15. Особенности федеративного устройства по Конституции РФ.
Конституция РФ 1993 года не включила в себя Федеративный договор 1992 года. Она установила, что разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и другими договорами ( ст.11 ч.4 ), но Федеративный договор действует в части, не противоречащей Конституции. Основная часть Федеративного договора – разграничение предметов ведения и полномочий, но Конституция разграничила предметы ведения ( статьи 71 – 73 ), причём иначе, чем Федеративный договор, «расхождение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с текстом Конституции свидетельствует о том, что по данному вопросу положения Федеративного договора перекрыты и его действие фактически прекращается» ( Конституция РФ. Вопросы и ответы ).
Конституция в определённой мере сблизила, «подровняла» статус республик и других субъектов федерации (ч.1ст.5, ч.2.ст.72) по принципу симметричной федерации. Полномочия субъектов федерации – не республик расширены до полномочий республик. В частности, им предоставлено право принимать уставы и законы.
Вместе с тем Конституция установила принцип территориальной целостности. Статус субъекта РФ может быть изменён с согласия РФ. Фактически это означает запрет на односторонний выход из РФ.
Сохранились в составе РФ и сложнопостроенные субъекты РФ ( автономные округа в составе края или области ), хотя их стало значительно меньше. Отношения между органами государственной власти края, области и автономного округа могут регулироваться федеральными законами и договорами. Конституционный суд по делу о толковании Конституции РФ постановил, что автономный округ может в одностороннем порядке выйти из состава края, области.
Полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения, как следует из Конституции, должны разграничиваться договорами. Однако на практике они стали разграничиваться федеральными законами, и Конституционный Суд при проверке конституционности Лесного кодекса РФ подтвердил конституционность такой практики.
В 1999 году принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения полномочий между ОГВ РФ и ОГВ СРФ», наиболее принципиальные положения которого – верховенство закона ( договоры должны соответствовать не только Конституции, но и федеральным законам ), обсуждение договоров в Совете Федерации и рассмотрение проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в законодательных органах субъектов РФ.
Остаются и негативные моменты федеративных отношений. Так, некоторые республики до сих пор неконституционно определяют договора о разграничении приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией РФ. По сведениям Министерства юстиции РФ около 20 % законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ противоречат Конституции РФ и федеральным законам.
16. Соотношение федерального и регионального права. Договора между центром и регионами.
Статья 4 устанавливает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы; по предметам совместного ведения – федеральные законы и в соответствии с ними законы и другие НПА субъектов РФ; вне предметов ведения РФ и совместного ведения – законы и иные НПА субъектов РФ, а федеральные законы не принимаются, а в случае их принятия практически не могут действовать ( ст.76 ч.6 )
Начиная с 1994 года, началось подписание договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти отдельных субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий ( внутрифедеративных договоров ), к настоящему времени такие договоры подписаны почти со всеми субъектами РФ. Подписываются также соглашения по отдельным вопросам.
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает право и обязанность прокуроров опротестовывать любые правовые акты, не соответствующие федеральному закону. По сложившейся правоприменительной практике прокуроры субъектов РФ опротестовывают с последующим обращением в федеральные суды общей юрисдикции законы субъектов РФ по предметам совместного ведения, не соответствующие федеральным законам. В настоящее время эта практика находится на рассмотрении Конституционного Суда РФ.
17. Реформа органов государственной власти в субъектах РФ.
Согласно Конституции РФ система органов государственной власти в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и федеральным законом об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, но такого закона не было до 1999 года. Субъекты РФ на основе Конституции и договоров о разграничении принимали Уставы, которые зачастую противоречили Конституции РФ.
Почти во всех республиках РФ была президентская форма правления, Президенты избирались населением. Главы органов исполнительной власти назначались Президентом, выборы проводились лишь с его разрешения в порядке исключения. Но согласно закону 1995 года о порядке формирования Совета Федерации выборы должны быть завершены до конца 1996 года.
В 1996 году Конституционный Суд РФ рассмотрел «Алтайское дело». Уставом Алтайского края была установлена даже не парламентарная, а «суперпарламентская», почти советская форма правления. Краевое законодательное собрание сосредоточило в своём ведении большую часть полномочий без каких-либо «сдержек и противовесов». Законодательное собрание назначало и освобождало от должности Главу Администрации и многих должностных лиц Администрации. Администрация была подконтрольна по всем вопросам Законодательному собранию. Законы края подписывались Председателем Законодательного Собрания. Конституционный суд признал все эти положения неконституционными по принципу разделения властей. Глава Администрации должен избираться населением, подписание и опубликование законов должен осуществлять Глава Администрации, и недопустимо ставить исполнительную власть в подчинённое положение по отношению к законодательной, постановил КС. Субъекты РФ должны в основном исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
В 1999 году в обход Совета Федерации был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ». Он окончательно закрепил принцип выборности высшего должностного лица ( главы высшего исполнительного органа ), установил принципы принятия, подписания и обнародования законов, основания роспуска законодательного органа и отставки высшего должностного лица, главы высшего исполнительного органа и другие общие принципы. Закон не делает каких-либо различий между республиками и другими субъектами РФ. Закон установил переходный период для приведения законодательства субъекта РФ в соответствии с ним – два года. Если рассматривать республики в составе РФ как государства, то установленную общую для всех форму [I12] правления ( если вообще корректно говорить о форме правления субъекта РФ ) можно охарактеризовать как президентскую республику с незначительными чертами парламентарной ( а в других субъектах РФ – как «губернаторскую» с чертами «думской» ).
Необходимо отметить также, что в субъектах РФ также действуют полномочные представители Президента РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, федеральные суды, органы прокуратуры, кое-где конституционные и уставные суды. В пределах ведения и полномочий РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти (ст.77 ч.2).
18. Муниципальная реформа.
Ещё до принятия Конституции РФ Президент РФ инициировал муниципальную реформу, упразднил местные советы и передал исполнительно-распорядительные полномочия местным администрациям. Статьёй 12 Конституции РФ установлена самостоятельность в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 8, глава 12 Конституции РФ и Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» стали правовой базой местного самоуправления.