Конституция РФ, раздел «Муниципальное самоуправление» является важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местных администраций [24, c. 113].
В соответствии с Конституцией РФ разработан, одобрен и принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы и основы формирования и организации местного самоуправления.
Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя и форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления с учетом исторических и местных традиций.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом зависит от уровня развития его правовой основы.
Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об Уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок разработки и регистрации, закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепляет основу деятельности органов местного самоуправления, где структуру территориальных органов определяет население муниципального образования, а представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.
В соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» законодательно регулируется финансово-экономическая основа формирования местного самоуправления муниципального образования [24, c. 113].
Финансовая основа местного самоуправления состоит из местного бюджета, источников его формирования и самостоятельности территориальных органов самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета.
Основным законом, или местной (муниципальной) конституцией, можно назвать Устав муниципального образования, который является основой формирования территориальных органов самоуправления. Устав принимает и разрабатывает каждое муниципальное образование, принимается представительным органом местного самоуправления непосредственно.
Руководствуясь Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством в городах принимается Устав в качестве правовой основы организации и формирования местного самоуправления.
Представительным органом местного самоуправления в городе является Городской Совет депутатов – выборный орган городского самоуправления. Исполнительным органом власти в городе является администрация города.
Необходимо осуществить разработку, издание и распространение научной и учебно-методической литературы для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, методической литературы по вопросам организации муниципальной службы, работы с кадрами в органах местного самоуправления.
Тем самым, законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов.
Решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований, требует их глубокой научно-методической проработки, в связи с этим, необходимо наличие научно-методического обеспечения местного самоуправления, как на федеральном, так и на региональном уровнях [25].
Однако, для многих городов оказывается трудным воспользоваться открывающимися новым законодательством возможностями. Тому есть много причин – как «внешнего» характера, так и «внутреннего», связанного с необходимостью перестройки организационной среды, а нередко и психологии людей, занимающихся вопросами городского развития [26, c. 114].
Остается неразработанным правовое пространство экономического развития российских городов. В обеспечение реализации базового федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года Правительством РФ был определен перечень законов, нацеленных на разработку ключевых проблем развития муниципальных образований. Среди этих проблем: укрепление финансово-экономической самостоятельности, развитие механизмов местных бюджетов и межбюджетных отношений, реформа отношений в сфере муниципальной собственности, прежде всего собственности на землю, формирование конкретных механизмов экономического развития, хозяйственного и инвестиционного климата, в частности.
Экономический кризис, в который попало российское государство, исключительно сильно бьет по городам. Сбросив с себя груз контроля за большинством хозяйствующих субъектов, города между тем не получили стабильной достаточной базы для решения огромного количества сопровождающих кризис проблем. В то же время именно город является зоной «контакта» с жителями, местом возникновения конфликтов, особенно в социальной сфере.
Для городов, буквально брошенных в условия рыночных отношений, чрезвычайно сложно изменить обладающую огромной инерцией отраслевую и территориальную структуру своего хозяйства, сформировавшуюся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Города развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках так называемой «политики размещения производительных сил», ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь, и часто – на экономическую «монофункцию». Кроме того, подобная специфика привязана к местным условиям. В итоге, в меняющихся экономических условиях, когда кризис охватил целый ряд отраслей российской экономики, попали в тяжелое положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими предприятиями. Особенно тяжелым этот процесс оказывается в так называемых монопрофильных городах, градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля (к числу таких городов относится большинство так называемых «малых» городов) [27, c. 108].
Условия развития городов осложняются тем, как сегодня строятся отношения муниципалитетов с федеральными органами и органами субъекта Федерации. К числу наиболее существенных причин разногласий можно отнести формирование достаточной и стабильной финансово-экономической основы развития, а также сохраняющуюся на федеральном и региональном уровнях правовую неопределенность в ряде важнейших сфер городского развития. Далеко не всегда города могут выработать программы развития, взаимоувязанные с субъектом Федерации в сфере пересечения общих интересов, например по использованию сырьевой базы для перерабатывающей промышленности, производству продукции локального потребления, совместному развитию и использованию объектов транспортной и иной инфраструктуры, использованию межселенной территории, внедрению экологических программ и т.п.
Наконец, необходимо упомянуть об изменившихся международных условиях. Доступность прямых контактов с зарубежными странами дала российским городам широкие возможности, связанные с выходом на перспективные рынки, привлечением инвестиций, проведением собственной внешнеэкономической политики. Однако для многих российских муниципальных образований внешнеэкономический «дебют» оказался сложным. Они попали в сложившееся экономическое пространство, где происходит постоянная борьба за инвестиции, составляющие основу экономического развития городов, обеспечивающие их налоговую базу и занятость их жителей. В этом соревновании есть свои законы и правила, нацеленные на создание режима максимального благоприятствования для инвестора. По существу, только соображения безопасности и максимальной прибыльности на вложенные средства влияют на решение инвестора о месте вложения своего капитала. Российским городам, особенно на фоне сложной внутренней политической и экономической ситуации, приходится прилагать максимум усилий для привлечения инвестиций – как иностранных, так и национальных.
Кроме того, очень быстро меняется и сама международная экономическая среда. Происходит ее интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе телекоммуникационные и транспортные. Развитие поселений стало практически невозможным, конкуренция за инвестиции между городами и регионами, включая российские, стремительно возрастает. По существу, исчезли препятствия для свободного перетока капиталов по всему миру – как политические, так и технические, – и с этой точки зрения инвестору сегодня безразлично, откуда «черпать» прибыль на вложенный капитал – из России или, например, из Бразилии [28, с. 13].
Однако дело не ограничивается только сложностью «внешней» среды. Все более заметными становятся проблемы субъективного характера.
Первая из них – недостаточно активная позиция самих городов. В соответствии с реалиями рыночной экономики российские города превращаются в самостоятельные экономические субъекты. В нормальных экономических условиях (отличных от чрезвычайных – стихийных бедствий, например) города, которые стремятся заниматься своим экономическим развитием, не должны делать ставку на реальную помощь государства – как организационную, так и материальную, в частности, в виде дотаций на развитие городского хозяйства и централизованных государственных инвестиций в экономику [29].