Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает разделение государственной власти в Российской Федерации. Положения ст. 10 Конституции Российской Федерации в равной степени распространяются на принципы организации системы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Т.е., принимая во внимание вышесказанное, органы ЗАГС на территории субъектов Российской Федерации, сообразуясь с Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указом президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, должны образовываться актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и входить в их структуру. Иное невозможно, т.к. органы ЗАГС согласно Федеральному закону «Об актах гражданского состояния» осуществляют свою деятельность от имени государства, а также используют бланки и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации.
Указом президента Российской Федерации «О Государственном гербе Российской Федерации» определен Герб Российской Федерации и порядок его использования. Право использования изображения Государственного герба Российской Федерации предоставлено исключительно государственным органам.
Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не являются государственными органами и не будут ими являться даже после наделения их отдельными государственными полномочиями, то использовать печати с изображением Государственного герба Российской Федерации при регистрации актов гражданского состояния, как того требует п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», они не имеют права. Правильность данной позиции подтверждена определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 1998 г. по кассационной жалобе губернатора Ленинградской области и Законодательного собрания Ленинградской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 20 мая 1998 г. (дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействительными п. 2 ст. 1 и ст. 7 Закона Ленинградской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией»). В данном определении было признано неправомерным использование органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба Российской Федерации, а органам государственной власти субъекта Российской Федерации отказано в праве своими актами определять порядок использования конституционных символов Российской Федерации.
Вопрос, впрочем, еще и в том, какое изображение считать Государственным гербом Российской Федерации. Правовую неопределенность внес Конституционный Суд Российской Федерации, который в абз. 5 п. 3 мотивировочной части Постановления от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч.1) и 112 (ч.1) Конституции Российской Федерации установил, что урегулирование вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации может осуществляться иными, помимо законов, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации предусматривает решения конкретного вопроса путем принятия именно федерального или федерального конституционного закона. Часть 1 ст. 70 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Государственный герб Российской Федерации и порядок его официального использования устанавливается федеральным конституционным законом. Следовательно, приняв Указ «О Государственном гербе Российской Федерации» президент Российской Федерации превысил свои полномочия.
Тем не менее, осуществлять государственную регистрацию актов гражданского состояния и использовать при этом бланки и печати с государственной символикой Российской Федерации вправе только органы ЗАГС, образуемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и входящие в их структуру.
Выход мог бы быть найден через принятие изменений и дополнений в закон «Об актах гражданского состояния», которые бы позволили наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния в полном объеме либо расширить и конкретизировать перечень полномочий, подлежащих передаче. Именно по этому пути попыталось пойти Законодательное собрание Вологодской области, выйдя с законодательной инициативой в Государственную Думу Российской Федерации[11]. Однако инициаторы в данном случае не учитывают положения Конституции и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о возможности наделения местных органов только отдельными полномочиями, а не всем комплексом вопросов. Кроме того, поскольку регистрация актов гражданского состояния составляет предмет ведения Российской Федерации, то дополнения придется вносить также и в Гражданский кодекс, и в Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
В качестве вывода следует сказать, что нельзя допускать наделение законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями, отнесенными к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исключительному ведению Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, если указанными актами не будет предусмотрена возможность такой передачи.
Важно, чтобы в законах, прежде всего, принятых по предметам совместного ведения, четко и недвусмысленно определялась возможность передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных полномочий.
К сожалению, по некоторым полномочиям, относящимся по своей правовой природе к государственным, но которые в силу исторической традиции и целесообразности повсеместно исполняют органы местной власти, и в частности по производству записи актов гражданского состояния, такой определенности не существует.
[1] Цит. по: Лаптева Л.Е. Самоуправление в российской государственной традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление.- М., 1996. С. 48.
[2] Цит. по: Варламова Н.В. Политико-правовое сознание и развитие самоуправления: Дисс. ...канд. юрид. наук.- М., 1991. С. 17.
[3] Лаптева Л.Е. Самоуправление в российской государственной традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление.- М., 1996. С. 49.
[4] См.: Муниципальное право. Вопросы и ответы / Под ред. Проф. А.И. Коваленко.- М., Новый юрист, 1998.
[5] См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР.- М., Юридическая литература, 1978.
[6] См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право.- 1999.- № 9. С. 13-20.
[7] См.: Кудилинский М. Теоретические проблемы организации местного самоуправления в Российской Федерации // Информационный бюллетень текущего законодательства.- № 4.- 1998.
[8] См.: Проект ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Система Интернет, Союз российских городов 1999.
[9] Савельев Д.Б. О некоторых вопросах разрешения споров о признании недействительными нормативных актов органов власти субъектов Российской Федерации., 1999.
[10] См.: Шелютто М.Л. Регулирование семейных отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации // ИПС Кодекс, 1999.
[11] Постановление от 25 ноября 1999 г. № 647 Законодательного Собрания Вологодской области О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об актах гражданского состояния».