В настоящее время из числа названных приняты только три федеральных конституционных закона: о Конституционном Суде (1994 г.), о референдуме (1995 г.), об арбитражных судах (1995 г.). Соотношение федеральных конституционных законов и федеральных законов определяется в части третьей комментируемой статьи: федеральные конституционные законы имеют более высокую юридическую силу, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральный закон не может отменить или изменить федеральный конституционный закон, последний может быть изменен или отменен только федеральным конституционным законом или самой Конституцией, принятой к ней поправкой (законы о поправках к главам 3—8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, но занимают особое место в классификации федеральных законов (см. комментарий к статье 136).
Порядок принятия федеральных конституционных законов усложнен. Федеральные конституционные законы по вопросам, названным выше, принимаются большинством не менее двух третей голосов ЦТ общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Законы же о конституционных поправках к главам 3—8 Конституции (главы 1,2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием) кроме того вступают в силу только после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.
Из сопоставления положений статей 107 и 108 Конституции вытекает, что в отношении федерального конституционного закона в отличие от федерального закона Президент Российской Федерации не имеет права вето и такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.
Концепция федерального конституционного закона используется в Конституции 1993 г. впервые (в ранее действовавших Конституциях России этот термин не применялся). Она имеет свои достоинства и недостатки. С одной стороны, принятие федерального конституционного закона придает особое значение регулированию определенной группы общественных отношений, возводит это регулирование на конституционный уровень, в ряде случаев способствует особой защите прав человека и гражданина (например, устанавливая порядок объявления и режим чрезвычайного положения). С другой стороны, многие федеральные конституционные законы станут, видимо, своего рода приложением к Конституции, поскольку, будучи крупными актами (например, о военном положении или о Конституционном Суде), не могут быть включены в ее текст (в некоторых зарубежных странах такие акты называются органическими, а не конституционными законами). Это может затруднить использование Конституции Российской Федерации, особенно непрофессионалами. В некоторых зарубежных странах установлен такой порядок, когда конституционными законами являются только поправки к конституции, которые, однако, не изменяют ее текст, а прилагаются к ней (например, 27 поправок, принятых за более чем двухсотлетнюю историю Конституции США). Есть и такие конституционные законы, которые не предназначены для изменения текста конституции (например, в Италии конституционными законами утверждаются статуты Сардинии, Сицилии и некоторых других областей для придания особого авторитета этим актам). В Индии используется и тот, и другой порядок изменения конституции: путем внесения поправок в текст и как приложение к ней. Во многих странах (Франция, Испания, Сенегал и др.) часть тех вопросов, которые в России отнесены к предмету федеральных конституционных законов, регулируются так называемыми органическими законами, для принятия которых обычно необходимо не простое большинство голосов в парламенте (при наличии кворума), а большинство голосов всего состава парламента или даже квалифицированное большинство. Словом, есть различные варианты решения этих вопросов и, следовательно, разные возможности совершенствования норм Конституции[25].
Во многих статьях Конституции Российской Федерации указаны конкретные случаи, когда должны приниматься обычные федеральные законы. Ими определяются: перечень сведений, составляющих государственную тайну (статья 29), условия и порядок пользования землей (статья 36), статус столицы России (статья 70), порядок пересмотра приговоров (статья 50) и т.д. Часть первая статьи 105 Конституции гласит, что «федеральные законы принимаются Государственной Думой». Однако это относится к исключительным случаям. Государственная Дума самостоятельно принимает федеральные законы только тогда, когда она двумя третями голосов от общего состава преодолевает вето Совета Федерации. В этом случае закон подписывается и опубликовывается Президентом (промульгируется) без согласия Совета Федерации. По общему же правилу, как свидетельствует процедура, охарактеризованная в этой же статье, федеральный закон принимается обеими палатами Федерального Собрания, когда за принятие такого закона проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы и более половины от общего числа членов Совета Федерации. Из сказанного следует, что редакция статьи 105, особенно ее первой части, нуждается, видимо, в уточнении.
Применяемая в Конституции формулировка «общее число депутатов», относящаяся к принятию федерального конституционного закона и федерального закона, была предметом специального толкования Конституционного Суда, который установил, что «общее число» — это число депутатов, указанное в Конституции. Из этого нужно исходить, когда Конституция требует принятия закона большинством от общего числа депутатов или определенным квалифицированным большинством (например, двумя третями голосов) от общего числа депутатов.
Предметом толкования Конституционного Суда был также вопрос о том, что понимать под принятым федеральным законом в связи с возвращением Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания. Принятыми федеральными законами считаются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; законы, повторно принятые Государственной) Думой (двумя третями ее депутатов) после отклонения предшествующего текста Советом Федерации; законы, повторно принятые двумя третями обеих палат Федерального Собрания после отклонения предшествующего текста Президентом России. Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом текста в соответствующую палату, если это осуществляется в случае нарушения палатой установленных Конституцией процедур принятия закона.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов, как и федеральных конституционных законов, регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г[26]. Федеральные законы должны публиковаться в течение семи дней после подписания их Президентом Российской Федерации и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не указан иной срок.
Таким образом, можно сделать некоторые выводы по решению задач, поставленных во введении. Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение. компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:
а) исключительный компетенции федеральных органов власти,
б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,
в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.
Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в не правовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.