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения, следовательно их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению; такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому решению вопросов, не терпящих отлагательств; воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей; в этом случае неизвестно чьи интересы депутат должен представлять.
Свободный мандат тоже далек от совершенства. К тому, что я написала выше можно добавить то, что он повышает требования к избирателям, которые за непродолжительный период избирательной кампании должны выявить и выбрать самого достойного кандидата в представители своих интересов.
В настоящее время все большее число сторонников завоевывает идея введения института мировых судей. В статье 37 проекта Устава Тюменской области закрепляется судебная система, состоящая из Тюменского областного суда, народных судов, мировых судей и областного арбитражного суда. Но есть одна важная проблема, дело в том, что самостоятельно субъект РФ не может решить этот вопрос и ввести институт мировых судей. В соответствии со статьей 71 Конституции РФ судоустройство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, норма, включенная в проект Устава Тюменской области не будет действовать до внесения необходимых изменений в федеральном законодательстве.
Еще один блок вопросов, касающихся правового регулирования местного самоуправления, связан с взаимоотношениями органов государственной власти и местного самоуправления, а также органов местного самоуправления и предприятий, учреждений, находящихся на территории местного сообщества. В конституциях и уставах субъектов РФ эти вопросы, как правило, отсутствуют. Закрепляется лишь общее правило: органы местного самоуправления в своих действиях самостоятельны и в отдельных случаях могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Многие субъекты РФ закрепляют обязательную регистрацию положений о местном самоуправлении. Это, по-моему, является правильным решением, которое позволит устранить возможные противоречия в нормативно-правовых актах. Но необходимо четко определить, кто и где и на основе каких документов происходит регистрация; по каким основаниям возможен отказ в регистрации.
Государство признает и гарантирует местное самоуправление. Этому вопросу все субъекты РФ уделяют значительное внимание. Закрепляются такие гарантии местного самоуправления:
1. Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является неприкосновенным как правовой, демократический институт.
2. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории субъектами права; в случае неисполнения этих решений применяются меры юридической ответственности.
3. Органы местного самоуправления могут обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по мотивам противоречия данных решений законодательству в судебные органы в соответствии с правилами подсудности, установленными законами РФ.
4. Официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, которым эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ.
Некоторые субъекты РФ предусматривают дополнительные гарантии. Так, в статье 35 Волгоградского Закона о местном самоуправлении предусмотрено обязательное согласование с органами местного самоуправления действий, связанных с возможным изменением экологической, радиационной, демографической, эпидемиологической и эпизоотической обстановки.