Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ2

ГлаваI. Методологическиеподходы к построениюправовой моделигосударственнойслужбы в России9

1.1. Сущность,пели и задачи,государственнойслужбы9

1.2. Основныепринципы ифункции государственнойслужбы16

Глава2. Особенностигосударственнойслужбы РФ: проблемы,пути решения.Правовой аспект.24

2.1. Правовойстатус государственногослужащего24

2.2 Правовоерегулированиегосударственнойслужбы на федеральномуровне. 40

2.3 Особенностиправовогорегулированиягосударственнойслужбы в субъектахФедерации.48

Глава3. Особенностигосударственнойслужбы в субъектеФедерации (напримере Московскойобласти)57

3.1. Спецификаправовогостатуса Московскойобласти57

3.1 АнализкадровогопотенциалаАдминистрацииМосковскойобласти.64

ЗАКЛЮЧЕНИЕ81

СПИСОКЛИТЕРАТУРЫ86

ВВЕДЕНИЕ

Развитиюзаконодательствао государственнойслужбе уделяетсяв настоящеевремя особоевнимание какна федеральном,так и на региональномуровнях. Этообусловленопрежде всеготеми изменениями,которые произошлии происходятв нашем обществеи государстве.В декабре 1993 годабыла принятановая Конституция- основной законстраны. Кардинальноизмениласьструктура,функции органовгосударственнойвласти и нафедеральноми на региональномуровнях. Проводимыереформы привелик изменениюроли и самогогосударственногоаппарата игосударственныхслужащих. Всталанеобходимостьповышенияэффективностифункций государственногоаппарата, обеспеченияпрофессионализмагосударственныхслужащих, изученияновых аспектови проблемгосударственнойслужбы в целом.Задача законодателей,ученых, специалистовусложнена тем,что в советскийпериод специальногозаконодательствао государственнойслужбе не было,а правовоеположениеработниковгосударственногоаппарата неотличалосьот правовогоположенияслужащих другихгосударственныхи общественныхучреждений,предприятийи организаций.Статус всехслужащих определялсяединообразнов трудовомзаконодательстве.Толчком к изучениюгосударственнойслужбы сталаначавшаясяв стране с 1985 года“перестройка”,когда постепенновстал вопросо необходимостипринятия СоюзногоЗакона “Огосударственнойслужбе”. Появляетсяряд научныхстатей посвященныйэтой теме¹,идет активноеобсуждениеконцепциинового законаи активноеизучениегосударственнойслужбы кактаковой. Такимобразом, ещев советскийпериод изучаласьпроблематикагосударственнойслужбы, хотязаконодательнаябаза этогоинститутапрактическиотсутствовала.Сейчас же идетактивный процессформированияэтой базы,формируютсяи внедряютсяновые подходык различнымаспектамгосударственнойслужбы.

Главнаяфункция государственнойслужбы, и в этомее суть, - служитьобществу (радиэтого она исоздается),обеспечиватьустойчивуюсвязь государстваи общества, государстваи его граждан,в своей деятельности практически реализовывать демократическиепринципы, расширятьусловия длясоздания гражданскогообщества,мотивироватьразвитие егосамоуправленческойдеятельностисредствамипрофессиональнойуправленческойработы, максимально делегировать функции управленияобщественныминститутам,гражданам,словом, развиватьи поддерживатьих свободнуюжизнедеятельностьна основе нетолько права,но и тех духовно-нравственныхпринципов,ценностей,которые являютсяопределяющимидля народногосамосознания.Поэтому государственнаяслужба, не толькосоциально-правовойинститут общества,но его духовно-патриотический лидер, интеллектуальный центр, призванныйуправленческимисредствамиподвигатьобщество папрактическое осуществление его целей: социальнойсправедливостии достижениядостойной жизнисвоих членов,развитиядемократическихинститутов,(формированиявысокой духовностикаждого своегочлена, развитиянауки, культуры,образования.

Ключевымв исполнениигосударствеиной должностиявляется нетолько высокийпрофессионализмгосударственногослужащего, ноего личностныекачества, гражданскаяпозиция, высокаянравственностьи умение служитьсвоему отечеству.Поэтому, государственнуюслужбу следуетрассматриватьне только какуправленческийсоциально-правовойинститут, нои как духовно-нравственный,интеллектуальныйгенератор общества,направленныйна саморазвитиеего внутреннихсил, интеграциюусилий егограждан в целяхсамореализациисущностныхпотребностей,интересов, втом числедуховно-культурных,экономических,политических,научно-техническихи других.

Актуальностьтемыисследованияопределяетсятем, что эффективное функционирование государственногоаппарата России,укомплектованногокадрами надлежащейкомпетенциии высокойквалификации,выступает однимиз решающихфакторов ускоренияперехода крыночной экономикеи устранениямногих кризисныхявлений в жизнистраны.

Отсутствиеединой научнойконцепциигосударственногоуправленияобществом впереходныйпериод существеннозатрудняетразвитие российскойгосударственностина новых правовыхпринципах иформированиегосударственнойслужбы какважнейшегоинструментапреобразованийв соответствиис современнымтребованиями.

Именно государство посредством законов,правительственныхпрограмм ифункционированиясвоего аппаратапридает десяткаммиллионовиндивидуальныхусилий возможную целенаправленность, согласованность и позитивнуюрезультативность.РоссийскойФедерации нужносильное государство,способноеобеспечитьв обществе, содной стороны,свободу, многообразиевзглядов иполитическихсил, широкоесамоуправление,а с другой -общественный порядок, безопасность, надлежащуюкооперациютруда, правовуюурегулированностьобщественныхсвязей, соблюдениезаконов.

Какпоказала практика,в любой системеуправлениядолжны бытьчетко определеныфункции и задачикаждого звенауправления,каждого структурногоподразделения,а также порядоких взаимодействия.Этого же требуютнаучная организацияи научноесопровождениекадровой работыв государственнойслужбе, как вцелом, так и накаждом рабочемместе. Необходимостьрешения этихпроблем и определилавыбор темыданного исследования.

Государственная служба, являясь важным социально-правовымявлением, можетбыть исследованас различных точек зрения: политической,социальной,организационной,психологической, этической,социологической.

Объектомисследованияявляются правовыеотношения,складывающиесяв сфере государственнойслужбы РФ.

Предметомисследованияявляются проблемыгосударственнойслужбы в Московскойобласти, с точкизрения их правовойприроды, напримере, кадровыхпроцессов всистеме органовисполнительной власти Московской области.

Цельданной работы– исследованиепроблемы правового регулирования государственнойслужбы в РФ, атакже выявление возможностейповышенияэффективностидеятельностигосударственнойслужбы. Дляэтого в исследованииставятся ирешаются следующиезадачи:

• Проанализироватьнормативно-правовыеосновы деятельностигосударственнойслужбы РФ

• Рассмотретьправовое положениягосударственнойслужбы в субъектахРФ

• Выявитьфакторы, препятствующиеэффективномуфункционированиюгосударственнойслужбы

• Рассмотретьметодологиюформированияорганизационных структуруправления,сущность, функциии задачи государственнойслужбы, правовойстатус государственногослужащего, егопрофессиональнуюдеятельность.

• Проанализироватькадровые процессыв системе органовисполнительной власти Московской области

• Выявитьпроблемыформированиягосударственныхструктур, уровеньпрофессионализмагосударственныхслужащих,должностныхтребованийк чиновникам,системы повышенияквалификациив системе органовисполнительной власти Московской области

• Выработатьрекомендациипо повышениюэффективностиработы госаппарата

Степеньнаучной разработанноститемы.В последниегоды идеиформированиясовременнойгосударственнойслужбы получилиболее полноеразвитие. Вопросытеории и практикигосударственнойслужбы нашлисвое отражениевтрудах Г.В.Атаманчука,В.А. ПрокошинаД.Н. Бахраха,И.Л. Бачило. В.М.Манохина, Б.М.Лазарева, Ю.А.Розенбаумаи др. Большоевнимание вуделяетсяправовым аспектамгосударственнойслужбы (БахрахД.Л. Государственнаяслужба: основныепонятия, еесоставляющие,содержание,принципы //Государствои право 1996 №12, ВолошинаВ.В. “Правовыепроблемырегулированиягосударственнойслужбы в РоссийскойФедерации”,Старилов Ю.Н. Государственнаяслужба в РоссийскойФедерации:Проблемы реформы//Юридическиезап. Воронеж:Изд-во ВГУ,Государственнаяслужба РФ:теоретико-правовыеисследования,Институтгосударственнойслужбы: содержаниеи структура,Слатинов В.Законодательноерегулированиегосударственнойслужбы // ProetContra том 5 № 1 2000, ОвсянкоД.М. Государственнаяслужба РФ. Пособиедля студентов…М1996 , Агеева Е.А.Юридическаяответственностьв государственномуправлении.Л.: Изд-во Ленингр.ун-та, 1990 и др.)

Такжепроисходитосвоениеучебно-научногополя “государственнаяслужба” в заведенияхсистемы поподготовкеи переподготовкигосударственныхслужащих, отражающиепопытки сформироватьнекую самостоятельнуюдисциплину.Эти шаги носят,как правило,междисциплинарныйхарактер, включаяправовыесоциологическиеи иные аспектыпроблемы (ЗинченкоГ.П. Социологиягосударственнойи муниципальнойслужбы: программа-концепция// Социс 1996 №6, Региональнаягосслужба:проблемы, опыт,социологическийанализ. Ростовна дону).

В разработкетемы такжеиспользованытакже официальныегосударственно-правовыедокументы:КонституцияРФ, федеральныезаконы, законысубъектов РФ,указы президента,постановленияправительстваи т.д., материалысъездов и конференций

Исходнойметодологическойпредпосылкойв определенииместа и функцийорганов государственнойслужбы в управленииобществомявился анализформированияорганизационнойструктурыорганов государственнойвласти РоссийскойФедерации, атакже Московскойобласти каксубъекта Федерации.

Структураработы Даннаяработа состоитиз трех глав.Первая главаносит информационно-теоретическийхарактер, в нейрассмотреныметодологияформирования организационныхструктургосударственнойслужбы, ее сущность,функции и задачи,профессиональнаядеятельностьгосударственногослужащего.Вторая главаработы посвященаизучению тойнормативно-правовойбазы государственнойслужбы, котораясуществуетв данный момент,как на федеральном,так и на региональномуровне, а также выявлениюнедостатковней. В третьейглаве речьидет о становлениии развитиигосударственнойслужбы в субъектеФедерации -Московскойобласти, выделеныособенностиМосковскойобласти каксубъекта Федерации,рассмотреныи проанализированы опыт управлениягосударственнойслужбы, проблемы, которые возникаютв период еестановления, и основныенаправленияее совершенствования.

Глава I. Методологическиеподходы к построениюправовой моделигосударственнойслужбы в России

1.1. Сущность,пели и задачи,государственнойслужбы

Россия имеет многовековую традицию развитиягосударственногоуправления.В истории страныгосударствои государственноеуправлениевсегда игралив значительнойстепени самостоятельную,а иногда и решающуюроль.

Историческийопыт развитиягосударственнойслужбы Россиидо 1917г., практикасоздания единойсистемы органовгосударственнойслужбы, принятыев тот периодзаконодательныеи нормативныедокументы поорганизациифункционированиягосударственногоаппарата заслуживаютвнимания иизучения. Оставляяза пределаминастоящейработы детальноеосвещениевопросовгосударственногоуправления,следует отметить,что в Россиибыла созданаединая системаучрежденийгосударственнойслужбы, которую составляли общегосударственный,региональный,губернскийи отраслевойуровни. Корпусчиновниковрассматривалсякак публично-правовойинститут, призванныйпроводить вжизнь государственнуюполитику, служитьгосударствуи осуществлятьгосударственнуюслужбу на высокомпрофессиональномуровне.

Глубокоеизучение проблемгосударственнойслужбы и ееправовогорегулированияпрактическиначинаетсяв настоящеевремя.

Рассматриваяпроблемыгосударственнойслужбы в периодстановлениярыночной экономики,необходимопрежде всеговнести ясностьв связанныйс ней понятийныйаппарат.

Вдемократическомобществе государствоявляется основнойформой консолидацииобщечеловеческихи национальных,социальныхи профессиональныхценностей иинтересов егограждан. Своизадачи государстворешает черезгосударственнуюслужбу, являющуюсякомплекснымправовым исоциальныминститутом,функционирующимпосредствомосуществлениялюдьми профессиональнойдеятельностипо реализациикомпетенциигосударственныхорганов игосударственныхдолжностей².

Вформированиисоциально-правовогоинститутагосударственнойслужбы Россиибольшая рольотведена федеральномузакону "Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации"(утвержден 31июля 1995 г., № 119-ФЗ).В соответствиис этим закономпод государственнойслужбой понимаетсяпрофессиональнаядеятельностьпо обеспечениюисполненияполномочийгосударственныхорганов.

Государственнаяслужба в соответствиис принципомразделенияполномочийи характеромгосударственногоустройствавключаетгосударственнуюслужбу, осуществляемуюв аппаратеорганов представительнойи судебнойвласти, в органахисполнительнойвласти, а такжев иных государственныхорганах, реализующихот имени государстваего функции,которые отнесеныактами законодательстваРоссийскойфедерации кгосударственнойслужбе.

Учитываяособенностии уникальностьРоссии, еегосударственнаяслужба должнабыть единой;это обусловленонеобходимостьюсохраненияцелостностиРоссии, согласованиявсех уровнейвласти и подсистемгосударственногоуправления.Необходимоопределитьвиды деятельности,присущие каждомууровню государственногоуправления,и нормативноих закрепить.Смыслом и содержаниемгосударственнойслужбы должнобыть служениегосударству,укреплениегосударственности,развитие общества.

Основныеположенияконцепцииразвитиягосударственнойслужбы в РФбыли разработаныГ.В.Атаманчукомеще в 1992 г³.

Впредложенномим вариантеконцепциинаучно обоснованысушностныепонятия государственнойслужбы. Выделенытри базовыхпонятия:

государственнаяслужба -практическоеи профессиональноеучастие граждани осуществлениецелей и функцийгосударствапосредством(путем) исполнениягосударственныхдолжностей,учрежденныхв государственныхорганах;

государственнаядолжность -юридическое(правовое)установление,характеризующеев каждом государственноморгане специальновыделенныйобъем и содержаниедеятельности(участия) вреализацииего компетенции(функций иполномочий);

государственный служащий - гражданин, занимающийгосударственную должность и исполняющий ее на профессиональнойоснове (постояннои за оплату).

Исходяиз обозначенныхбазовых понятий,можно выделитьосновные элементы.

Государство-это системагосударственныхорганов федерального,региональногои местногоуровней.

Государственныйорган-это системагосударственныхдолжностей,замещаемыхгосударственнымислужащими.Таким образом,государственнаяслужбаявляется связующимзвеном, с однойстороны, междугражданиноми обществом,а с другой -междуполитикой изаконодательством.

Особоследует рассмотретьвопрос организациии управлениягосударственнойслужбой РоссийскойФедерации.Федеральныйзакон "Об основахгосударственнойслужбы Российскойфедерации"(ст.26) определяетфедеральныйорган по вопросамгосударственнойслужбы⁴.

В настоящеевремя координациядеятельностипо реализациизадач, вытекающихиз положенийрассматриваемогоФедеральногозакона, осуществляетсяСоветом повопросамгосударственнойслужбы приПрезидентеРоссийскойфедерации.

Задачии функции данногоСовета определенынормативноУказом ПрезидентаРоссийскойФедерации от6 февраля 1996 г. №152.

В 1996 г.в составе структурныхподразделенийАдминистрацииПрезидентасоздано ГлавноеуправлениеПрезидентапо вопросамгосударственнойслужбы и кадров.В составе АппаратаПравительстваРоссийскойФедерацииимеется Департаментгосударственнойслужбы и кадров.

К сожалению,Совет, хотя и"при ПрезидентеРоссийскойФедерации",к федеральныморганам отнестиневозможно.Совет существуетдля того, чтобыоказыватьконсультационнуюпомощь, иливносить те илииные рекомендацииопределеннымдолжностнымЛицам, что,недостаточно,необходимоподнять егостатус,

Еслигосударственнуюслужбу рассматриватькак некоеорганизационно-правовоеобразование,то необходимсоответствующийфедеральныйорган в видефедеральногоминистерстваили комитетагосударственнойслужбы, имеющегосоответствующиефункции, задачии структуру.Задачами данногофедеральногооргана государственнойслужбы, на мойвзгляд, должныбыть: анализдеятельностии структурыгосударственногоуправления(федеральныхорганов исполнительнойвласти); определениечисленностиперсонала инормативныхиздержек нагосударственнуюслужбу; разработкаи реализациянормативныхправовых актови методическихматериалов,обеспечивающихрациональноефункционированиегосударственнойслужбы; разработкакритериев иоценка эффективностигосударственнойслужбы; прогнозированиеи планированиеразвития персонала;методическоеуправлениеподготовкой,переподготовкойи повышениемквалификациигосударственныхслужащих; организацияи координациянаучных исследованийв областигосударственнойслужбы и кадровойполитики и т.п.

Принятие Федерального закона "Об основах государственнойслужбы РоссийскойФедерации"превращаетгосударственнуюслужбу в правовоеполе. Это позволяетпроводить формирование государственного аппарата накачественноновой основеи повыситьэффективностьего функционирования.

ПринятиеЗакона способствуетразвитиюзаконодательной,нормативнойбазы государственнойслужбы.

Запоследнее времяпринят и ряддругих законодательныхи нормативных актов, способствующих формированиюгосударственнойслужбы, однакопроцесс этотсложный и длительный.Одной из важныхпроблем "сегодняшнегодня" являетсяналаживаниевзаимодействия,с одной стороны,между федеральнойгосударственнойслужбой игосударственнойслужбой субъектовФедерации, ас другой - междугосударственнойи муниципальнойслужбами. Следуетпомнить, чтокак бы нисовершенствоваласьи ни реконструироваласьпирамидагосударственнойвласти, в ееоснованиивсегда будутнаходитьсяструктурысамоуправленияи самоорганизации.

Необходимообеспечитьвстречноедвижениегосударственнойи муниципальнойслужб в совместномрешении рядапрактическихвопросов, вобмене опытомработы, в подготовкекадров.

Как показывает мировая практика, в любом демократическом государстве жизненно важен единый государственный орган, который комплексно занимаетсяразработкойстратегии вобласти созданияорганизационныхструктур в государственномаппарате (отцентральныхправительственныхорганов доместных органовуправления);

формированиемкадровой политикии основ управленияперсоналом;подготовкойосновных законови нормативныхдокументов,а также реализациейсистемы функционированиягосударственныхслужащих; оценкойэффективностиотдельныхгосударственныхструктур;осуществлениемреформы системыштатов; координациейширокойнаучно-исследовательскойработы по основнымпроблемамразвитиягосударственнойслужбы, в томчисле по основнымнаправлениямуправленияперсоналом.

"В любой системе социального управления,непосредственноили в конечномсчете, людиуправляютлюдьми. Этоотносится ик государственномумеханизму. Безперсонала онпредставлялбы собой безжизненныеструктуры,правовые статусыи схемы взаимосвязей.В большинствесовременныхгосударствэтот персоналвключает в себядепутатскийкорпус и служащихпредставительныхорганов, органовисполнительнойвласти, судов,прокуратурыи других органовгосударства".⁵

Основнойцельюгосударственнойслужбы являетсяпрактическоеосуществлениеКонституциии законовгосударства.Для этого онавыполняетследующиезадачи:

формированиеобщественно-политическихи государственно-правовых оснований, обеспечивающих реальную связьгосударства с населением, поддерживающих авторитетгосударственнойслужбы; обеспечениеэффективнойработы и развитиегосударственногоаппарата федеральныхи региональныхорганов властии управления,а также органовместногосамоуправления;

• постоянноесовершенствованиедеятельностиработников

государственногоаппарата набазе научнойорганизации

управленческоготруда, использованияновейших достиженийнауки и мировогоопыта, примененияэлектронно-вычислительнойи другой техники;

• демократизациягосударственногоаппарата, созданиеусловий

длягласности иоткрытостиего деятельности,строгое

соблюдениезаконности,искоренениебюрократизма,протекционизма,коррупции идругих негативныхявлений в егоработе;

• поддержаниев коллективахгосударственныхорганов такого

организационного и социально-психологическогомикроклимата,который обеспечивалбы должноенесение государственнойслужбы, способствовалразвитию деловыхкачеств работников,формировалрациональныеслужебныеотношения;

• созданиеи обеспечениенадлежащегофункционированиясистемы подготовкии повышенияквалификациикадров государственногоаппарата,формированиеусловий длятворческогороста на рабочемместе;

• определениепорядка подбора,перемещения,продвижения,

оценки,поощрения иответственностигосударственных

служащихв государственномаппарате.

Такимобразом, содержаниемгосударственнойслужбы являетсяобеспечениеисполненияполномочийгосударственныхорганов, осуществлениегосударственныхфункций. Важноотметить, чтогосударственнуюслужбу законсвязывает сисполнениемполномочий,а, следовательно,с осуществлениемисполнительнойвласти, котороеосновано насоблюденииряда принципов.

1.2. Основныепринципы ифункции государственнойслужбы

Какважный государственно-правовойинститут, состоящийиз множествасложных элементов,государственнаяслужба можетбыть, созданаи может успешнофункционироватьлишь при соблюденииопределенныхпринципиальныхоснований,каковымиявляются:

системность,требующаяинтегрированности,упорядоченности,согласованностии последовательностидействий всейсовокупностиэлементовгосударственнойслужбы, построениясистемы государственнойслужбы, включающейкак отдельногочеловека, ееисполняющего,так и все государственныеорганы;

комплексность,охватывающаявсе многообразиефакторов(структурных,правовых,нравственныхи половозрастных),реально влияющихна организмгосударственнойслужбы приобеспечениивыполненияфункций федеральногогосударстваи созданиивозможностейдля формированиясоответствующегокадровогопотенциала;

функциональность,обеспечивающаятакую организациюгосударственногоаппарата, которая,с одной стороны,на должномуровне выполнялабы задачи, объективностоящие передгосударством,а с другой - активноспособствовалабы интеллектуальномуи нравственномуразвитию егослужащих, побуждалабы желаниеучиться, накапливатьи передаватьопыт высококачественнойкультурыгосударственнойдеятельности;

правоваятипичность-нормативно-правовоеописание должностей,определениефункций и правомочийв сочетаниис предоставлениемсвободы приих практическомисполнении.

Внимательноеизучение текстастатьи 5 Законаоб основахгосударственнойслужбы РоссийскойФедерациипозволяетсделать выводо том, что в нейдетализируютсятри основныхпринципагосударственнойслужбы:

законность(п. 1, 2, 3, 6, 7);

демократизм(п.4, 5, 9);

профессионализм(п.8, 10,11,12).

Анализвсего массиваправовых актов,образующихинститутгосударственнойслужбы, даетоснованияутверждать,что четвертымосновным принципомгосударственнойслужбы являетсяпринцип ихсоциально-правовойзащищенности⁶.

Принципзаконностиозначает признание

а)верховенстваКонституцииРФ, федеральныхзаконов надиными правовымиактами;

б)обязательностизаконных решенийвышестоящихорганов и должностныхлиц;

в)приоритетаправ и свободчеловека игражданина.Государственныйслужащий обязанстрого соблюдатьнормативныеакты, праваграждан, делатьвсе необходимоедля их реализациии защиты.

Важнейшиепроявленияпринципа демократизма

а) полноеи постоянноесоответствиедеятельностислужащих интересамграждан, общества,государства.При возникновенииконфликталичных и публичныхинтересовслужащий обязанруководствоватьсяпоследними;

б)общедоступностьгосударственнойслужбы. Ст.32КонституцииРФ гласит "Граждане РоссийскойФедерации имеютравный доступк государственнойслужбе".

Изэтого правилаесть ряд исключений,которые, однако,не искажают,а, наоборот,подтверждаютего ценность.Общие ограничениясвязаны с возрастомпоступленияна службу, совместной службой родственников,совместительством,применениемтакого уголовногонаказания, каклишение правазанимать должности.

Специальные ограничения обусловлены характеромотдельныхдолжностей.Сюда можноотнести установлениеболее высокоговозраста длязанятия должности,предельногосрока пребыванияна ней, требованиеопределенногостажа, образования,здоровья;

в) гласностьв осуществлениигосударственнойслужбы. Онасвязана с реализациейст.29 КонституцииРФ, закрепляющейправо каждогосвободно искать.получать информациюлюбым законным способом, гарантирующей свободу массовойинформации;ст.42, провозглашающейправо гражданинана достовернуюинформациюо состоянииокружающейсреды, с предусмотренными конституционными запретами вводить цензуру,скрывать факты,и обстоятельства,создающиеугрозу дляжизни и здоровьялюдей. Гласность должна быть и в отношенияхс различнымиорганизациями,и в рамках самогогосударственногоаппарата.Законодательствомзакрепленотакже правослужащих получатьинформацию,необходимуюдля работы,знакомитьсяс личными деламии т.д.;

г)разделениегосударственнойвласти назаконодательную,исполнительную,судебную - важнейшеепроявлениедемократизмавсей государственнойдеятельности,всего государственногомеханизма. Оносоздает условиядля повышенияэффективностиработы государственныхслужащих иусиления защитыих прав. Управленческая деятельность требует профессионализма.Во-первых, этокомпетентность,которая темвыше, чем большезнания и опытработника.

Профессионализмстимулируетприобретениезнаний, ихуглубление, накапливание опыта работы. Во-вторых,осуществлениеисполнительнойвласти требуеторганизаторскихспособностей.Обществу выгодно,чтобы лица,обладающиетакими качествами,использовалиих для решенияобщих дел, развивалиих.

В-третьих,оперативный,повседневный,созидательныйхарактеруправленческойдеятельностипредполагает,что ею должнызаниматьсянепрерывно,уделяя ейзначительноевремя, а значит,за плату, профессионально.В-четвертых,функционированиеисполнительнойвласти требуетчеткости,дисциплинированности,своевременноговыполненияприказов вышестоящихорганов.

Применениеуказанныхпринципов даетвозможностьформироватькачественныйорганизационно-управленческиймеханизмгосударственнойслужбы, создатькомплексную,многовариантнуюорганизационнуюсистему осуществленияфункций управленияобществом винтересахнаселениястраны.

Наорганы государственногоуправлениявозложеныважнейшиефункции, выполнениекоторых необходимодля обеспечениясуществованиягосударствакак в настоящем,так и в обозримомбудущем.

Поэтомугосударственныеслужащие ваппаратахорганов представительнойи исполнительнойвласти выполняютодну из главныхфункций в обществе:именно ониобеспечиваютэффективностьфункционированиягосударственногоаппарата иконституционныегарантии гражданамсвоей страны.

Опытзарубежныхстран показывает,что в любомдемократическомобществе происходятстолкновенияинтересовразличныхсоциальныхгрупп, партий,движений идругих общественныхобразований⁷.

Следовательно,необходиманезависимаягосударственнаяслужба, котораяотражала быинтересы общества,государстваи в то же времястремиласьбы к справедливомуи взвешенномуучету интересовразличныхсоциальныхгрупп и партий.

Выполнениетакой задачипод силу тольковысокопрофессиональномугосударственномуаппарату. Каждыйгражданиндолжен иметьуверенностьв том, что государственнаяслужба никогдане поставитгрупповые иличьи-то собственныеинтересы вышеобщественных.

Отгосударственногослужащеготребуетсянеукоснительноевыполнениедолга службыи верностьсвоему Отечеству.И здесь естьдва взаимосвязанныхвопроса: государстводолжно с однойстороны, в полноймере гарантироватьуспешноефункционированиегосударственнойслужбы, а с другой- доверятьосуществлениегосударственногоуправленияпрофессиональнымгосударственнымслужащим.

Государственнаяслужба призванавыполнять какобщие для всехструктурныхэлементовфункции, таки специфические,характерныедля конкретныхих видов инаправлений.К этим направлениямотносятся:

1) рациональнаяорганизацияи развитиеструктурыгосударственногоаппарата,проектированиераспределениядеятельностипо компетенциимежду должностями;

2) управлениеперсоналомгосударственныхорганов, обеспечениеего профессиональнойоценки, развития,должностногопродвиженияи социальнойзащиты;

3) статистическийучет персоналагосударственногоаппарата покатегориями уровням должностей,количественныйи качественныйанализ персоналагосударственногоаппарата;

4) разработкаквалификационныхтребованийк должностям,порядка ихзамещения иисполнения,форм и механизмовконтроля;практическийконтроль завыполнениемданных

положении;

5) проведениеконкурсногоотбора и аттестацииработниковгосударственногоаппарата,планированиекарьеры ипрофессиональногоразвития служащих;

6) обоснованиефинансовыхи иных материальныхзатрат на содержаниегосударственногоаппарата и ихэффективности:

разработкаи введениенормативовчисленности,определениематериальныхи трудовыхзатрат дляорганов и учрежденийгосударственнойслужбы;

7) обоснованиестимулов и формответственностиза выполнениедолжностныхфункций, а такжедемократическихпроцедур ихприменения;формированиекритериеврациональностии социальнойэффективностиработы в государственномаппарате;

8) организацияи координациянаучных исследованийв областигосударственногоуправленияи государственнойслужбы:

формированиесовременнойинформационно-аналитическойсети, привлечениедля работ порационализациисистемы государственнойслужбы экспертно-консультационныхгрупп и фирм;

9) организациясистемы подготовкии повышенияквалификациикадров государственногоаппарата, анализпрограмм обученияи оценка качествавыпускниковучебных центров;контроль заих использованием,обеспечениевзаимосвязеймежду учебнымизаведениямии государственнымиорганами;

10) подготовказаконопроектови программреформ в областигосударственнойслужбы и государственногоуправления.

ОбретениеРоссией государственностипривело к резкомувозрастаниюмасштабовответственностигосударственнойслужбы, государственногоаппарата управленияво всех сферахполитической,экономическойи социальнойжизни суверенногогосударства.Возникли качественныеизменения.Государственнаяслужба сталаважной составляющейэкономическойи социальнойинфраструктуры.

В связис этим она призванаобеспечитьрешение классическихзадач государства,каковыми являются:

• внешняяи внутренняябезопасностьгосударства,решение вопросовкоммуникаций(связи, транспорта),развития науки,образования,здравоохранения;

• всоциальнойсфере - проблемызанятости,стабилизацияэкономики,финансов, бюджетаи жизненногоуровня населенияв условияхперехода крыночным отношениям;

• защитнаяроль - защитаинформации,охрана природыи

окружающейсреды, безопасностьядерных реакторов,крупных

военно-химическихпроизводстви т.д.

Итак,государственнаяслужба в ееновом видедолжна статьтем социально-экономическими государственно-правовоминститутом(и одновременноинструментомв руках Президента,ФедеральногоСобрания,Правительстваи судебныхструктур РФ),посредствомкоторого надежновоспроизводиласьбыдемократическаясущность государства,обеспечивалисьправа граждан,поддерживаласьсвободнаяжизнедеятельностьобщества, притомаппарат государственнойвласти был быинтеллектуальным,организующими нравственнымлидером осуществленияперемен в развитииобщества, напути к прогрессу.

Глава2. Особенностигосударственнойслужбы РФ: проблемы,пути решения.Правовой аспект.

2.1.Правовой статусгосударственногослужащего

Институтгосударственнойслужбы включаетв себя правовыенормы, которыеустанавливают:формированиегосударственно-служебногоправоотношения;государственныедолжности,которые занимаютслужащие,осуществляющиеот имени государства(а также от имениорганов местногосамоуправления)его функции;правовой статусслужащего;прохождениеслужбы; прекращениегосударственно-служебногоотношения.Этому институтуправа соответствуютконкретныезаконодательныеи иные нормативные акты, определяющиевсе основныеэлементы этогоинститута.Например, федеральныйЗакон об основахгосударственной Службы РФустанавливаетследующие общиепединституты:

государственнаядолжность;классификациягосударственныхдолжностей;понятие государственногослужащего иосновы егоправовогоположения;прохождениегосударственнойслужбы. Включаемыев институтгосударственнойслужбы пединститутымогут бытьпоняты толькотогда, когдачетко определеноих положениев структуреинститутагосударственнойслужбы.

Посколькудействие норм,образующихправовой институтгосударственнойслужбы, направленопрежде всегона установлениеправовогостатуса государственныхслужащих, томожно утверждать,что правовойстатус государственныхслужащих являетсяодним из основныхкомпонентовправовогоинститутагосударственнойслужбы. По общемуопределению,правовой статус

представляетсобой совокупностьправ и обязанностей,юридическизакрепляющихположениеиндивида в еговзаимодействиис другими людьми,обществом игосударством."Система прави обязанностей,- пишет Г.В.Мальцев- сердцевина,центр правовойсферы, и здесьлежит ключ крешению основныхюридическихпроблем⁸.

Такимобразом, правовойстатус (правовоеположение)государственныхслужащих - этосодержаниегосударственно-служебныхправоотношений,т.е. самая сущностьэтих правоотношений.С изменениемгосударственно-служебныхправоотношенийизменяетсяи правовойстатус государственныхслужащих, например:увольнение,отставка служащего,утрата российскогогражданства,выход на пенсиюи т.д.

Статусгосударственныхслужащих можнорассматриватьи как дифференцированнуюи комплекснуюсистему, котораявключает в себявертикальнуюи горизонтальнуюструктуры.Вертикальноеделение состоитв разграничении:1) видов государственныхслужащих (например,в зависимостиот занимаемыхгосударственныхдолжностей(высшие, главные,ведущие, старшиеи младшиегосударственныедолжностигосударственнойслужбы); 2) уровнейгосударственнойслужбы: федеральная,в субъектахФедерации.Горизонтальноеделение указываетна множествоспециальныхнаправленийв государственнойслужбе: архивнаяслужба, службабезопасности,военная служба,дипломатическаяи т.д.)⁹.

Правовойстатус государственныхслужащих зависиттакже от условий,в которых протекаетгосударственнаяслужба. Поэтомуособенностистатуса государственныхслужащих могутопределятьсяи объективновозникшейобщественно-политическойлибо государственно-правовойситуацией:например, введениережима чрезвычайногоположения иливоенного положения;объявлениемобилизации;другие установленныеспециальнымизаконамиадминистративно-правовые режимы.В этих случаяхсодержаниестатуса государственногослужащего

существеннымобразом можетизменяться;служащие могутполучатьдополнительныеполномочия,права; для нихмогут устанавливатьсяспециальныеобязанностии особые условияпрохожденияслужбы и юридическойответственности.

Правовойстатус государственныхслужащих определяетв первую очередьразличный наборправ и обязанностей.

Правовойстатус государственныхслужащих включаетследующиесоставляющие:способы замещениягосударственныхдолжностей;нормированиеи организациютруда; требования,предъявляемыек государственнымслужащим; права,обязанности,ограниченияи запреты подолжности;прохождениеслужбы (аттестация,повышение послужбе, присвоениеквалификационногоразряда, ранга,специальногозвания и т.п.);

мерыстимулированияи ответственности.

Спецификавыполняемыхслужащими задачи государственныхфункций определяетособенностиправовогостатуса различныхкатегорийгосударственныхслужащих. Так,для некоторыхвидов государственныхслужащихзаконодателеммогут бытьустановленыособые правилапрохождениягосударственнойслужбы, специальныеправа и обязанности,ограниченияпо службе, порядокпроведенияаттестации(оценки), привлеченияк дисциплинарнойответственности,возможность(или, наоборот,запрет) привлеченияк уголовнойи административнойответственности.

Особенностиправовогостатуса различныхкатегорийслужащих обусловленывозложеннымина них обязанностямии характеромслужебныхполномочий,спецификойдеятельностигосударственныхорганов, в которыхони проходятслужбу.

Особыйстатус различныхвидов государственныхслужащихустанавливаетсяспециальныминормативнымиактами, например:

законамиРФ "О прокуратуреРоссийскойФедерации","О федеральныхорганах налоговойполиции". Федеральнымзаконом "Оборганах федеральнойслужбы безопасностив РоссийскойФедерации",Положениемо федеральнойгосударственнойслужбе.

Какизвестно, внастоящее времяв теории государственнойслужбы (точнее- в теории публичнойслужбы) нарядус понятием"государственныйслужащий"используетсяпонятие "муниципальныйслужащий".Думается, былибы целесообразнымиформированиеи выделениев теории иустановлениев законодательствеболее общегои единого понятия,объединяющеговышеупомянутыевиды служащих,- "служащиепубличныхучреждений",т.е. лица, находящиесяна публичнойслужбе или наслужбе у юридическоголица в публичнойсфере. Такимобразом, публичнаяслужба можетвключать в себяпрофессиональнуюдеятельностьпо исполнениюполномочийразличныхсоответствующихсубъектов РФ,органов местногосамоуправленияи организаций.Тогда в зависимостиот природы ихарактерапублично-правовогоотношения всистеме службыможно было бывыделятьгосударственно-служебноеотношение(публичноеправо, административноеправо) и частно-правовоетрудовое отношение(частное право,трудовое право).

Сегоднянеобходиморазработатьи приниматьзаконодательныеакты о государственнойи муниципальнойслужбе в субъектахРФ при непременномучете положенийфедеральногоЗакона об основахгосударственнойслужбы РФ. Думается,что статус"муниципальных"служащих нужновсе же устанавливатьв едином законодательномакте субъектовРФ, регламентирующеми статус государственныхслужащих субъектовРФ.

Такимобразом, функционированиегосударственнойслужбы возможнопри использованиитрадиционныхадминистративно-правовыхметодов правовогорегулирования:

1) установленииопределенногопорядка действий- предписанияк действию всоответствующихусловиях инадлежащимобразом, предусмотренногоразличнымиправовыминормами (в большеймере административно-правовыми);

2) запрещенииопределенныхдействий. Еслигосударственныеслужащие не

соблюдаютэто положение,то законодательустанавливаетвозможностьпримененияк

ниммер государственногопринуждения:дисциплинарного,административного,уголовного;

3) предоставлениисубъектугосударственно-служебныхотношений(государственномуслужащему)возможностивыбора одногоиз установленныхвариантовдолжностногоповедения,которые предусматриваютсяразличнымиправовыминормами;

4)предоставлениивозможностидействовать(или не действовать)по своему усмотрению,т.е. совершатьлибо не совершатьпредусмотренныхадминистративно-правовойнормой действийв установленныхею условиях¹⁰.

Правовоерегулированиецентрализованностроится наначалах субординации,т.е. по принципу"власть - подчинение",соблюдениедисциплины,ответственностинижестоящегодолжностноголица передвышестоящим,обязательностивыполненияраспоряжений,правовых актови решений вышестоящихорганов и должностныхлиц.

Вадминистративно-правовойнаучной и учебнойлитературегосударственнаяслужба (государственныеслужащие)рассматриваетсятрадиционнов связи с анализомвопроса о субъектахадминистративногоправа¹¹.Государственныеслужащие выделяютсякак субъектыреализацииуправленческихи других государственныхфункций, какучастникиосуществлениякомпетенциигосударственныхорганов (органовместногосамоуправления)для решениямножествадругих, болееконкретныхзадач во всехсферах общественнойжизни и с помощьюразных отраслейзаконодательства¹².

Вовсех государствах,в которыхзаконодательствомустановленособый публично-правовойстатус государственныхслужащих исоздан профессиональный,специальноподготовленныйкорпус государственныхслужащих, чиновникиимеют соответствующиеправа, обязанностии ограничения,привилегии.Тем самым учрежденапрофессиональнаябюрократия,действуетсистема законодательства,состоящая издвух частей:одна распространенана работниковгосударственнойслужбы; другаярегулируетотношения всфере общихтрудовых отношенийслужащих, которыетакже работаютв публичныхучреждениях(государственныеи муниципальныеорганы, общины,объединенияи пр.). Между этимидвумя системамиглавное различиесостоит в то,что лица, находящиесяна государственнойслужбе, в отличиеот лиц, состоящийв обычных трудовыхотношениях,имеют особыйпублично-правовойстатус и пользуютсяпреимущественнымиправами (специальныеобязанности,запреты, ограниченияи т.д.). А второстепенноеразличие состоитв том, что врегулированиегосударственнойслужбы включаютсянесколькоспецифическихобязанностей(например, запретна забастовки,более строгоеподчинениепо службе,последствиянесоблюденияэтих предписанийи т.д.).

Правовойстатус государственныхслужащих сизменениемусловий прохождениягосударственнойслужбы такжеизменяется.

Например,повышение послужбе предоставляетслужащемудополнительныеполномочия,права и обязанности;

устанавливаютсяи дополнительныезапреты и ограниченияпо службе,особенностипроцедурыпривлеченияк дисциплинарнойответственности.Указ ПрезидентаРФ от 4 апреля1992 г. "О борьбес коррупциейв системегосударственнойслужбы" установил,что государственнымслужащим запрещается

- оказыватьлюбое, не предусмотренноезаконом, содействиефизическими юридическимлицам с использованиемсвоего служебногоположения восуществлениипредпринимательскойдеятельностии получать заэто вознаграждение,услуги и льготы.

Положениео федеральнойгосударственнойслужбе, утвержденноеУказом ПрезидентаРФ от 22 декабря1993 г., также запрещаетлицам, состоящимна государственнойслужбе, одновременнозанимать должностина предприятиях,вести предпринимательскуюдеятельность,лично или черездоверенныхлиц участвоватьв

управлениихозяйствующимсубъектом кромеслучаев, когданепосредственноеучастие в управленииспециальнопредусмотренозаконодательством.

Дляслужащихгосударственногоаппарата всоответствиис упомянутымУказом ПрезидентаРФ от 4 апреля1992 г. стало обязательнымпредставлениепри назначениина руководящуюдолжностьдекларациио доходах, движимоми недвижимомимуществе,вкладах в банкахи ценных бумагах,а также обязательствахфинансовогохарактера.Непредставлениетаких сведенийили умышленноепредставлениенеполной,недостовернойили искаженнойинформацииявляется основаниемдля отказа вназначениина должность.Однако на практикеданное правовоеположение неприменяется.

В структуруинститутаправовогостатуса государственногослужащеговходит такжеприсвоениеему квалификационногоразряда (чина).Квалификационныеразряд присваиваютсяпоследовательноот более низкихк более высокимв соответствиис уровнем егообщего и профессиональногообразования,оценкой работыпо последнейи ранее занимаемымдолжностям.Квалификационныйразряд даетправо бытькандидатомна соответствующуюдолжность.

В отдельныхвидах государственнойслужбы служащимприсваиваютсяспециальныеклассные чины,ранги и персональныезвания, которыесоотносятся,как правило,с квалификационнымиразрядами(законы РФ "ОпрокуратуреРФ", "О Государственнойналоговойслужбе РСФСР","О федеральныхорганах налоговойполиции").

В последнеевремя статусгосударственногослужащегопополнилсяновыми установлениями,ранее являвшимисяпредметомизучения ирегулированиядругих отраслейправа и отраслевогозаконодательства,например трудовогоили финансового.Теперь законыпредусматриваютдля государственныхслужащих пенсионноеобеспечение,государственноестрахования,денежное содержание(должностнойоклад, надбавкик должностномуокладу за особыеусловия службы,выслугу лет,классный чини денежноепоощрение поитогам службыза определенный

периодвремени), различныельготы поналогообложениюнекоторымкатегориямгосударственныхслужащих, общуюпродолжительностьрабочего времени,очередной идополнительныйоплачиваемыйотпуск, совместительствопо службе.

Новейшийправовой материалотличаетсяот того, которыйбыл до начала90-х годов тем,что он: 1) состоитиз актов РоссийскойФедерации иее субъектов;2) более полнорегламентируеторганизациюгосударственнойслужбы и правовоеположениеслужащих; 3) винститутегосударственнойслужбы повышенароль Закона;4) воплощенымногие идеиправовогогосударства(разделениегосударственнойвласти, плюрализмв экономикеи политике идр.); 5) по-новомурешены вопросыо понятиигосударственнойслужбы, кругегосударственныхслужащих, и ихзащите классификационныхразрядовгосударственныхслужащих,ограниченияхих прав, об ихотношении кполитическимпартиям; 6)усовершенствованасистема руководствагосударственнойслужбой. Центральноеместо в рассматриваемоминститутепринадлежитКонституцииРФ. Многие еестатьи (1, 10, 12, 32, 71, 78,83, 89 и др.) прямоили косвеннозакрепляютосновы государственнойслужбы. Такимобразом, можносказать, чтосейчас в Россиисуществуютдемократическиеконституционно-правовые основыроссийскойгосударственнойслужбы.

Задачигосударственныхслужащих всистеме органовисполнительнойвласти многообразны.

В настоящеевремя государственнаяслужба рассматриваетсякак один извидов общественно-политическоготруда. Поэтомуна государственногослужащегораспространяютсяосновные положениятрудовогозаконодательства,хотя в то жевремя в ст. 11 закона"Об основахгосударственнойслужбы РоссийскойФедерации"для государственногослужащегоустановленыограничения,связанные сгосударственнойслужбой. Длянего главенствующимявляются несениегосударственнойслужбы, исполнениегосударственнойдолжности,использованиеполномочий,определенныхдолжностью,для решениявозникающихв ходе развитияобщества проблем,включая проблемыотдельныхграждан.

Гражданам,претендующимна должностьв государственнойслужбе, необходимоиметь соответствующеепрофессиональноеобразованиепо специализациигосударственныхдолжностей.Специализациягосударственныхдолжностейустанавливаетсяв зависимостиот функциональныхособенностейгосударственныхдолжностейгосударственнойслужбы и особенностейпредмета ведениясоответствующихгосударственныхорганов.

Государственныйорган властипредполагаетналичие угосударственныхслужащих умениясамостоятельнои квалифицированновести дела,решать многоплановыеадминистративныезадачи. Здесьнаходит своепроявлениеодин из наиболеесущественныхпризнаковслужбы: состыковкаинформациии данных, или,иными словами,,обстоятельствдела с закономили правовойнормой. Этотпризнак требуетот государственныхслужащих ярковыраженнойспособностик аналитическомумышлению.Исполнительныйорган государственнойвласти соответствующегоранга требуетот работникаумения видетьпроблемы иявления в крупныхвзаимосвязанныхсредах и быстроосваиватьсяна новом поприще,умело применятьнаработанныйв свое времяопыт к требованиямособых ситуацийи задач.

Помимотого, нормыповедениягосударственныхслужащих должныносить отчетливосоциальныйхарактер, чтопредполагаетчувство высокойответственностии готовностьвзять на себявыполнениесложных обязанностей¹³.

Всоответствиис широким диапазономзадач федеральныхструктур управления

деятельностьисполнительнойвласти государствасопряжена свыполнениемочень разнообразныхи сложных задач,однако, во всехсферах управленияможно выявитьтипичные длясоответствующихранга и должностейфункции:

В областиправопримененияи выясненияфактическихобстоятельствдела

Правоприменениепредполагаетвыяснениеобстоятельствтого или иногодела и их соотношениес соответствующимиспецифическиминормативнымиактами и административнымипредписаниями.Выясняя фактическиеобстоятельствадела, государственныйслужащий обязансамостоятельнособрать необходимыесправочныеданные илипоручить другомулицу сделатьэто.

Внормотворческойдеятельности

Внормотворческойдеятельности,особенно ввысшем звенеуправления,государственныеслужащие занимаютсятакже разработкойнормативныхактов и административныхпредписаний.Здесь они призваныобеспечитьтакие обоснованныеи качественныенаработки,которые отвечалибы юридическо-политическойцелевой установкеи учитывалибы социальные,экономическиеи административныепоследствияэтих актов.

Ворганизациии планировании

Вуправленческойорганизацииответственныйисполнительвместе с другимиотвечает заэффективностьи бесперебойныйрежим работы.Он должен заботитьсяоб обеспеченииоптимальнойи вместе с темэкономичнойорганизационнойструктуры ипоследовательностиопераций впроцессе выполненияуправленческихзадач и постоянностремитьсяадаптироватьих к изменяющимсяусловиям. Поэтомугосударственныйслужащий обязанпостоянноследить заразвитиемсовременныхтехническихсредств в цепяхпримененияих на соответствующихучастках работы.Вобласти автоматизацияи обработкиинформации

Служащиеобязаны критическипродумыватьвопрос о том,насколько теили иные операцииуправленияподдаютсяавтоматизации,и только затемдолжны следоватьпланированиеорганизационнойстороны процессаавтоматизации,написаниепользовательскихпрограмм и ихадаптация кизменяющимсяусловиям. Всфере консультативныхуслуг

Консультированиепо вопросамтрудоустройства,профессиональнойориентациии подготовкизаключаетсяв первую очередьв предложениипособий и информациио положениина рынке трудас целью выборарабочих мест,а также соответствующейформы профобучения.

Вруководящейдеятельности

Руководствоперсоналом,обеспечивающееоптимальнуюрасстановкуи использованиекадров, и решениевозникающихорганизационныхпроблем. Дляэтого руководителинаделенысоответствующимиполномочиямиоперативнойсамостоятельности.Исходя из этого,предъявляютсяособые требованияк общим, личными специфическимкачествамруководителя.

Порядокпрохождениягосударственнойслужбы предполагаетпять группдолжностейв этой сфере.В соответствиис этим действуютпять категорийтребований,каждая из которыхисходит изопределеннойсложностивыполняемыхзадач и, требуетсоответствующейподготовки(подготовительнойслужбы) дляприобретениянеобходимойквалификации.Набор обучаемых,организацияи характеробученияпредполагают,что подготовкаслужащего длятой или инойдолжности будетуспешной, еслиу него естьсоответствующаяэтой должностибазовая подготовка,например дипломдля права поступленияв высшее специальноезаведение, дляобучения всоответствиис профилемзанимаемойдолжности.

Проблемаотбора государственныхслужащих навыдвижениедолжна решатьсятолько путемоценки профессиональнойпригодности,квалификациии личной трудовойотдачи (по принципупрофессиональногомастерства).Профессионализмгосударственногослужащегопредполагает:

а)компетентностьработников,т.е. знание имидела, наличие,

необходимого

образования,стажа, навыков,системы повышенияквалификации.

Однаиз основныхобязанностейслужащего -поддержаниеуровня

своейквалификации;

б)систематичное,регулярноевыполнениефункций, операций,оформление,

решениедел, стабильностьслужебныхотношений. Этопозволяетработнику яснееи глубже познаватьстоящие передним проблемы,овладеть необходимымиметодами руководства.Немаловажно:ощущение устойчивостипсихологическираскрепощаетслужащего иблагоприятновлияет напрофессиональнуюдеятельность,взаимоотношенияс людьми;

в)политическуюнейтральность¹⁴,т.е. государственныйслужащий обязандействоватьв соответствиис правовымиактами, но неполитическимиустановками;вопросы партийностине должны иметьбольшого значенияпри подборекадров; служебноеположениенедопустимоиспользоватьв интересахпартий, в государственных органах нельзя создавать партийныеорганизации.Нужно учитывать,что "практическивсе развитыев экономико-правовомотношениигосударствавсегда стремятсяформироватьгосударственныйаппарат так,чтобы он и егослужащие былибы свободныот политическоговлияния каких-либопартий, движений¹⁵;

г)лояльность,независимоот партийныхи иных пристрастийгосударственныйслужащий должендержаться врамках законности,служебногодолга, бытькорректным,внимательнымк людям, ко всем,кто зависитот него, обращаетсяк нему;

д)ответственностьза неисполнениеили ненадлежащееисполнение должностных обязанностей, за качествоподготавливаемыхи принимаемыхрешений. Засвою деятельность служащие могут нести дисциплинарную,административную,уголовную,материальнуюответственность.

Важнейшимсредствомобеспеченияпрофессионализмаявляется отлаженнаясистема подбораи выдвижениякадров, номенклатура,если она правильноорганизована- это необходимый элемент профессиональной службы. Безцивилизованной, контролируемой, законопослушной,ответственнойноменклатурыдемократиякак системауправленияневозможна.В работе поформированиюкадров корпусагосударственногоаппарата следуетруководствоватьсятриадой:

профессионализм- стабильность- лояльность.

Структуруобобщенноймодели должностина основе содержания должностной деятельности предложилП.А.Тварийонавичюс¹⁶.Он классифицировалэлементы должностнойдеятельности:содержание

деятельности;права и полномочия;ответственностьи самостоятельность;

характеристикарабочего места;условия и организациятруда;

заработнаяплата; требованияк работнику;порядок замещенияи освобождения;возможный кругзамещаемыхдолжностей.

В правовоймодели важноеместо отводитсявопросу формированиязадач и обязанностейдля рабочегоместа. Существуетнесколькопринципов,которые необходимоучитывать приих формировании.К ним, в частности,относятся:

- принципсоответствия- установленныйобъем работыдолжен соответствоватьфизическимвозможностямчеловека;

- принципнадлежащейдетализации- должна бытьопределенастепень детализациикруга задачи обязанностей;

- принциппоказателей- показателидолжны отражатьрезультаты,зависящие отсамого работника;

- принципзначимостипоручений - вперечне следуетопределитьвес и значениекаждого поручения,входящего вкруг обязанностей;

- принциправномерностистимулов исанкций - чемконкретнеезадание и яснеепоказатель,тем легче каждому,и прежде всегоруководителю,заметить малейшееупущение;

- принципсамовыражения- каждый человекобладаетопределеннымиспособностями,честолюбием,увлечениямии пристрастиями;хочет чем-товыделиться,обратить насебя вниманиеокружающих,пользоватьсяуважениемколлективаи ощущатьобщественнуюполезностьсвоего труда;

- принципповышенияквалификации- этот принципдолжен учитыватьсяпри определениизадач и обязанностей;необходимопериодическипересматриватьсостав задачи функций дляпостоянногоразвития ипрофессиональногороста работников;

- принципавтоматическогозамещенияотсутствующих- в аппаратеуправленияпроблема замещенияотсутствующихработниковдолжна рассматриватьсякак неразрывносвязанная сорганизациейрабочего места.

Исследованияи опыт приводятк выводу, чтоописание рабочегоместа государственныхслужащихцелесообразнеевсего поручатьнепосредственномуначальникусотрудника,занимающегоданное рабочееместо.

Описаниерабочего местасодержит общиеданные о рабочемместе, о сотруднике,занимающемрабочее место,а также переченьотдельных видовработ, выполняемыхна этом рабочемместе, определениеих доли в общейпродолжительностирабочего времени.Перечень отдельныхвидов работявляется главнойсоставнойчастью описанияи определяетего ценность.

Срасширениеми изменениемфункции и задачгосударственногоуправлениячисленностьработниковаппарата управления,количествогосударственныхслужащих возрастаюти концентрируются,как правило,на уровнерегиональныхорганов, а такжеорганов местногосамоуправления.После учрежденияфедеральнойгосударственнойслужбы акцентна процессыформированияэтого институтапереноситсяв регионы и ворганы местногосамоуправления.

Поэтомуисключительноважно исследовать,как исходнаяправовая модельгосслужбыфедеральногоцентра проецируетсяна регион, сучетом географических,культурных,национально-этнических,политических,экономическихи иных особенностей.

2.2Правовоерегулированиегосударственнойслужбы на федеральномуровне.

С начала90-х годов по мереразрушенияпрежних номенклатурныхструктур, ив особенностипосле распадаСССР, окреплиголоса сторонниковреформы государственногоаппарата. Однаков первое времяэто вылилосьв разрозненныеакты, не увязанныев какую бы тони было систему.

В 1992 годубыла опубликованаконцепцияреформированиягосударственнойслужбы, критическивстреченнаяв научных кругах,хотя часть еёположенийносила здравыйхарактер. Вчастности, вней предусматривалосьпринять рамочныйзакон о госслужбе,который послужилбы отправнойточкой длядальнейшегоправотворчествав этой области.Но время шло,а закон не принимали.Все шаги постановлениюгосударственнойслужбы в 1993 - первойполовине 1995 годовбыли в основноморганизационногохарактера. ПрипрезидентеРФ 3 июня 1993-го былучреждён Советпо кадровойполитике, вфеврале 1994 года- Управлениефедеральнойгосударственнойслужбы, в июне- Российскаяакадемиягосударственнойслужбы (на базебывшей Академииобщественныхнаук при ЦККПСС). В апреле1995-го бывшиерегиональныевысшие партийныешколы былипреобразованыв региональныеакадемии госслужбы.Этими преобразованиямибыла сформированасистема профессиональногообучениягосударственныхчиновников.

Чтокасаетсязаконодательнойстороны, то онапо-прежнемуотставала.Первым крупнымправовым актомв сфере государственно-служебныхотношений сталоутверждённоеуказом президентаРФ от 22 декабря1993 года Положениео федеральнойгосударственнойслужбе. СогласноКонституцииРФ федеральнаяслужба находитсяв ведении Федерации.Посколькув ней ничегоне сказано огосслужбе врегионах, остаётсяпредположить,что последняяподчиненасубъектам РФ.

Избуквы и духаКонституцииРФ следует, чтоосновы организациигосслужбыв РФ должныбыть установленыфедеральнымзаконом. Упомянутоевыше Положениео федеральнойгосударственнойслужбе этузадачу не решало,так как, во-первых,было утвержденоуказом президента,во-вторых, касалосьтолько федеральногоуровня, в-третьих,не охватываломногих компонентоворганизациии функционированиягосслужбы.Чтобы удовлетворитьвсем этимтребованиям,был нужен федеральныйзакон, которыйприняли летом1995 года (на четвёртомгоду экономическихи политическихреформ!). Он сталпервым (и покаединственным)федеральнымзаконодательнымактом, регламентирующимсферу государственно-служебныхотношений.

Проблема,однако, в том,что этот базовыйзакон появилсяв то время, когдановый политическийрежим и системаадминистративно-государственногоуправленияв общих чертахсложились, былизакрепленыинституциональнои ментально.Поэтому значительнаячасть рациональных

положений,содержащихсяв законе, ужене могли существенноповлиять нароссийскуюполитическуюи управленческуюпрактику. Темне менее самфакт правовогозакрепленияэтих положений,несомненно,значим.

Так,закон чёткоопределилпонятие “государственнаяслужба”, обозначилеё структуру.Важно и то, чтоон закрепилразделениеполитики игосударственнойслужбы, а соответственно- политическихи административныхгосударственныхдолжностей.Тем самым былизаложены правовыеосновы формированияпостоянного,профессионального,независимогоот политическойконъюнктурыгосударственногоаппарата, установленыквалификационныетребованиядля замещениягосударственныхдолжностей,закрепленыпринципыгосударственнойслужбы, в частностиоткрытый конкурсна замещениевакантныхдолжностей.Большое вниманиев законе уделеноопределениюправовогостатуса государственногослужащего: егоправ, обязанностей,социальныхгарантий,ограничений,связанных сгосударственнойслужбой. Такимобразом, в рамочномзаконе “Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации”есть немалоположений,призванныхпостроитьсовременныйгосударственныйаппарат наначалахрационально-бюрократическоймодели государственногоуправления.

Правда,по мнению некоторыхавторов, законсодержит в себеи предпосылкизакреплениякастовости,закрытостии неподконтрольностигосударственнойбюрократическойкорпорациис её особыммиром и системойценностей. Кпримеру, в законеустановленанеобычайноразветвлённаяи в некоторомсмысле беспрецедентнаядля современныхгосударствсистема бюрократическихчинов в трёхизмерениях:категории,группы, разряды.Причём еслиделение госдолжностейна категории“А”, “Б”, “В”вытекает извоплощённойв законе концепцииразделенияполитики игосслужбы,принятой впрактикедемократическихстран, то обоснованностьиерархическогорасчленениядолжностейна пять группи введениясоответственно15 квалификационныхразрядов вызываетбольшие сомнения.Столь громоздкаясистема (вомногих странах,напротив,наблюдаетсятенденция купрощениюгосслужбы)скорее всего,отражаетбюрократическоетщеславие иосознаниероссийскимичиновникамисвоей избранности,кастовойобособленности.

Междутем наиболеесущественнаяслабость законав том, что онустанавливаетлишь самыеобщие государственно-служебныенормы, которыенуждаются вконкретизации.Однако ни одногофедеральногозакона в развитиебазового таки не было принято.

Пробелыв федеральномгосударственно-служебномзаконодательствестали причинойтого, что значительныймассив государственно-служебныхотношений внастоящее времярегулируетсяуказами президентаи постановлениямиправительства.Вряд ли вызываетсомнениянеобходимостьрегулироватьотдельные(преимущественнооперативные)вопросы госслужбыуказами главыгосударстваи нормативнымиактами правительства.Но нельзя признатьнормальным,когда в их числопопадают такиеаспекты, какденежное содержание,пенсионноеобеспечение,дисциплинарнаяответственностьгосударственныхчиновников.

В РФотсутствуетединый межведомственныйорган по вопросамгосударственнойслужбы. Советпо вопросамгосударственнойслужбы приПрезидентеРФ фактическибездействует;кроме того,возложенныена него функциии порядок егодеятельностипредполагаютсуществованиеведомства,следящего засостояниемгосударственнойслужбы в Центреи на местах совсеми вытекающимиотсюда последствиями.Отсутствиеполноценногофедеральноговедомствагосударственнойслужбы, отвечающегоза проведениеединой политикив этой сфере,негативносказываетсяна практическойдеятельностигосударства.

Всеэти общие недостаткидействующегоправовогорегулированияфедеральнойгосударственнойслужбы можнои нужно преодолеть.В этой связипредлагают,в частности,провести юридическуюэкспертизуФедеральногозакона “Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации”и подготовитьпоправки, измененияи дополненияк нему. Одновременнорекомендуютпринять закон“О федеральнойгосударственнойслужбе РФ”, внесенныйдепутатомВ.Южаковым19.12.2000 г.

Необходимостьподготовкии принятияданного законопроектаобусловленаследующимиосновнымиобстоятельствами.Согласно ст.71 КонституцииРоссийскойФедерациифедеральнаягосударственнаяслужба относитсяк ведению РоссийскойФедерации, чтообусловливаетправо и обязанностьРоссийскойФедерациизаконодательноурегулироватьвопросы федеральнойгосударственнойслужбы.
Междутем, Федеральныйзакон от 31 июля1995 г. "Об основахгосударственнойслужбы РоссийскойФедерации"является "рамочным"законом, онсодержит значительноечисло отсылочныхнорм. И еслисубъекты РоссийскойФедерации вбольшинствесвоем принялизаконы о государственнойслужбе, тофедеральнаягосударственнаяслужба не имеетсоответствующегофедеральногозакона, хотянеобходимостьего принятиявытекает изп. 2 ст. 4 Федеральногозакона от 31 июля1995 г. Кроме того,многие вопросыфедеральнойгосударственнойслужбы, как этопредусмотреноФедеральнымзаконом от 31июля 1995 г., должнырегулироватьсяфедеральнымизаконами, фактическиже они регулируютсяуказами ПрезидентаРоссийскойФедерации ипостановлениямиПравительстваРоссийскойФедерации(денежное содержание,отпуска и т.д.).

Основнымизадачами данногозаконопроектаявляются:
1)созданиезаконодательнойбазы федеральнойгосударственнойслужбы, укреплениезаконностив ее функционировании;
2) повышениеэффективностифедеральнойгосударственнойслужбы, ее ролив решенииэкономических,политическихи социальныхзадач российскогогосударства;
3) усилениеответственностифедеральныхгосударственныхслужащих передгосударствоми обществом;
4) усилениеправовой исоциальнойзащищенностифедеральныхгосударственныхслужащих;
5)укреплениеорганизационныхи управленческихначал федеральнойгосударственнойслужбы;
6) повышениетребованийк профессиональномууровню федеральныхгосударственныхслужащих;
7)оптимизациявзаимодействияфедеральнойгосударственнойслужбы с институтамигражданскогообщества, сгосударственнойслужбой субъектовРоссийскойФедерации имуниципальнойслужбой.
Новымиположениямизаконопроектаявляются:
-определениевидов федеральнойгосударственнойслужбы;
- определениепонятия федеральногооргана государственнойвласти;
- формулированиепринциповфедеральнойгосударственнойслужбы;
- определениеквалификационныххарактеристикдолжностейфедеральныхгосударственныхслужащих;
-определениепринциповсоотношениягосударственныхдолжностейфедеральнойгосударственнойслужбы, государственныхдолжностейгосударственнойслужбы субъектовРоссийскойФедерации имуниципальныхдолжностей,а также квалификационныхразрядов этихслужащих;
-формулированиеполномочийПрезидентаРоссийскойФедерации,ФедеральногоСобрания РоссийскойФедерации,ПравительстваРоссийскойФедерации ифедеральныхорганов государственнойвласти в сфереорганизациифедеральнойгосударственнойслужбы;
- определениеполномочийфедеральныхорганов государственнойвласти, а такжеих обязанностейв сфере организациифедеральнойгосударственнойслужбы;
- содержаниетрудовогодоговора сфедеральнымгосударственнымслужащим;
-введение особыхгарантий дляобеспеченияслужебнойнезависимостифедеральногогосударственногослужащего;
-конкретизацияадминистративногопорядка разрешенияслужебныхспоров.

Разработчикистарались повозможностипридерживатьсяструктурыФедеральногозакона "Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации".Вместе с темпредлагаемоерасположениенормативногоматериала впроекте федеральногозакона "О федеральнойгосударственнойслужбе" отличается, большейпоследовательностью,логичностьюи простотой.Это в значительнойстепени облегчитиспользованиеи применениеэтого закона.Авторы сочлинеобходимымобратить особоевнимание насодержаниеслужебныхтрудовыхправоотношений,возникающихмежду федеральнымигосударственнымислужащими ифедеральнымгосударственныморганом, ихвзаимных правахи обязанностях.Поэтому обязанностямфедеральногогосударственногооргана отведенаособая статья.
Учитывая важноезначение обеспечениязаконностив деятельностигосударственнойслужбы, авторыособо выделилиправо федеральногогосударственногослужащего назащиту личногодостоинстваи служебнойнезависимости.

Крометого, существуетострая потребностьв нормативныхправовых актах,развивающихи конкретизирующихбазовый законо государственнойслужбе. Делов том, что нарушенодин из ключевыхпринциповправотворчества,гласящий:законодательныеакты, предусмотренныев базовомзаконе, должныразрабатыватьсяи приниматьсявместе с ним.Посколькуна деле ни одинзакон принятне был, действиерамочногозакона в значительноймере оказалосьпарализовано.В связи с этимследовало бынезамедлительноприступитьк подготовкезаконов одисциплинарнойответственностигосслужащих,об их денежномсодержании,о присвоенииим квалификационныхразрядов, опенсиях госслужащих,о должностномлице и административнойпроцедуре (обобщих правилахвзаимодействиягосударственныхслужащих сгражданами)и т. д.

2.3Особенностиправовогорегулированиягосударственнойслужбы в субъектахФедерации.

В отличиеот федеральногоуровня правотворчествосубъектов РФв государственно-служебнойсфере болеединамично.Законодательныеи исполнительныеорганы властив ряде республик,краёв, областейуделяют гораздобольше вниманияправовомурегулированиюгосслужбы.Этому есть, поменьшей мере,два объяснения.

Во-первых,обретениесубъектамиРФ новогоконституционногостатуса привелок появлениюу них атрибутовгосударственности,один из которых- государственнаяслужба. Этовынудило регионыпредпринятьвесьма энергичныеусилия дляупрочения изакрепленияприобретённогостатуса, наполненияего реальнымсодержанием.В итоге в 1993—1998годах законодательныеакты в областигосслужбыприняли 87 субъектовРФ.

Во-вторых,региональныеэлиты стремятсядополнитьвнеинституциональныеметоды воздействияна региональнуюбюрократиюформальнозакреплёнными.Это отнюдь незначит, чторегиональноеруководствоне может повернутьправовые нормыгосударственно-служебныхотношений внужную для себясторону. Например,закреплённыйзаконодательноинститутаттестациииспользуюткак инструмент“чистки” органоввласти от неугодных.Избирательноеправоприменениепозволяетрегиональнымэлитам решатькадровые вопросыв собственныхинтересах.Правда, в этомслучае региональноезаконодательство,не выполняясвоей основнойфункции -рационализироватьгосударственно-служебныеотношения,всего лишьдополняетпо-прежнемудоминирующиев регионахклиентелистскиесвязи внутригосударственногоаппарата.

Но какбы то ни было,можно констатировать,что региональныезаконодательстваразвиваютсяопережающимитемпами посравнению сфедеральным.Правовая ситуациявовсе не выигрываетот такого положениядел: возникаютпротиворечияс нормами федеральныхзаконов, происходитнеоправданнаядифференциацияправовогорегулирования.

Противоречивостьфедеральногои региональногогосударственно-служебногозаконодательствимеет и своюнормативнуюпредпосылку:

рамочныйзакон “Об основахгосударственнойслужбы РоссийскойФедерации”оставляетгосслужбусубъектов РФв их ведении,тогда как ст.72, п. “к” КонституцииРФ относитадминистративноеи трудовоезаконодательствок совместномуведению Федерациии её субъектов.Из этого противоречияпроистекаютдва подходак правовомурегулированиюгосударственнойслужбы субъектовРФ.

Сторонникипервого ссылаютсяна конституцию:посколькурегулированиегосслужбысубъектов РФне отнесенони к исключительномуведению РФ(что сделанопо отношениюк федеральнойгосслужбе), ник их совместномуведению (ст.72), то, следовательно,оно должно бытьотнесено кисключительномуведению субъектовРФ (такой выводподкреплёнст. 2 федеральногозакона). Подобныйподход воплощёнв ряде законово государственнойслужбе субъектовРФ - Башкирии,Татарстана,Якутии, Иркутскойобласти. Законодательныеакты Башкирии,Татарстанаи Якутии представляютсобой, по сути,законы о государственнойслужбе суверенныхгосударств(в них нет дажессылок на КонституциюРФ и федеральныезаконы).

Однако,как известно,законодательствоо государственнойслужбе — эточасть административного,а в некоторыхвопросах итрудовогоправа. Междутем административноеи трудовоезаконодательство(ст. 72, п. “к” КонституцииРФ) относятсяк совместномуведению РФ иеё субъектов,включая нетолько федеральныезаконы и подзаконныеакты, но и принимаемыев соответствиис ними нормативныеакты субъектовФедерации(ст. 76, ч. 2). Возникает,правда, вопросотносительност. 2 Федеральногозакона “Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации”,из которойследует, чток ведению субъектовРФ относитсясама государственнаяслужба в них.Очевиднуюколлизию попыталисьобъяснитьизвестныеисследователиВасилий Манохини АлександрНоздрачёв. Онисчитают, чторечь идёт скорееоб организациигосударственнойслужбы, чемо её законодательномрегулировании.Понятно, чтоорганизациягосслужбы изаконодательствоо ней — разныевещи. Это, поих мнению, нагляднодемонстрируеттот факт, чтов КонституцииРФ организацияорганов государственнойвласти субъектовФедерации (ст.77) относится ких ведению, арегулированиеобщих принциповорганизациигосударственнойвласти в субъектахРФ (ст. 72, п. “н”) —к совместномуведению. Такимобразом, изКонституцииРФ (ст. 72, п. “к” ист. 76, ч. 2) следует:государственнаяслужба в субъектеРФ регулируетсякак федеральнымизаконами, таки законамисубъекта Федерации,действующимив части, непротиворечащейфедеральнымзаконам.

Наэтом основанвторой подход.Он закреплёнв законахбольшинствасубъектов РФ.Так, в законе“О государственнойслужбе Орловскойобласти” (ст.8) прямо записано:“Положениянастоящегозакона не могутпротиворечитьКонституцииРФ, федеральнымзаконам, Уставу(Основномузакону) Орловскойобласти. Привнесении вфедеральныеакты измененийи дополненийдо приведенияобластных актовв соответствиес ними применяютсяфедеральныезаконы”. Аналогичнаянорма содержитсяв законе “Огосударственнойслужбе Кабардино-БалкарскойРеспублики”,в соответствующемзаконодательствезначительнойчасти субъектовРФ.

В вопросахразграничениясфер правовогорегулированияфедеральноезаконодательство,отмечает Манохин,выглядит достаточнополным и содержитисчерпывающийперечень предметоврегулирования,относящегосяк исключительномуведению субъектовФедерации. Поего мнению,последнимпредоставленыобширные полномочияпо регулированиютой частигосударственнойслужбы, котораянаходится вих ведении. ПоподсчётамМанохина, более20 из 30 статейрамочногозакона содержатнормы, которыеуправомочиваютрегионы по-своему— с учётом местных,национальныхи иных особенностей— определятьусловия госслужбыв своих пределах.Речь идёт окомплектованиикадровогокорпуса государственныхорганов, финансированиигосслужбы,квалификационныхтребованияхк должностям,порядке веденияличных делгосслужащих,

определенииреестра государственныхдолжностейсубъекта РФ,поощрениигосслужащих,гарантиях дляних, их материальноми социально-бытовомобеспечении,управлениигосударственнойслужбой и т. п.Таким образом,федеральныйзакон послужили поныне служитосновой и ориентиромдля региональногоправотворчества.

Следуеттакже отметитьпрактику закрепленияотдельных нормо государственнойслужбе в уставахсубъектов РФ.В некоторыхиз них госслужбеотведены целыеглавы, напримерглава 10 УставаСаратовскойобласти, глава35 Устава Тамбовскойобласти, глава6 Устава Архангельскойобласти. Крометого, нормы,регулирующиегосслужбу,нашли своёотражениев уставах Курганской,Липецкой,Свердловскойи некоторыхдругих областей.

Представляютинтерес закреплённыев законодательствесубъектов РФподходы к определениюбазовой категории“государственнаядолжность”.По мнению рядаисследователей,в некоторыхрегиональныхзаконодательствахэто сделаноболее удачно,чем в федеральномзаконе. Нельзяне упомянутьи о классификациигосударственныхдолжностей.В правовыхактах большинствасубъектов РФэти должностиразделены натри категории:“А” - политические;“Б” - должностигосслужбы, но,по сути, патронажные,призванныеобеспечиватьисполнениеполномочийполитическихруководителей;“В” - классическиеадминистративные.Кое-где должностикатегории “А”именуют политическимилибо конституционнымигосударственнымидолжностями(МарийскаяРеспублика,Татарстан,Якутия), но важнеедругое: вместотройственнойклассификациина “А”, “Б”, “В”в этих регионахпринято разделениена политическиеи административныедолжности, чтоболее соответствуетмировой практике.

Системагосударственныхдолжностейтесно увязанас системойквалификационныхразрядов. Введённыйв оборот нафедеральномуровне, этоттермин прочнозакрепилсяв большинстверегиональныхактов, а системаквалификационныхразрядов воспринятав том виде, вкаком она установленафедеральнымзаконом. Ноесть и отклонения.Так, законы огосслужбенекоторыхобластей(Новгородская,Пермская, Читинская)вообще не даютнаименованийквалификационныхразрядов, относяопределениесистемы и видовразрядов, атакже порядоких присвоенияк компетенцииРФ. Отдельныерегионы (Мордовия,Брянская иВоронежскаяобласти) используютсобственнуютерминологиюдля обозначенияквалификационныхразрядов. Нередков их названииуказываютпринадлежностьк субъектуФедерации, чтофедеральноезаконодательствосчитает недопустимым.Такие субъектыРФ, как Башкирия,МарийскаяРеспублика,Татарстан,вообще не используюттермин “квалификационныйразряд”, заменивего на “классныйчин”, а в Иркутскойобласти, гдесуществуетсвоё, отличноеот федеральногоделение государственныхдолжностейна группы, предусмотренопараллельноесуществованиеи квалификационныхразрядов, иклассных чинов.

Подобнаяразноголосицасоздаёт большиетрудности приперемещениигосслужащихиз одного субъектав другой, а такжепри переходена федеральнуюгосслужбу. Всамом деле,какие разрядыв таком случаеприсваивать,если нет единойшкалы и общейтерминологии?А ведь отквалификационногоразряда зависит,например, размернадбавки кдолжностномуокладу, не говоряуже о том, чторазряд долженхарактеризоватьпрофессиональныйуровень и служебноесоответствиечиновника.

Разнобойв определенииструктурыгосударственныхдолжностейи квалификационныхразрядов существеннопрепятствуетреализациибазовогопринципагосударственнойслужбы любогофедеративногогосударства:основные требования,предъявляемыек ней, должныбыть одинаковына уровне какфедерации, таки её субъектов.Единообразнаятипологиягосударственныхдолжностейи квалификационныхразрядов призванасформироватьунифицированнуюдолжностнуюструктуругосслужбыРФ и в конечномсчёте создатьреальныеорганизационно-структурныепредпосылкигосударственнойцелостностиРоссии. Покасохраняетсяразношёрстностьв построенииосновных институтовгосударственнойслужбы, говоритьо целостностине приходится.

Различиедвух подходовк организациии правовомурегулированиюгосударственнойслужбы в субъектахРФ, о чём шларечь выше,обнаруживаетсебя и в такойпроцедуре,предусмотреннойв ряде регионов,как присягагосслужащих.Например, втексте присягиРеспубликиТатарстанвообще отсутствуетупоминаниероссийскойконституциии российскогогосударства:это, по существу,присяга наверность суверенномугосударству

Существенноразнятся региональныенормы денежногосодержаниягосслужащих.Правда, федеральныйзакон предусматривает,что данныйвопрос целикомнаходится введении субъектовФедерации,однако врядли можно признатьнормальнойситуацию, когдадолжностныеоклады региональныхчиновниковсоседних областейразличаютсяв разы. Широкиевариации имеютместо и в вопросахпенсионногообеспечениягосслужащих.

Различаетсяи региональнаяпрактика управлениягосударственнойслужбой. Федеральныйзакон предусматриваетполную свободудля регионовв выборе нормативныхи организационныхформ в этойсфере. Поэтомуздесь мы наблюдаемособенномногообразнуюпрактику, которуюможно свестик четырём основныммоделям. Органпо вопросамгосслужбысубъекта Федерации:

• существуетпри главеисполнительнойвласти субъектаФедерации, ноформируетсязаконодательнойи исполнительнойветвями властина паритетныхначалах;

• входитв системуисполнительнойвласти в качествееё элемента;

• представляетсобой специальноеподразделениеаппарата высшего должностноголица;

• имеетсамостоятельныйстатус и формируетсяна паритетныхначалах обеимиветвями власти.

Каквидим, разбросорганизационныхформ управлениягосударственнойслужбой в российскихрегионах весьмаширок. Но естьодна общая дляних черта:системауправлениягосударственнойслужбой заметнотяготеет кисполнительнойвластии только в редкихслучаях (Бурятия,Хакасия, Красноярскийкрай) равноположенавсем ветвямвласти. Но какраз эти редкиеслучаи предпочтительнее,потому чтотакая модельв большей мереобеспечиваетрациональность,профессионализми политическуюнейтральностьрегиональнойгосударственнойслужбы.

Суммируяпрактикузаконодательногорегулированиягосударственнойслужбы в регионах,можно перечислитьеё самые типичныеотступленияот норм федеральногозаконодательства:

• введениесобственныхклассификацийи наименованийгосударственныхдолжностей,что противоречитст. 1 и 6 федеральногозакона;

• включениев число государственныхслужащих лиц,не являющихсятаковыми пофедеральномузакону (руководителисубъектовФедерации,служащие органовместногосамоуправления);

• расширениеперечня видовдисциплинарныхвзысканий, чтопротиворечитст. 14 федеральногозакона, и перечняправоограничений,что несовместимосо ст. 11 федеральногозакона;

• закреплениеза субъектомФедерацииполномочийрегулироватьсобственнымизаконодательнымиактами вопросы,регламентациякоторых отнесенак компетенциифедеральныхзаконов;

• требованиепринятия присягина верностьсубъекту Федерациипри поступлениина государственнуюслужбу, чтопротиворечитст. 6 и 15 КонституцииРФ;

•необходимостьбыть гражданиномсубъекта Федерации,чтобы поступитьна государственнуюслужбу (противоречитч. 4 ст. 32 КонституцииРФ)8.

Нельзяне согласитьсяс теми, кто говорито необходимостипровести авторитетнуююридическуюэкспертизудействующихзаконов субъектовФедерации повопросамгосударственнойслужбы на предметих соответствияКонституцииРФ и федеральномузаконодательству,а также современнымпотребностямгосударственногостроительства.Разумеется,приведениезаконодательныхактов субъектовРФ о государственнойслужбе в соответствиес федеральнымизаконами небудет означатьих полной унификациии слепого копированияфедеральныхнорм. Здесьтребуетсясоблюсти тонкийбаланс региональнойспецифики иобщефедеральныхпринциповзаконодательства.

Помнению рядаспециалистов,одним из средстврешения проблемымогут статьразработкаи принятиекрупногокодификационногоакта о государственнойслужбе. Проекткодекса ужеподготовленв соответствиис президентскимуказом № 278 от3 апреля 1997 года.Что с собойпринесёт кодексгосударственнойслужбы? Во-первых,систематизациюмногочисленныхдействующихнормативно-правовыхактов о госслужбеи создание наэтой основенепротиворечивойнормативно-правовойбазы. Во-вторых,разработкуи введениеновых норм сучётом первоочередныхприоритетов.В-третьих, закладкув кодекс “правовыхниш” для последующегоорганичноговключения внего новыхнорм. И главное:кодекс призванисчерпывающимобразом регулироватьгосслужбу,служить юридическойбазой для комплекснойреформы государственнойслужбы. Правда,некоторыескептики считают,что имеющийсянормативныйматериал поканедостаточендля кодификациии следует сначалапринять некоторыеважнейшиезаконы поразвитию иконкретизациирамочногозакона “Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации”,а уж потомкодифицироватьгосударственно-служебноезаконодательство.В этих доводахесть рациональноезерно, которое,однако, не отменяетнеобходимости,пусть и в отдалённойперспективе,систематизироватьи кодифицироватьгосударственно-служебныйправовой массив.

Глава3. Особенностигосударственнойслужбы в субъектеФедерации (напримере Московскойобласти)

3.1. Спецификаправовогостатуса Московскойобласти

В настоящейглаве исследованияречь пойдето становлениии развитиигосударственнойслужбы в субъектеФедерации -Московскойобласти. В этойсвязи представляетсяцелесообразными правомернымрассмотретьпроблему субъектаФедерации вцелом и выделитьособенностиМосковскойобласти каксубъекта.

В ст.5 КонституцииРФ определенаспецификароссийскогофедерализма,которая заключается,в частности,в наличии несколькихвидов субъектовФедерации.

К нимотносятсясогласно Конституции:республика,край, область,город федеральногозначения, автономиидвух видов:

автономнаяобласть и автономныйокруг.

Термин"субъектыФедерации"в законодательствеРоссии впервыевведен в Конституционноеправо вместес принятиемКонституции1993 года. "Субъектфедерации - этогосударственноеобразованиев составе федерации,- отмечают авторыэнциклопедическогословаря¹⁷.Неизвестнаяранее форма"субъект федерации"охватывалагосударственныеобразования,основанныена национально-территориальномпринципе республики,автономии ииные, основанныена территориальномпринципе края,области.

Московскаяобласть являетсягосударственно-территориальнымобразованиемв составе РоссийскойФедерации,которому всоответствиис действующейКонституциейРФ иными федеральнымиактами предоставленстатус субъекта

федерации.Положение частипервой статьи5 провозглашаетпринцип равноправия

Всесказанноеявляется непросто рассуждениямиобщего характера,но имеет самоенепосредственноеотношение кпредмету данногоисследования.В самом деле,как было отмеченоранее, государственнаяслужба представляетсобой совокупностьи единствоэлементов:

1. государственныеорганы и государственныедолжности;

2. государственныеслужащие и ихдеятельностьна службе угосударства.

Такимобразом, представляется,что совокупностьперечисленныхэлементов можетхарактеризоватьсякак системагосударственнойслужбы.

Правовымже оформлениемданной системывыступаетправовой институтзаконов и иныхнормативныхактов, обеспечивающийее достаточноерегулированиеи динамику,способствующийстановлениюи развитиюсубъекта Федерации.ПрименительноМосковскойобласти каксубъекту Федерациии с учетом выявленнойспецифики, этоозначает, чтообласть вправесамостоятельно:

- формироватьорганы государственнойвласти, в т.ч.и исполнительные, и государственныедолжности;

- устанавливатьправовой статусгосударственныхслужащих, находящихсяна государственныхдолжностяхи обеспечивающихдеятельностьорганов государственнойвласти. Правовойинститутгосударственнойслужбы формируетсятакже самостоятельнов пределахКонституцииРоссийскойФедерации ив соответствиис действующимфедеральнымзаконодательством.Система органовгосударственнойвласти субъектаРоссийскойФедерации -определенав соответствиис основамиконституционногостроя РоссийскойФедерации иобщими принципамиорганизациипредставительныхи исполнительныхорганов государственнойвласти, установленнымифедеральнымзаконодательствоми законом Московскойобласти "Осистеме органовгосударственнойвласти Московскойобласти от 13марта 1996 года№253

Такимобразом, дальнейшеерассмотрениегосударственнойслужбы субъектаФедерациипредполагает:

-проведениеанализа органовгосударственнойвласти и преждевсего

органовисполнительнойвласти Московскойобласти.

- государственныхдолжностейгосударственныхслужащих;

- порядкаи условийпрофессиональнойдеятельностигосударственныхслужащих субъектаФедерации.

Однакоследует иметьв виду, что всоответствиис субъектомданного исследованиявсе элементыгосударственнойслужбы рассматриваютсянами с точкизрения правовогорегулирования,т.е. закрепленияв соответствующихнормативныхправовых актахсубъекта Федерации,а не с позицииорганизационногостроения ивзаимодействия,этических норм,нравственныхустановок идр.

В этойсвязи и рассмотриморганы государственнойвласти -исполнительнуювласть.

Выборименно органовисполнительнойвласти не случаен.По мнению Н.М.Казанцева,представительнаявласть контролируети направляетразвитие системыгосударственнойслужбы тремяосновнымиспособами:

- законодательно,посредствомвыработки ипринятия системызаконов огосударственнойслужбе, устанавливающихобщие рамкидля другихактов по государственнойслужбе, урегулирующихее отдельныеаспекты и вытекающие,как правило,из статей иположенийстатусногоЗакона;

-бюджетно,посредствомпринятия иконтроля исполнениягосударственногобюджета, предусматривающегогодовые объемызатрат на содержаниегосударственныхорганов¹⁸.

Можносогласитьсяс исследователеми перенестиэти принципына субъектфедерации.

Исполнительныйорган государственнойвласти Московскойобласти. АдминистрацияМосковскойобласти, образованнаяв соответствиис Законом "ОструктуреАдминистрацииМосковскойобласти 5 августа1996 года №112-44 .

Ноименно исполнительнаявласть непосредственноуправляетгосударственнойслужбой. Ключевуюроль, как показываетопыт развитыхстран выполняютособенныеорганы (Комитеты,Министерства) государственной службы, деятельностькоторых регулируютсоответствующиезаконодательныеакты.

Функцииуправлениякадрами игосударственнойслужбы возложенына Управлениегосударственнойи муниципальнойслужбы МО, котороеявляется структурным подразделением канцелярииГубернатораМосковскойобласти (далее- Управление).

Существенноезначение вдеятельностиУправлениязанимают вопросыкадровогообеспечения.К компетенцииУправленияотносятсявопросы:

1.Оказаниеконсультационнойпомощи кадровымподразделенияморганов государственнойвласти Московскойобласти, в томчисле по проведениюконкурсов назамещениевакантныхгосударственныхдолжностейгосударственнойслужбы, аттестаций,государственныхквалификационныхэкзаменов.

2. ВедениеРеестра государственныхдолжностейгосударственнойслужбы в органахгосударственнойвласти Московскойобласти, формированиеи ведение сводногоРеестра государственныхслужащих Московскойобласти.

3. Подготовканормативно- правовых актовпо вопросамгосударственнойслужбы, участиев подготовкезаключенийна проектызаконов и иныхнормативно- правовых актовпо вопросамгосударственнойслужбы.

4. Анализэффективностивзаимодействияорганов государственнойвласти Московскойобласти повопросамгосударственнойслужбы.

5. Организацияпроведенияаттестацийи государственныхквалификационныхэкзаменов,конкурсов назамещениевакантныхгосударственныхдолжностейгосударственнойслужбы в органахгосударственнойвласти Московскойобласти.

6. Организацияпрохождениягосударственнымислужащимипрофессиональнойподготовки,переподготовки,повышенияквалификации.

7. Координациядеятельностикадровыхподразделенийорганов государственнойвласти Московскойобласти повопросамгосударственнойслужбы.

8. Несетответственностьза подготовкувопросов попереподготовкеи повышениюквалификациигосударственныхслужащих.

9. Участиев формированиикадровогорезерва.

10. Подготовканормативовпо признаниюСоветом образования,полученногогосударственнымислужащими,равноценнымобразованию,предусмотренномуЗаконом.

11. Контрольза деятельностьюи оказаниепомощи учебномуцентру "Нахабино".

12. Представлениегосударственныхи муниципальныхслужащих кнаградам.

13. Проверкадеятельностиорганов государственнойвласти по вопросамгосударственнойслужбы.

14. Осуществлениевзаимодействияпо вопросамгосударственнойслужбы с соответствующимиорганамигосударственнойвласти РоссийскойФедерации исубъектовРоссийскойФедерации.

15. Информированиеграждан о проведенииконкурсов назамещениевакантныхгосударственныхдолжностейгосударственнойслужбы.

16. Рассмотрениеобращений изаявленийграждан повопросамгосударственнойслужбы в Московскойобласти и принятиесоответствующихмер.

17. Организационно- техническоеобеспечениедеятельностиСовета.

18. Исполняетдругие полномочия,возложенныена Управлениенормативнымиправовымиактами.

19. Осуществлениеуправлениямуниципальнойслужбой:

1. Координацияи методическоеруководствопрофессиональнойподготовкой,переподготовкой,повышениемквалификациимуниципальныхслужащих.

2. Анализэффективностидеятельностимуниципальнойслужбы.

3. ВедениеРеестра муниципальныхслужащих.

4. Созданиеинформационногобанка данныхпо муниципальнойслужбе.

5. Координациянаучных исследованийв областимуниципальнойслужбы.

6. Контрольза реализациейзакона Московскойобласти омуниципальнойслужбе в муниципальныхобразованиях.

7. Выдачарекомендацийформированияквалификационных,конкурсных,аттестационныхи иных комиссийв муниципальныхобразованиях.

8. Разработкапроектов нормативно- правовых актовпо вопросаммуниципальнойслужбы.

9. Исполняетдругие полномочия,возложенныена Управлениенормативнымиправовымиактами.

Управлениегосударственнойи муниципальнойслужбы во многомосуществляетфункции государственнойслужбы.

А функциигосударственнойслужбы - этоосновное воздействиегосударственнойслужбы на развитиегосударстваобеспечениеблагосостоянияобщества.

Основныезадачи Управления:

- обоснованиепредложенийаппаратагосударственныхорганов субъектафедерации

- практическоеосуществлениеположений,законодательныхактов в сфереорганизациии функционированиягосударственнойслужбы;

- анализ,исследованиеи оценка деятельностиперсоналагосударственныхорганов;

- контрольза реализациейгосударственнойкадровой политики;

- прогнозированиеи планированиеразвития персоналагосударственныхорганов;

-организационно-методическоеруководствои координациядеятельностипо оценке результатовтруда служащих,аттестация,испытания,проведениеквалификационныхэкзаменов;

- управлениесистемойпереподготовкии повышенияквалификацииперсоналагосударственныхорганов;

- разработкапроектов штатовгосударственныхорганов, фондовзаработнойплаты, требованийк должности,методическихуказаний ирекомендацийпо организациитруда персоналагосударственныхслужащих;

- организацияи координациянаучных исследованийв областигосударственнойслужбы и внедрениеих результатовв практическуюдеятельностьорганов исполнительнойвласти;

- ведениереестровгосударственныхслужащих исоздание наэтой основеинформационныхсистем, банков,персонала длягосударственнойслужбы.

3.1Анализ кадровогопотенциалаАдминистрацииМосковскойобласти.

Далеебудут рассмотреныи проанализированыне только опытуправлениягосударственнойслужбы, проблемы, которые возникаютв период еестановления,но и основныенаправлениясовершенствованиякадровой службысубъекта Федерации.

Проведенныйв 2000 годустатистическо-социологическийанализ позволяетвыявить особенностикадровогосостава Администрациии общие тенденциидинамики егоразвития, атакже оценитьситуацию, сложившуюсяв настоящеевремя в кадровомкорпусе государственнойслужбы области,и на этой основевыявить уровеньпрофессионализмаи компетентностиорганов исполнительнойвласти Московскойобласти. Проведенныеисследованияпоказали, чтообщая численностьчиновников,занятых втерриториальныхорганах Администрациисоставляетоколо 3700 человек.При этом 68%государственныхслужащих имеютвысшее образование.Вместе с темкаждый второйчиновник заканчивал,как правило,техническиевысшие учебныезаведения,каждый седьмойимеет экономическоеобразование,а каждый 12 - юридическое.

Изэтого можносделать вывод,что в аппарате,как и в прежниегоды недостаетюристов, социологов,психологов,специалистовпо работе сперсоналом,организаторовгосударственнойслужбы. Отсюдапонятно, какоезначение можетиметь переподготовкаи повышениеквалификацииспециалистовв стенах РоссийскойАкадемиигосударственнойслужбы приПрезидентеРоссийскойФедерации. Запериод 1997-2000 год243 руководителясреднего звенаи специалистовпрошли переподготовку,416 - повысили своюквалификацию.Значительныйинтерес представляетвозрастнойсостав государственныхслужащих районныхадминистрацийобласти. Занятыев территориальныхорганах Администрациираспределяютсяследующимобразом:

до 30лет - 80%,

от 50лет и старше- 25%.

Постажу работына соответствующейзанимаемойдолжности можновыделить: до1 года - 30%. Этотфакт свидетельствуето необходимостиработы по адаптациикадров (аналогФедеральноеведомство ФРГ):введение тьюторов,анализа рабочихмест. Должностныеинструкциидолжны полностьюотражать объемработы, которыйисполняетсяна каждом рабочемместе: до 5 лет- 85%, свыше 5 лет -13% - для этой категорииработниковнеобходимапереподготовкадля новых условийи требований.Государственныеслужащие, имеющиестаж работыв органахисполнительнойвласти:

от 1до 5 лет составляют- 61%,

от 5до 10 лет -24%,

свыше10 лет -15%.

Мироваяпрактика, вчастности опытобъединеннойГермании,свидетельствуето том, что длясохранениястабильностии преемственностиуправлениянеобходимосохранять частьстарого профессиональногограмотногокадровогосостава, дажев изменяющихсяусловиях. Дляних (уровеньобластныхадминистраций)примерноеколичествостарых сотрудников- около 60% (тех, ктоработал в бывшейГДР). Однаконеобходимопомочь имприспособитьсяк новым требованиями условиямработы, научитьновым технологиямуправления.

Изприведенныхвыше данныхпо областивидно, что около15% работниковпользуютсястарым багажомзнаний и опыта,пытаютсяприспособитьсяк новым условиям,изменитьсоответствующимобразом стильи тактику своейдеятельности.Анализ составаадминистрацииобласти руководителейи заместителейрайонныхадминистрацийпоказал, чтоболее половиныруководящегосостава районныхадминистрацийсоставляютруководителиот 41 до 55 лет, около20% - от 30 до 40 лет.

Каждыйруководительимеет высшееобразование,однако, около66 % - техническоеобразование.За период с1997 по 2000год получиливторое высшееобразование56% руководящегосостава поспециальности"Государственноеи муниципальноеуправление",и 12% осуществляютпереподготовкув настоящеевремя. Этосвидетельствуето глубокомпониманиируководстваАдминистрациинасущных потребностейсовременности,а также о стремлениируководителейсовершенствоватьпроцесс управленияи адаптироватьмировой опытк современнымусловиям. Аппаратрайонныхадминистрацийкомплектовалсяиз различныхисточников.

Многиепришли изпроизводственнойсферы. Каждыйдесятый получилзначимый опытуправленческойдеятельностив прежних советскихструктурахисполнительнойвласти. Этоимеет какположительные,так и отрицательныестороны. Кположительнымотносятся: опытхозяйственнойработы; пониманиепрактическихзадач и потребностей.Среди отрицательныхможно назвать:вольная илиневольнаяприверженностьстарым методам;сложностиприспособленияк изменяющейсяситуации. Около70% работниковимеют стажработы в органахисполнительнойвласти от 1 до5 лет. Это свидетельствуето том, что большаячасть работниковранее не работалав структурахорганов исполнительнойвласти, и дляних необходимопроводитьдополнительнуюработу попереподготовкеи повышениюквалификации.

Одновременнобыл проанализированкадровый составотраслевыхорганов АдминистрацииМосковскойобласти.

Изучениевозрастногосостава показало,что государственныеслужащие составляютсоответственно:

до 30лет -15%,

от 40до 50 и старше- 65%.

Около80% работниковотраслевыхорганов исполнительнойвласти имеютвысшее образование,около 60% из них- высшее техническоеобразование,около 20% - экономическое,около 3% -юридическое.Эта ситуацияв целом несоответствуетЗакону "Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации",т.к. государственнымслужащим необходимоиметь высшее профессиональноеобразование(государственноемуниципальноеуправление)или образование,приравненноек нему.

Запериод 1998-2000 годов360 руководителейсреднего звенаи специалистовпрошли переподготовку,около 1500 повысилисвою квалификацию.

Стажработы в органахисполнительнойвласти областисоставил:

до 1года -15%,

от 1года до 5 лет -44%,

свыше10 лет - 40%.

А стажработы в занимаемойдолжностигосударственныхслужащих отраслевыхорганов Администрацииобласти дифференцируетсяследующимобразом:

до 1года- 30%,

от 1до 3 -56%,

свыше3-14%.

Анализруководящегосостава отраслевыхорганов Администрацииобласти - исполнительнойвласти руководителии их заместители,и это около 5%от общей численности,по возрастномусоставу онираспределяютсяследующимобразом:

от 30до 40 лет - 23%,

от 41до 50 лет - около50%.

Стажработы в органахисполнительнойвласти составил:

свыше5 лет - 30%,

более10 лет - 20%.

Около60% руководителейи их заместителейотраслевыхорганов

исполнительнойвласти Московскойобласти прошлипереподготовку,85% - повысили своюквалификациюв 1997-2000 году.

Какпоказали результатыкачественногоанализа, основнойпроблемой длягосударственнойслужбы областиявляетсяпрофессионализм,в особенностиэто касаетсяруководителейсреднего звена,а также специалистоввсех уровней.Как видно изанализа, большинстворуководителейи специалистовсреднего звенане имеют образованиясоответствующейспециализациии соответствующегоопыта для исполнениясвоих должностныхобязанностей,часть сотрудниковне соответствуетустановленнымУказом ПрезидентаРФ "О квалификационныхтребованияхпо государственнымдолжностямфедеральнойгосударственнойслужбы требованиям.

Такимобразом, проведенноеисследованиеотразилонеобходимостьобеспеченияповышенияпрофессиональныхкачеств государственныхслужащих субъектаФедерации. Приэтом важнымявляется максимальноесоблюдениепринципа конкретностипрофессиональностипрофессиональныхзнаний. Инымисловами, профессионализмгосударственныхслужащих определяетсяуправляемойсферой.

Взависимостиот выполняемыхобязанностей(территориальныеи отраслевыеорганы власти)необходимоналичие комплексазнаний в областигосударственногои муниципальногоуправления,социальногоуправления,соответствующихотраслей хозяйстваи промышленности.При этом необходимопроводитьстрогое разграничениеразличных типовгосударственныхслужащих:

1) тех,кто принимаетрешение (руководители),для них основнымявляется комплексправовых знаний.Работа руководителя- это, преждевсего работас людьми.

Поэтомуособое значениепредаетсянавыкам и знаниямв области управленияперсоналоми технике управления,наличию лидерскихкачеств и способностиприменятьсоответствующийстиль и методыуправленияприменительнок конкретнойситуации.

2) тех,кто готовитвопросы дляобсужденияи обеспечиваетподготовкурешений и выполненияпринятых решений(специалисты).

Попервой группе- особые требованияк профессиональнымзнаниям и опытуработы в соответствующейотрасли, аналитическимспособностям,умению системновидеть проблему,предвидетьпоследствияпринятых решенийне с точки зренияполитическойконьюктуры,а чисто профессионально(энергетика,экономика,строительствои т.п.).

Государственныеслужащие обязаныиметь такжеопределеннуюподготовкув области теориигосударственногои муниципальногоуправления,психологииуправления,управленияперсоналом,конституционного,административногои других отраслейправа, которыенапрямую относятсяк сфере ихпрофессиональнойдеятельности.

Профессионализмгосударственногослужащегопризван обеспечиватьстабильностьгосударственнойслужбы, качественноевыполнениефункций, постояннуюготовностьк сложным заданиям,возможностьулучшения своихпрофессиональныхкачеств, государственныйслужащий долженбыть компетентнымсотрудником,т.е. качественноосуществлятьсвои полномочия.

Принциппрофессионализмаи компетентностигосударственныхслужащих являетсяведущим началомпри организациии функционированиигосударственнойслужбы субъектафедерации. Этоне только одноиз основныхтребований,определяющихформированиеи практическуюдеятельностьперсонала, нои

необходимоеправовое условие,без выполнениякоторого невозможнополучение правана осуществлениедолжностныхполномочий.

Требования,предъявляемыев современныхусловиях куровню профессиональнойподготовкигосударственныхслужащих, весьмавысоки.

Профессионализмгосударственныхслужащих необходиморегулярноподдерживатьна требуемомдля практикиуровне припомощи проведенияразличныхмероприятий,например, такихкак повышениеквалификации,переобучениеи получениедополнительногообразования.Реализацияпринципапрофессионализмаи компетентностигосударственныхслужащихобеспечиваетсямножествомзаконодательныхи иных нормативныхактов.

Такимобразом, дажедостаточнократкий анализпоказал, чтоосновной проблемой,стоящей передорганом управлениягосударственнойслужбой являетсяпроблема подборакадров, связаннаяс одной стороны- с сохранениемпозитивногоопыта и преемственности,а с другой - собеспечениемновых подходовк проблемамгосударственногоуправления,повышенияуровня профессионализмагосударственныхслужащих.

Основнымипутями решенияпроблемы повышенияпрофессионализмагосударственныхслужащих Московскойобласти являются:

1. введениесистемы конкурсногоотбора, предусмотреннойУказом ПрезидентаРФ от 29.04.96 № 604 "ОбутвержденииПоложения опроведенииконкурса назамещениевакантнойгосударственнойдолжностифедеральнойгосударственнойслужбы", гдерекомендованосубъекту РФруководствоватьсяПоложенияминастоящегоУказа. На первомэтапе это обеспечитболее квалифицированныйотбор кадровдля государственнойслужбы области

2. переподготовкаи повышениеквалификациигосударственныхслужащих среднегозвена, так какбольшинствосотрудниковнуждаются вдополнительнойподготовкедля исполнениясвоих текущихобязанностей,решения стоящихперед нимизадач, а, в конечномсчете такжеи для продвиженияпо службе.

В настоящеевремя наиболееостро стоитпроблеманедостаточностизнаний в областиправа. Отсутствуютнавыки правильноготолкованиянорм действующегозаконодательства,которые частопротиворечатдруг другу.Также ощущаетсяострый дефицитзнаний в областиэкономики,финансов,государственногоуправления.

Дополнительноеобразованиеи обучениедолжно носитьадресный характери исходить изпрофессиональныхи служебныхобязанностейспециалистаи учитыватьсяпри служебномпродвижениигосударственныхслужащих. Припланированииразвития кадровогопотенциаланеобходимоучитыватьпотребностив соответствующейпереподготовкекаждого государственногослужащего.

Необходимоотметить, чтоодним из главныхрезультатовдеятельностичиновникаявляется егокарьера, однаковлияние учебыи повышенияквалификациина его карьерузачастую несоответствуетсовременнымзадачам государственнойслужбы.

Приемна работу - эторяд действий,предпринимаемыхАдминистрациейдля привлечениякандидатов,обладающихкачествамидля достиженияцепей, поставленныхАдминистрацией.Процесс приемана работу состоитв сопоставлениитребований,предъявляемыхработодателеми квалификациикандидата,посколькуАдминистрацияпредлагаетместо, гарантирующееопределенноематериальноевознаграждение,то необходимо,чтобы кандидатотвечал определеннымтребованиям.

Процессприема на работуобычно требуетуступок в требованияхсо стороныАдминистрациии кандидата.Это обусловленотем, что работодательпредъявляетобычно весьмавысокие требованияк кандидату,у кандидата,в свою очередь,могут бытьзавышенныетребованияотносительноуровня заработнойплаты или условийтруда.

В процессеотбора в первуюочередь учитываетсяспецификагосударственнойслужбы.

В органахгосударственнойслужбы областирешение поотбору принимаетруководительотраслевогоили территориальногооргана АдминистрацииПроблемаформулируетсяисходя из качествработника,необходимыхдля соответствующеговида деятельности.Требованияк кандидатуна вакантнуюдолжность вструктурныхподразделенияхАдминистрацииМосковскойобласти определеныдолжностнойинструкцией,в которойпредопределенытакие критерииотбора каксоответствующееобразованиеи опыт работы.Большинстворуководителейотбирают работников,во многом судяпо полученномуобразованию.

Приравных показателяхони предпочитаютбольшее образованиеменьшему ивысшую степеньнизшей. Однакоэти характеристикидолжны бытьувязаны с успехамина работе, икритерийобразованностидолжен непременносравниватьсяс требованиямивыполняемойработы. Руководительдолжен изучитьпродолжительностьи тип образования,его соответствиерассматриваемойработе.

Второйосновной критерийотбора - опыт,руководителичасто отождествляютс возможностямиработника ис его отношениемк работе, в связис этим отдаетсяпредпочтениеработникамс опытом. Однимиз способовизмерения опытаработы в Администрацииявляется установлениерейтинга трудовогостажа, отражающеговремя, на протяжениикоторого человекработал в даннойорганизации.

Такжеследует выделитьтретью составляющуюотбора - персональныехарактеристики,такие как возраст,социальныйстатус. Особоеместо при отборекадров занимаютрекомендациии характеристики,эти составляющиеиграют большуюроль и оказываютиногда решающеезначение. Присуществующихметодах отборакадров длягосударственнойслужбы областипорой искажаетсяравный доступграждан кгосударственнойслужбе, поэтомув целях обеспеченияравного доступак государственнойслужбе и повышенияпрофессиональногоуровня государственныхслужащихадминистрациибыло утвержденоПоложение опроведенииконкурса назамещениевакантнойгосударственнойдолжностифедеральнойгосударственнойслужбы, которымутвержденпорядок проведенияконкурса и былорекомендованоорганам субъектовфедерацийруководствоватьсяположениямиУказа при проведенииконкурса назамещениевакантнойдолжности ворганах государственнойвласти

Конкурсможет проводитьсяв форме конкурсадокументовили конкурса-испытания.Единство основныхтребований,предъявляемых к государственной службе, обеспечиваетгосударственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствуетукреплениюсправедливостии хорошегоморальногоклимата в органахисполнительнойвласти качественномуисполнениюслужебныхфункций.

Анализприменяемыхметодов отборапоказал,чтореально употребляемыеметоды и процедурыэто:

- оценкауровня образования,

- оценкаопыта работы,

-личностныехарактеристики(социальноеположение,возраст).

Требования к кандидату определяются исходя издолжностныхинструкций.

Очевидно,такой подходне может датьнеобходимогоуровня профессионализмапри отборекандидатов.Для сохранения,развития и повышения профессионализма корпуса государственнойслужбы Администрациинеобходиморазработатьстратегическуюконцепциюразвития кадровогопотенциала,включая принципысовершенствованияметодов отбора,подготовкии переподготовкиспециалистовс учетом современныхуправленческихтехнологий.

Запериод с 1991 по1997 год в органахисполнительнойвласти проводилосьнеоднократноесокращениечисленностиработниковорганов исполнительнойвласти от 10 до30%.

В результатеэтого происходитмассовоевысвобождениегосударственныхслужащихАдминистрацииобласти, в этойсвязи появляетсяпроблематрудоустройствавысококвалифицированныхкадров. Этотакже заставляетставить вопросо переподготовкеи переквалификациигосударственныхслужащих.

Следуетотметить, чтопомимо гарантий,предусмотренныхст. 40 КЗОТ РоссийскойФедерации,государственнымслужащим должны быть предложены государственные должностигосударственнойслужбы в другихгосударственныхорганах с учетомих профессии,квалификациии занимаемойдолжностей,если им не можетбыть предоставленаработа в томгосударственноморгане исполнительнойвласти. Приневозможноститрудоустройствагосударственнымслужащим, заключившимтрудовой договорна неопределенный срок, гарантируются переподготовка(переквалификация)с сохранениемна этот периодденежногосодержанияпо занимаемойдо высвобождениягосударственнойдолжностигосударственнойслужбы и непрерывноготрудовогостажа, а такжепредоставлениевозможностизамещения инойгосударственнойдолжностигосударственнойслужбы.

Высвобождаемымгосударственнымслужащимвыплачиваетсясредний заработокв течение трехмесяцев со дняувольнения(без зачетавыходногопособия).

В случаенепредоставленияработы с учетомих профессиии квалификациигосударственныеслужащие остаютсяв реестрегосударственныхслужащих (суказанием врезерве) ссохранениемв течение годасо дня увольнениянепрерывногостажа государственнойслужбы.

Вопросы статуса государственного служащегогосударственнойслужбы субъектаФедерации(Московскаяобласть) нашлисвое закреплениев законе "Огосударственнойслужбе в органахгосударственнойвласти Московскойобласти.

Анализопыта государственнойслужбы, проведенныйнами, выявилцелый ряд проблем,важнейшимииз которых, намой взгляд,являются:

- статусгосударственнойдолжностисубъекта Федерации

- аттестациягосударственногослужащего, т.е.его оценка;

-условия государственной службы (денежноесодержание.социальныегарантии идр.).

Все перечисленные проблемы требуют, законодательногозакрепленияи развития.Определенныешаги в этомнаправлениив области ужепредприняты.Одни проблемынаходятся встадии решенияс точки, зренияих правовогооформления,другие ещепрорабатываютсяна уровне дискуссийи научныхисследований.

Правовойстатус государственныхслужащихрассматриваетсякак основнойэлемент правовогоинститутагосударственнойдолжности.Четкое определениестатуса должности,характеризующейслужебное местои социально-трудовуюроль служащегов государственноморгане необходимо,по мнениюЮ.Н.Старилова,"во-первых, дляопределенияобъема служебной"дееспособности"как субъектаправа. Во- вторых,это важно дляоптимизацииобщей численностиадминистративногоперсонала,соотношенияработниковразличныхрангов и упрощение(удешевление)государственногоаппарата" ¹⁹.

Обратимсятеперь к проблемепроведенияаттестациигосударственныхслужащих.

Дляопределенияуровня профессиональнойподготовкии соответствиягосударственногослужащегозанимаемойдолжностигосударственнойслужбы, а такжедля решениявопроса о присвоениигосударственномуслужащемуквалификационногоразряда производитсяего аттестация.

Аттестация- необходимыйэтап работыс кадрами. Аттестация- это определениеквалификации,уровня знанийработника,отзыв о егоспособностяхи иных качествах.

Другимисловами - этонекоторыйзаконченный,оформленный,зафиксированныйрезультат егооценки. Совершенствованиеи упорядочениепрохождения государственнойслужбы невозможнобез периодической аттестациислужащих. Понятие"аттестация"используетсяв узком и широкомсмысле слова.

Аттестацияв узком смыслепроводитсяс целью проверкии оценки профессиональных,дедовых и личныхкачеств служащего,установленияего служебно-должностногосоответствияпредъявляемымтребованиямк службе, занимаемойгосударственнойдолжностигосударственнойслужбы. Федеральныйзакон от 5 июля1995 года "Об основахгосударственнойслужбы РоссийскойФедерации"в ст. 24 определяет,что аттестацияпроводитсядля определенияуровня профессиональнойподготовкии соответствиягосударственногослужащегозанимаемойгосударственнойдолжности нагосударственнойслужбе, а такжедля решенияо присвоениигосударственномуслужащемуквалификационногоразряда.

В 1992-1993годах былапроведенааттестациягосударственныхслужащих, врезультатекоторой 99% руководителейи специалистовбыли признанысоответствующимизанимаемойдолжности.

В 1996 годуУказом ПрезидентаРоссийскойФедерации былоутвержденоПоложение опроведенииаттестациифедеральногогосударственногослужащего, вкотором былустановленпорядок проведенияаттестации,и было рекомендованоорганам государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации иорганам местногосамоуправленияруководствоватьсяположениямиуказа при проведенииаттестациигосударственныхслужащих органовгосударственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации.

В целяхобеспечениязащиты социальныхправ лиц, замещающихгосударственныедолжностиРоссийскойФедерации идолжностифедеральныхгосударственныхслужащих нормативнымиактами утвержденынекоторыесоциальныегарантии дляуказанных лиц,а также рекомендованосубъектамРоссийскойФедерацииустановитьсоответствующиесоциальныегарантии засчет собственныхсредств.

Руководителии специалистыгосударственнойслужбы Московскойобласти неотносятся ккатегориинизкооплачиваемых.Однако уровеньденежногосодержаниягосударственныхслужащих ограниченсоответствующимизаконодательнымиактами, гдезафиксированопределенныймаксимальныйуровень, т.е.уровень заработнойплаты ограничен,а возможностьдополнительногозаработкаисключенасоответствующимизаконодательнымиактами, кроменаучной ипреподавательскойдеятельности.

Такженеобходимоотметить отсутствиесоциальныхгарантий длялиц замещающихобластныегосударственныедолжности. Этоследствиеотсутствиявозможностифинансовогообеспечениясоциальныхгарантий внастоящийпериод. Такоеже положениеостается и в1998 году, финансированиесоциальныхгарантий непредусмотренобюджетом области.Поэтому заисключениемнекоторыхсоциальныхгарантий вМосковскойобласти закон"Об основахгосударственнойслужбы в РоссийскойФедерации"действует лишьв рамках ограничений.

Такимобразом, анализопыта функционированиягосударственнойслужбы и выявлениепроблем, связанныхс ее становлениемв Московскойобласти показали,что назреланеобходимостьразработкии реализациирегиональнойПрограммыгосударственнойкадровой политики,на основе которойи должно осуществлятьсяразвитиегосударственнойслужбы в ближайшиегоды.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

УказомПрезидентаРоссийскойФедерации от22 декабря 1993 г.было принятоПоложение офедеральнойгосударственнойслужбе. Онозакрепилоосновные принципыгосударственнойслужбы, переченьгосударственныхдолжностей,обязанностии права государственныхслужащих, порядокпрохождениягосударственнойслужбы. Темсамым официальнобыло положеноначало реформированиюгосударственнойслужбы в РоссийскойФедерации, атакже кодификациизначительнойпо объему частироссийскогоадминистративногоправа, нормыкоторой адресованыкак служащимгосударственногоаппарата, таки всем гражданам,вступающимв отношенияс этим аппаратом.

В своемсоциально-политическомкачествегосударственнаяслужба возниклас появлениемсамого государства.Процессы разделениятруда и усложнениясоциальнойи политическойструктурыобщества, снеизбежностьюприводят ксоответствующемуоформлениюсоциально-правовогомеханизмагосударственногоуправления,в деятельностикоторого иосуществляютсяфункции государства.Именно каксоциально-правовойинститут управлениямы и рассматривалифункционированиегосударственнойслужбы.

В результатепроведенногоанализа правовоймодели государственнойслужбы можносделать рядвыводов, практическаяреализациякоторых позволитулучшитьфункциональныехарактеристикигосударственнойслужбы, придатьей направленностьи добитьсядолжной эффективности.

Нафедеральномуровне, необходимоусилить нормативно-правовое обеспечениедеятельностигосударственнойслужбы и преждевсего в сфересоциальнойзащиты государственныхслужащих, приведениятрудовогозаконодательствав соответствиес нормативно-правовымиактами, регулирующимидеятельностьгосударственнойслужбы России.Существуетострая потребностьв нормативныхправовых актах,развивающихи конкретизирующихбазовый законо государственнойслужбе. Делов том, что нарушенодин из ключевыхпринциповправотворчества,гласящий:законодательныеакты, предусмотренныев базовомзаконе, должныразрабатыватьсяи приниматьсявместе с ним.Посколькуна деле ни одинзакон принятне был, действиерамочногозакона в значительноймере оказалосьпарализовано.В связи с этимследовало бынезамедлительноприступитьк подготовкезаконов одисциплинарнойответственностигосслужащих,об их денежномсодержании,о присвоенииим квалификационныхразрядов, опенсиях госслужащих,о должностномлице и административнойпроцедуре (обобщих правилахвзаимодействиягосударственныхслужащих сгражданами)и т. д.

В июле1995 года принимаетсязакон, устанавливающийосновы государственнойслужбы. Но ужедо его принятияв субъектахРоссии былиприняты своизаконы. Втораяволна их принятияначалась ужена базе ФедеральногоЗакона. Поэтомув законах имеютсяряд отличий.Законы республиктакже отличаютсятем, что содержатряд существенныхнесоответствийс Конституцией,ФедеральнымиЗаконами. Помнению рядаспециалистов,одним из средстврешения проблемымогут статьразработкаи принятиекрупногокодификационногоакта о государственнойслужбе. Проекткодекса ужеподготовленв соответствиис президентскимуказом № 278 от3 апреля 1997 года.Что с собойпринесёт кодексгосударственнойслужбы? Во-первых,систематизациюмногочисленныхдействующихнормативно-правовыхактов о госслужбеи создание наэтой основенепротиворечивойнормативно-правовойбазы. Во-вторых,разработкуи введениеновых норм сучётом первоочередныхприоритетов.В-третьих, закладкув кодекс “правовыхниш” для последующегоорганичноговключения внего новыхнорм. И главное:кодекс призванисчерпывающимобразом регулироватьгосслужбу,служить юридическойбазой для комплекснойреформы государственнойслужбы. Правда,некоторыескептики считают,что имеющийсянормативныйматериал поканедостаточендля кодификациии следует сначалапринять некоторыеважнейшиезаконы поразвитию иконкретизациирамочногозакона “Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации”,а уж потомкодифицироватьгосударственно-служебноезаконодательство.В этих доводахесть рациональноезерно, которое,однако, не отменяетнеобходимости,пусть и в отдалённойперспективе,систематизироватьи кодифицироватьгосударственно-служебныйправовой массив.

Современныйподход к государственномууправлениюна уровне субъектаФедерации напервое местоставит кадровуюи информационнуюполитику.

Необходимовыделить дваее основополагающихпринципа:

• эффективностьи системностькритериевотбора и оценкиспециалистов

• ориентированностьсистемы подготовкикадров на развитиеи планированиекарьеры.

В такомсубъекте Федерации,как Московскаяобласть, современнаякадровая политикадолжна бытьдеятельностноориентированной.Необходимоперенести центртяжести с процедур,правил и предписанийна конкретныедействия слюдьми, ориентированныена конечныйпрактическийрезультат.

Наоснове качественногоанализа кадровогосостава государственныхслужащих Московскойобласти былавыявленанеобходимостьрешения следующихнаиболее острыхпроблем:

• повышениепрофессионализмаи компетентностигосударственногослужащего;

• практическаяреализацияконкурснойсистемы отбораи аттестациигосударственныхслужащих

• созданиеединого банкаданных по кадровомупотенциалуи резерву

• устранениенеопределенностиего правовогостатуса;

• достижениесоциальнойзащищенности;

• актуальностьадреснойпереподготовкии повышенияквалификацииспециалистов.

Целенаправленнаяработа в рамкахпредложеннойв данном исследовании во-первых, позволитизбежать бесцельнойтраты средствна не оправдывающиесебя мероприятия,а во-вторых,решить проблемуадаптации новыхкадров, повыситьих профессионализмс учетом новыхтребованийи условий работы.Все это в результатепослужит достижениюстабилизациии дальнейшегоразвития экономикиодного из крупнейшихсубъектовРоссийскойФедерации.

СПИСОКЛИТЕРАТУРЫ

1. КонституцияРоссийскойФедерации:Принята всенароднымголосованием12 декабря 1993г. М„1993.

2. Декларацияправ и свободчеловека игражданина: Принята ПостановлениемВерховногоСовета РСФСР22 ноября 1991 г.//ВедомостиСъезда народныхдепутатов РСФСРи ВерховногоСовета РСФСР.1991. N 52. Ст. 1865.

3. Федеральныйзакон от 5 июля1995 г. "Об основахгосударственнойслужбы РоссийскойФедерации"//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995. N 37. Ст. 3588.

4. Федеральный закон от 28 августа1995 г. "Об общихпринципахорганизацииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации"//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995. N 35. Ст. 3506.

5.Закон РоссийскойФедерации "Оместном самоуправлениив РоссийскойФедерации"от 6 июля 1991 г. (вред. законовРоссийскойФедерации от24 июня, 22 октября1992 г., 28 апреля 1993 г.)//ВедомостиСъезда народныхдепутатов РСФСРи ВерховногоСовета РСФСР.1991.N 29. Ст.1010; 1992. N 34. Ст.1966; N 46. Ст. 2618;

1993. N 21. Ст.748 (в ред. Федеральногозакона от 28 августа1995 г. "Об общихпринципахорганизацииместногосамоуправленияв Российской Федерации"//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995. N 35. Ст. 3506.)

^6.Федеральныйзакон от 19 мая1995 г. "Об общественныхобъединениях"//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995. N21.CT.1930.

7. Кодексзаконов о трудеРоссийскойФедерации (вред. ЗаконаРоссийскойФедерации от25 сентября 1992 г.и Федеральногозакона от 24 ноября1995 г.). М.:

Юрид.лит., 1993; Рос. газ.1995. 5 дек.

8.Положение огосударственнойслужбе: Утв.УказомПрезидентаРоссийскойФедерации от22 декабря 1993 г. N2267 (в ред. УказаПрезидентаРоссийскойФедерации от29 апреля 1994 г. N 841 иот 9 августа1995 г.)//Собраниеактов Президентаи ПравительстваРоссийскойФедерации.1993. N 52. Ст.5073; СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1994.N 2. Ст.76;1995. N 33. Ст.3358-

9. УказПрезидентаРоссийскойФедерации от12 февраля 1994 г. N298 "Об Управлениифедеральнойгосударственнойслужбы ПрезидентаРоссийскойФедерации"//Собрание актовПрезидентаи ПравительстваРоссийскойФедерации.

1994. N 8. Ст.586.

10. УказПрезидентаРоссийскойФедерации от11 января 1995 г. N 32"0-^осударственных должностях Российской Федерации" //Вести. ВысшегоАрбитражногоСуда РоссийскойФедерации.1995. N 3. С.29-30.

11.Указ ПрезидентаРоссийскойФедерации N 33"О Реестрегосударственныхдолжностейфедеральныхгосударственныхслужащих" от11 января 1995 г. (вред. Указа ПрезидентаРоссийскойФедерации одт13 июня 1995 г. N 587 и от9 августа 1995 г. -N843) //СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995.N 3. Ст.174; N 25. Ст.2378; N ЗЗ.Ст.3358 (Приложение: Сводный Переченьгосударственных должностейРоссийскойФедерации) //Вести. ВысшегоАрбитражногоСуда РоссийскойФедерации.1995. N 3. С.31).

'12. О мерахпо приведениюзаконодательстваРоссийскойФедерации всоответствиес КонституциейРоссийскойФедерации: УказПрезидентаРоссийскойФедерации N2288 от 24 декабря1993 г. //Собраниеактов Президентаи Правительства-РоссийскойФедерации.1993. N 52. Ст.5086.

13. УказПрезидентаРоссийскойФедерации "Опервоочередныхмерах по организациисистемы государственнойслужбы в РоссийскойФедерации"от 3 июня 1993 г.//Собрание актовПрезидентаи ПравительстваРоссийскойФедерации. 193.N 23. Ст.2108.

14. Положениео Совете покадровой политикепри ПрезидентеРоссийскойФедерации:Утв.УказомПрезидентаРоссийскойФедерации от3 июня 1993 г. N 848 //Собраниеактов Президентаи ПравительстваРоссийскойФедерации.1993. N 23. Ст.2108.

15. УказПрезидентаРоссийскойФедерации от1 декабря 1995 г. N1208 "О Совете повопросамгосударственнойслужбы приПрезиденте РоссийскойФедерации"(в ред. УказаПрезидентаРоссийскойФедерации от6 февраля 1996 г. N152 "О внесенииизменений вУказ ПрезидентаРоссийскойФедерации от1 ьдекабря 1995 г.N 1208 "О Совете повопросамгосударственнойслужбы приПрезидентеРоссийскойФедерации")//Рос.газ. 1995. 14дек.;19967 13февр.

16. УказПрезидентаРоссийскойФедерации "Оборьбе с коррупциейв системегосударственнойслужбы" от 4апреля 1992 г. //ВедомостиСъезда народныхдепутатовРоссийскойФедерации иВерховногоСовета РоссийскойФедерации.1992. N 17. Ст.923.

17. ОРоссийскойакадемиигосударственнойслужбы при ПрезидентеРоссийскойФедерации: УказПрезидентаРоссийскойФедерации от6 июня 1994 г. N 1140 (в ред.Указа ПрезидентаРоссийскойФедерации от26 декабря 1995 г.)//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1994. N 7. Ст.685; Рос.газ.1996. 4янв.

18. ВопросыРоссийскойакадемиигосударственнойслужбы приПрезидентеРоссийскойФедерации:РаспоряжениеПрезидентаРоссийскойФедерации от23 июня 1994 г. (в ред.Указа ПрезидентаРоссийскойФедерации от26 декабря 1995 г.)//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1994. N 9. Ст. 1003; Рос.газ.1996. 4янв.

19. УказПрезидентаРоссийскойФедерации от10 января 1994 г. N 66 "Оструктурефедеральныхорганов исполнительнойвласти" (в ред.Указа ПрезидентаРоссийскойФедерации от30 мая 1994 г. N 1109) //Собраниеактов Президентаи ПравительстваРоссийскойФедерации. 1994. N 3. Ст. 190; СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1994. N 6. Ст. 588.

20. Онекоторыхсоциальныхгарантиях лиц,замещающихгосударственныхдолжностиРоссийскойФедерации идолжностифедеральныхгосударственныхслужащих: УказПрезидентаРоссийскойФедерации от16 августа 1995 г.//Рос.газ. 1995. 24 авг.

21. УказПрезидентаРоссийскойФедерации "Ореформе представительныхорганов властии органов местногосамоуправления"от 9 октября1993 г. N 1617 //Собраниеактов Президентаи ПравительстваРоссийскойФедерации.1993. N 41. Ст.3924.

22. УказПрезидентаРоссийскойФедерации "Ореформе местногосамоуправленияв РоссийскойФедерации"от 26 декабря1993 г.

23. Указ ПрезидентаРоссийскойФедерации "Омерах по обеспечениюреформы местногосамоуправления"от 21 марта 1994 г. N557 //Собрание актовПрезидентаи ПравительстваРоссийскойФедерации.1994. N 13. Ст. 985.

24.Указ ПрезидентаРоссийскойФедерации от7 февраля 1995 г. N103 "О государственномзаказе на переподготовкуи повышение квалификациигосударственныхслужащих"//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995.N33.CT.3358.

25. УказПрезидентаРоссийскойФедерации от6 сентября 1995 г."О первоочередныхмерах по улучшениюработы с кадрамив системегосударственнойслужбы и реализацииФедеральногозакона "Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации"//СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995. N 37. Ст. 3588.

26. Положениео государственномзаказе напереподготовкуо повышениеквалификациислужащих федеральныхорганов исполнительнойвласти: Утв.ПостановлениемПравительстваРоссийскойФедерации от30 декабря 1994 г. N1462 //СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации.1995. N 1462 //Собрание

27..Агеева Е.А.Юридическаяответственностьв государственномуправлении.Л.: Изд-во Ленингр.ун-та, 1990. С. 121-138.

28. АлехинА.П., Козлов Ю.М.,КармолицкийА.А. Административноеправо РоссийскойФедерации;Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС,1994. Часть 1: Сущностьи основныеинститутыадминистративногоправа.

'29.АннерсЭ.История европейскогоправа. М.: Наука,1994. С. 322-326.

30. АтаманчукГ,В. Обеспечение рациональности государственногоуправления.М.: Юрид. лит., 1990,С. 214-229.

31. АтаманчукГ.В. Государственнаяслужба каксфера управления//ТТробл.теории и практикиуправления.1992. N 4. С. 214-229.

32. БахрахД.Н. Административнаявласть как видгосударственнойвласти //Государствои право. 1992. N 3. С.13-20.

33. БахрахД.Н. Административноеправо: Учеб.:Часть общая.М.: БЕК, 1993. С.97-123.

34. БельскийК.С. О ранговомотборе государственныхслужащих //Пробл.становлениягос. и муниципальнойвласти в России.Екатеринбург,1995, С. 12-15.

35. БрэбанГ. Французскоеадминистративноеправо. М.: Прогресс,1988.

36. ВарламовК. Кадры и социальноеуправление//Пробл. теориии практикиуправления.1992. N 4. С. 63-68.

37. ВолошинаВ.В. Правовыепроблемырегулированиягосударственнойслужбы в РоссийскойФедерации;Автореф. дис....канд. юрид. наук.М., 1993.

38.Государственнаяслужба; Кадроваяполитика: Зарубежныйопыт. М.,1995.Вьш.2

39. ЯвакинВ.И. Категория"государственнаяслужба" вадминистративномправе //Пробл.становлениягос. и муниципальнойвласти в России.Екатеринбург,1995. С. 48-51. -

40. Манохин В.М. Правовоегосударствои проблемауправленияпо усмотрению//Сов.государствои право. 1990. N 1. С.23-26.

41. МанохинВ.М. КонцепцияЗакона о государственнойслужбе //Сов.государствои право. 1991. N 12. С.90-98.

42. СтариловЮ.Н. Государственнаяслужба в РоссийскойФедерации:

Проблемыреформы //Юридическиезап. Воронеж:Изд-во ВГУ, 1995.Вып. 3; Пробл. гос.власти. С. 31-51.

43. СтариловЮ.Н. ЧиновникиРоссии на путик профессионализму//Рос. юстиция.1995. N9. С, 40-42.

44. СтариловЮ.Н. Государственнаяслужба в РоссийскойФедерации:

Направленияреформированияи концепцияпрограммыспециальногоучебного курса//Государствои право. 1995. N 1. С.37-55.

45. ТихомировЮ.А. Публичноеправо. М.: БЕК,1995.

46. ФаянсН.И. Советскаягосударственнаяслужба на современномэтапе:

Автореф.дис. канд. юрид.наук. М„ 1955.

47. КазанцевН.М. Концепцияформированиягосударственнойслужбы в субъектахРоссийскойФедерации., М.1994.

1Служба в государственныхи общественныхорганизациях.Мехквуз - сборникнауч. трудов.под ред. БахрахД.Н. и др. - Свердловск,Манохин В.М.Концепциязакона о государственнойслужбе. Советскоегос-во и право.- 1991. № 12. с. - 90 - 98.

2Манохин В М.Советскаягосударственнаяслужба. М., 1966,с.72.

3Атаманчук ГВ Основныеположенияконцепцииразвитиягосударственнойслужбы в РоссийскойФедерации(доклад).28 апреля 1992 г.//Вестн.государстадройслужбы М., 1992. С.5.

4СобраниезаконодательстваРФ, 1995, Х° 31, ст.2990.

5Лазарев Б.М.Государственнаяслужба..., 1993, с.З.

6Бахрах Д.Н.Индивидуальныесубъектыадминистративногоправа //Государствои право 1994 №3 с.16

7Государственнаяслужба .Зарубежныйопыт. М., РАГС,1997.

8Мальцев Г.В.Права личности:юридическаянорма и социальнаядействительность.М., 1979. с.50.

9Старилов Ю.Н.Государственнаяслужба в РоссийскойФедерации.Изд-во

Воронежскогоуниверситета.1997.С.145.

10См.: МанохинВ.М. Правовоегосударствои проблемауправленияпо усмотрению.// Сов. гос..и право, 1990,№1,с.23-26.

11См., например:Алехин А.П., КозловЮ.М. Административноеправо Российской

Федерации.Часть 1. Сущностьи основныеинститутыадминистративногоправа. Учебник.М., 1995, с. 135-156.

12Тихомиров Ю.А//Публичноеправо. М.1995, с. ЗО.

13Матирко В.И.Проблемы кадровойполитики вгосударственномаппарате. М.,Дело, 1996. с.б1.

14См.: БельскийК.С. О концепцииреформы государственнойслужбы в России.- Гос. и право,1994, М 4,с. 29,30

15Брэбан Г. Французскоеадминистративноеправо. М., 1988, с.325-327.

16ТварийонавичюсП.А. Совершенствованиесистемы профессиональнойподготовкикадров хозяйственныхруководителей:Автореф. дис.докт. экон. наук.M.I 985

17КонституцияРоссийскойФедерации.Энциклопедическийсловарь /Авт.коллектив:

В.А. Туманов,В.Е. Чиркин,Ю.А.Юдин - М.: БольшаяРоссийскаяэнциклопедия,1995-С.231.

18Казанцев Н.М.Концепцияформированиягосударственнойслужбы субъектахРоссийскойФедерации М.,1994.

19Старилов Ю.Н.Государственнаяслужба-с.128

92

Развитиюзаконодательствао государственнойслужбе уделяетсяв настоящеевремя особоевнимание какна федеральном,так и на региональномуровнях. Этообусловленопрежде всеготеми изменениями,которые произошлии происходятв нашем обществеи государстве.В декабре 1993 годабыла принятановая Конституция- основной законстраны. Кардинальноизмениласьструктура,функции органовгосударственнойвласти и нафедеральноми на региональномуровнях. Проводимыереформы привелик изменениюроли и самогогосударственногоаппарата игосударственныхслужащих. Всталанеобходимостьповышенияэффективностифункций государственногоаппарата, обеспеченияпрофессионализмагосударственныхслужащих, изученияновых аспектови проблемгосударственнойслужбы в целом.Задача законодателей,ученых, специалистовусложнена тем,что в советскийпериод специальногозаконодательствао государственнойслужбе не было,а правовоеположениеработниковгосударственногоаппарата неотличалосьот правовогоположенияслужащих другихгосударственныхи общественныхучреждений,предприятийи организаций.Статус всехслужащих определялсяединообразнов трудовомзаконодательстве.Толчком к изучениюгосударственнойслужбы сталаначавшаясяв стране с 1985 года“перестройка”,когда постепенновстал вопросо необходимостипринятия СоюзногоЗакона “Огосударственнойслужбе”. Появляетсяряд научныхстатей посвященныйэтой теме¹,идет активноеобсуждениеконцепциинового законаи активноеизучениегосударственнойслужбы кактаковой. Такимобразом, ещев советскийпериод изучаласьпроблематикагосударственнойслужбы, хотязаконодательнаябаза этогоинститутапрактическиотсутствовала.Сейчас же идетактивный процессформированияэтой базы,формируютсяи внедряютсяновые подходык различнымаспектамгосударственнойслужбы.

Актуальностьтемыисследованияопределяетсятем, что эффективное функционирование государственногоаппарата России,укомплектованногокадрами надлежащейкомпетенциии высокойквалификации,выступает однимиз решающихфакторов ускоренияперехода крыночной экономикеи устранениямногих кризисныхявлений в жизнистраны.

Отсутствиеединой научнойконцепциигосударственногоуправленияобществом впереходныйпериод существеннозатрудняетразвитие российскойгосударственностина новых правовыхпринципах иформированиегосударственнойслужбы какважнейшегоинструментапреобразованийв соответствиис современнымтребованиями.

Именно государство посредством законов,правительственныхпрограмм ифункционированиясвоего аппаратапридает десяткаммиллионовиндивидуальныхусилий возможную целенаправленность, согласованность и позитивнуюрезультативность.РоссийскойФедерации нужносильное государство,способноеобеспечитьв обществе, содной стороны,свободу, многообразиевзглядов иполитическихсил, широкоесамоуправление,а с другой -общественный порядок, безопасность, надлежащуюкооперациютруда, правовуюурегулированностьобщественныхсвязей, соблюдениезаконов.

Какпоказала практика,в любой системеуправлениядолжны бытьчетко определеныфункции и задачикаждого звенауправления,каждого структурногоподразделения,а также порядоких взаимодействия.Этого же требуютнаучная организацияи научноесопровождениекадровой работыв государственнойслужбе, как вцелом, так и накаждом рабочемместе. Необходимостьрешения этихпроблем и определилавыбор темыданного исследования.

Государственная служба, являясь важным социально-правовымявлением, можетбыть исследованас различных точек зрения: политической,социальной,организационной,психологической, этической,социологической.

Объектомисследованияявляются правовыеотношения,складывающиесяв сфере государственнойслужбы РФ.

Предметомисследованияявляются проблемыгосударственнойслужбы в Московскойобласти, с точкизрения их правовойприроды, напримере, кадровыхпроцессов всистеме органовисполнительной власти Московской области.

Цельданной работы– исследованиепроблемы правового регулирования государственнойслужбы в РФ, атакже выявление возможностейповышенияэффективностидеятельностигосударственнойслужбы. Дляэтого в исследованииставятся ирешаются следующиезадачи:

• Проанализироватьнормативно-правовыеосновы деятельностигосударственнойслужбы РФ

• Рассмотретьправовое положениягосударственнойслужбы в субъектахРФ

• Выявитьфакторы, препятствующиеэффективномуфункционированиюгосударственнойслужбы

• Рассмотретьметодологиюформированияорганизационных структуруправления,сущность, функциии задачи государственнойслужбы, правовойстатус государственногослужащего, егопрофессиональнуюдеятельность.

• Проанализироватькадровые процессыв системе органовисполнительной власти Московской области

• Выявитьпроблемыформированиягосударственныхструктур, уровеньпрофессионализмагосударственныхслужащих,должностныхтребованийк чиновникам,системы повышенияквалификациив системе органовисполнительной власти Московской области

• Выработатьрекомендациипо повышениюэффективностиработы госаппарата

Степеньнаучной разработанноститемы.В последниегоды идеиформированиясовременнойгосударственнойслужбы получилиболее полноеразвитие. Вопросытеории и практикигосударственнойслужбы нашлисвое отражениевтрудах Г.В.Атаманчука,В.А. ПрокошинаД.Н. Бахраха,И.Л. Бачило. В.М.Манохина, Б.М.Лазарева, Ю.А.Розенбаумаи др. Большоевнимание вуделяетсяправовым аспектамгосударственнойслужбы (БахрахД.Л. Государственнаяслужба: основныепонятия, еесоставляющие,содержание,принципы //Государствои право 1996 №12, ВолошинаВ.В. “Правовыепроблемырегулированиягосударственнойслужбы в РоссийскойФедерации”,Старилов Ю.Н. Государственнаяслужба в РоссийскойФедерации:Проблемы реформы//Юридическиезап. Воронеж:Изд-во ВГУ,Государственнаяслужба РФ:теоретико-правовыеисследования,Институтгосударственнойслужбы: содержаниеи структура,Слатинов В.Законодательноерегулированиегосударственнойслужбы // ProetContra том 5 № 1 2000, ОвсянкоД.М. Государственнаяслужба РФ. Пособиедля студентов…М1996 , Агеева Е.А.Юридическаяответственностьв государственномуправлении.Л.: Изд-во Ленингр.ун-та, 1990 и др.)

Такжепроисходитосвоениеучебно-научногополя “государственнаяслужба” в заведенияхсистемы поподготовкеи переподготовкигосударственныхслужащих, отражающиепопытки сформироватьнекую самостоятельнуюдисциплину.Эти шаги носят,как правило,междисциплинарныйхарактер, включаяправовыесоциологическиеи иные аспектыпроблемы (ЗинченкоГ.П. Социологиягосударственнойи муниципальнойслужбы: программа-концепция// Социс 1996 №6, Региональнаягосслужба:проблемы, опыт,социологическийанализ. Ростовна дону).

В разработкетемы такжеиспользованытакже официальныегосударственно-правовыедокументы:КонституцияРФ, федеральныезаконы, законысубъектов РФ,указы президента,постановленияправительстваи т.д., материалысъездов и конференций

Исходнойметодологическойпредпосылкойв определенииместа и функцийорганов государственнойслужбы в управленииобществомявился анализформированияорганизационнойструктурыорганов государственнойвласти РоссийскойФедерации, атакже Московскойобласти каксубъекта Федерации.

Структураработы Даннаяработа состоитиз трех глав.Первая главаносит информационно-теоретическийхарактер, в нейрассмотреныметодологияформирования организационныхструктургосударственнойслужбы, ее сущность,функции и задачи,профессиональнаядеятельностьгосударственногослужащего.Вторая главаработы посвященаизучению тойнормативно-правовойбазы государственнойслужбы, котораясуществуетв данный момент,как на федеральном,так и на региональномуровне, а также выявлениюнедостатковней. В третьейглаве речьидет о становлениии развитиигосударственнойслужбы в субъектеФедерации -Московскойобласти, выделеныособенностиМосковскойобласти каксубъекта Федерации,рассмотреныи проанализированы опыт управлениягосударственнойслужбы, проблемы, которые возникаютв период еестановления, и основныенаправленияее совершенствования.

Пробелы вфедеральномгосударственно-служебномзаконодательствестали причинойтого, что значительныймассив государственно-служебныхотношений внастоящее времярегулируетсяуказами президентаи постановлениямиправительства.Вряд ли вызываетсомнениянеобходимостьрегулироватьотдельные(преимущественнооперативные)вопросы госслужбыуказами главыгосударстваи нормативнымиактами правительства.Но нельзя признатьнормальным,когда в их числопопадают такиеаспекты, какденежное содержание,пенсионноеобеспечение,дисциплинарнаяответственностьгосударственныхчиновников.

Существуетострая потребностьв нормативныхправовых актах,развивающихи конкретизирующихбазовый законо государственнойслужбе. Делов том, что нарушенодин из ключевыхпринциповправотворчества,гласящий:законодательныеакты, предусмотренныев базовомзаконе, должныразрабатыватьсяи приниматьсявместе с ним.Посколькуна деле ни одинзакон принятне был, действиерамочногозакона в значительноймере оказалосьпарализовано.В связи с этимследовало бынезамедлительноприступитьк подготовкезаконов одисциплинарнойответственностигосслужащих,об их денежномсодержании,о присвоенииим квалификационныхразрядов, опенсиях госслужащих,о должностномлице и административнойпроцедуре (обобщих правилахвзаимодействиягосударственныхслужащих сгражданами)и т. д.

В РФотсутствуетединый межведомственныйорган по вопросамгосударственнойслужбы. Советпо вопросамгосударственнойслужбы приПрезидентеРФ фактическибездействует;кроме того,возложенныена него функциии порядок егодеятельностипредполагаютсуществованиеведомства,следящего засостояниемгосударственнойслужбы в Центреи на местах совсеми вытекающимиотсюда последствиями.Отсутствиеполноценногофедеральноговедомствагосударственнойслужбы, отвечающегоза проведениеединой политикив этой сфере,негативносказываетсяна практическойдеятельностигосударства.

Всеэти общие недостаткидействующегоправовогорегулированияфедеральнойгосударственнойслужбы можнои нужно преодолеть.В этой связипредлагают,в частности,провести юридическуюэкспертизуФедеральногозакона “Обосновах государственнойслужбы РоссийскойФедерации”и подготовитьпоправки, измененияи дополненияк нему. Одновременнорекомендуютпринять закон“О федеральнойгосударственнойслужбе РФ”, внесенныйдепутатомВ.Южаковым19.12.2000 г.

Необходимостьподготовкии принятияданного законопроектаобусловленаследующимиосновнымиобстоятельствами.Согласно ст.71 КонституцииРоссийскойФедерациифедеральнаягосударственнаяслужба относитсяк ведению РоссийскойФедерации, чтообуславливаетправо и обязанностьРоссийскойФедерациизаконодательноурегулироватьвопросы федеральнойгосударственнойслужбы.
Междутем, Федеральныйзакон от 31 июля1995 г. "Об основахгосударственнойслужбы РоссийскойФедерации"является "рамочным"законом, онсодержит значительноечисло отсылочныхнорм. И еслисубъекты РоссийскойФедерации вбольшинствесвоем принялизаконы о государственнойслужбе, тофедеральнаягосударственнаяслужба не имеетсоответствующегофедеральногозакона, хотянеобходимостьего принятиявытекает изп. 2 ст. 4 Федеральногозакона от 31 июля1995 г. Кроме того,многие вопросыфедеральнойгосударственнойслужбы, как этопредусмотреноФедеральнымзаконом от 31июля 1995 г., должнырегулироватьсяфедеральнымизаконами, фактическиже они регулируютсяуказами ПрезидентаРоссийскойФедерации ипостановлениямиПравительстваРоссийскойФедерации(денежное содержание,отпуска и т.д.).

Вотличие отфедеральногоуровня правотворчествосубъектов РФв государственно-служебнойсфере болеединамично.Законодательныеи исполнительныеорганы властив ряде республик,краёв, областейуделяют гораздобольше вниманияправовомурегулированиюгосслужбы. Нокак бы то нибыло, правоваяситуация вовсене выигрываетот такого положениядел: возникаютпротиворечияс нормами федеральныхзаконов, происходитнеоправданнаядифференциацияправовогорегулирования.

Суммируяпрактикузаконодательногорегулированиягосударственнойслужбы в регионах,можно перечислитьеё самые типичныеотступленияот норм федеральногозаконодательства:

• введениесобственныхклассификацийи наименованийгосударственныхдолжностей,что противоречитст. 1 и 6 федеральногозакона;

• включениев число государственныхслужащих лиц,не являющихсятаковыми пофедеральномузакону (руководителисубъектовФедерации,служащие органовместногосамоуправления);

• расширениеперечня видовдисциплинарныхвзысканий, чтопротиворечитст. 14 федеральногозакона, и перечняправоограничений,что несовместимосо ст. 11 федеральногозакона;

• закреплениеза субъектомФедерацииполномочийрегулироватьсобственнымизаконодательнымиактами вопросы,регламентациякоторых отнесенак компетенциифедеральныхзаконов;

• требованиепринятия присягина верностьсубъекту Федерациипри поступлениина государственнуюслужбу, чтопротиворечитст. 6 и 15 КонституцииРФ;

•необходимостьбыть гражданиномсубъекта Федерации,чтобы поступитьна государственнуюслужбу (противоречитч. 4 ст. 32 КонституцииРФ).

Необходимопровести авторитетнуююридическуюэкспертизудействующихзаконов субъектовФедерации повопросамгосударственнойслужбы на предметих соответствияКонституцииРФ и федеральномузаконодательству,а также современнымпотребностямгосударственногостроительства.Разумеется,приведениезаконодательныхактов субъектовРФ о государственнойслужбе в соответствиес федеральнымизаконами небудет означатьих полной унификациии слепого копированияфедеральныхнорм. Здесьтребуетсясоблюсти тонкийбаланс региональнойспецифики иобщефедеральныхпринциповзаконодательства.

Помнению рядаспециалистов,одним из средстврешения проблемымогут статьразработкаи принятиекрупногокодификационногоакта о государственнойслужбе. Проекткодекса ужеподготовленв соответствиис президентскимуказом № 278 от3 апреля 1997 года.Что с собойпринесёт кодексгосударственнойслужбы? Во-первых,систематизациюмногочисленныхдействующихнормативно-правовыхактов о госслужбеи создание наэтой основенепротиворечивойнормативно-правовойбазы. Во-вторых,разработкуи введениеновых норм сучётом первоочередныхприоритетов.В-третьих, закладкув кодекс “правовыхниш” для последующегоорганичноговключения внего новыхнорм. И главное:кодекс призванисчерпывающимобразом регулироватьгосслужбу,служить юридическойбазой для комплекснойреформы государственнойслужбы.

Проведенныйв 2000 годустатистическо-социологическийанализ позволяетвыявить особенностикадровогосостава АдминистрацииМосковскойобласти и общиетенденциидинамики егоразвития, атакже оценитьситуацию, сложившуюсяв настоящеевремя в кадровомкорпусе государственнойслужбы области,и на этой основевыявить уровеньпрофессионализмаи компетентностиорганов исполнительнойвласти Московскойобласти. Проведенныеисследованияпоказали, чтообщая численностьчиновников,занятых втерриториальныхорганах Администрациисоставляетоколо 3700 человек.При этом 68%государственныхслужащих имеютвысшее образование.Вместе с темкаждый второйчиновник заканчивал,как правило,техническиевысшие учебныезаведения,каждый седьмойимеет экономическоеобразование,а каждый 12 - юридическое.

Изэтого можносделать вывод,что в аппарате,как и в прежниегоды недостаетюристов, социологов,психологов,специалистовпо работе сперсоналом,организаторовгосударственнойслужбы.

Какпоказали результатыкачественногоанализа, основнойпроблемой длягосударственнойслужбы областиявляетсяпрофессионализм,в особенностиэто касаетсяруководителейсреднего звена,а также специалистоввсех уровней.Как видно изанализа, большинстворуководителейи специалистовсреднего звенане имеют образованиясоответствующейспециализациии соответствующегоопыта для исполнениясвоих должностныхобязанностей,часть сотрудниковне соответствуеттребованиямустановленнымУказом ПрезидентаРФ «О квалификационныхтребованияхпо государственнымдолжностямфедеральнойгосударственнойслужбы».

Отсюдапонятно, какоезначение можетиметь переподготовкаи повышениеквалификации

Основнымипутями решенияпроблемы повышенияпрофессионализмагосударственныхслужащих Московскойобласти являются:

1. введениесистемы конкурсногоотбора, предусмотреннойУказом ПрезидентаРФ от 29.04.96 № 604 "ОбутвержденииПоложения опроведенииконкурса назамещениевакантнойгосударственнойдолжностифедеральнойгосударственнойслужбы", гдерекомендованосубъекту РФруководствоватьсяПоложенияминастоящегоУказа. На первомэтапе это обеспечитболее квалифицированныйотбор кадровдля государственнойслужбы области

2. переподготовкаи повышениеквалификациигосударственныхслужащих среднегозвена, так какбольшинствосотрудниковнуждаются вдополнительнойподготовкедля исполнениясвоих текущихобязанностей,решения стоящихперед нимизадач, а, в конечномсчете такжеи для продвиженияпо службе.

В целяхобеспечениязащиты социальныхправ лиц, замещающихгосударственныедолжностиРоссийскойФедерации идолжностифедеральныхгосударственныхслужащих нормативнымиактами утвержденынекоторыесоциальныегарантии дляуказанных лиц,а также рекомендованосубъектамРоссийскойФедерацииустановитьсоответствующиесоциальныегарантии засчет собственныхсредств.

Руководителии специалистыгосударственнойслужбы Московскойобласти неотносятся ккатегориинизкооплачиваемых.Однако уровеньденежногосодержаниягосударственныхслужащих ограниченсоответствующимизаконодательнымиактами, гдезафиксированопределенныймаксимальныйуровень, т.е.уровень заработнойплаты ограничен,а возможностьдополнительногозаработкаисключенасоответствующимизаконодательнымиактами, кроменаучной ипреподавательскойдеятельности.

Такженеобходимоотметить отсутствиесоциальныхгарантий длялиц замещающихобластныегосударственныедолжности. Этоследствиеотсутствиявозможностифинансовогообеспечениясоциальныхгарантий внастоящийпериод. Такоеже положениеостается и в1998 году, финансированиесоциальныхгарантий непредусмотренобюджетом области.Поэтому заисключениемнекоторыхсоциальныхгарантий вМосковскойобласти закон"Об основахгосударственнойслужбы в РоссийскойФедерации"действует лишьв рамках ограничений.

В такомсубъекте Федерации,как Московскаяобласть, современнаякадровая политикадолжна бытьдеятельностноориентированной.Необходимоперенести центртяжести с процедур,правил и предписанийна конкретныедействия слюдьми, ориентированныена конечныйпрактическийрезультат.

Наоснове качественногоанализа кадровогосостава государственныхслужащих Московскойобласти былавыявленанеобходимостьрешения следующихнаиболее острыхпроблем:

• повышениепрофессионализмаи компетентностигосударственногослужащего;

• практическаяреализацияконкурснойсистемы отбораи аттестациигосударственныхслужащих

• созданиеединого банкаданных по кадровомупотенциалуи резерву

• устранениенеопределенностиего правовогостатуса;

• достижениесоциальнойзащищенности;

• актуальностьадреснойпереподготовкии повышенияквалификацииспециалистов.

Целенаправленнаяработа в рамкахпредложеннойв данном исследовании во-первых, позволитизбежать бесцельнойтраты средствна не оправдывающиесебя мероприятия,а во-вторых,решить проблемуадаптации новыхкадров, повыситьих профессионализмс учетом новыхтребованийи условий работы.Все это в результатепослужит достижениюстабилизациии дальнейшегоразвития экономикиодного из крупнейшихсубъектовРоссийскойФедерации.

1Служба в государственныхи общественныхорганизациях.Мехквуз - сборникнауч. трудов.под ред. БахрахД.Н. и др. - Свердловск,Манохин В.М.Концепциязакона о государственнойслужбе. Советскоегос-во и право.- 1991. № 12. с. - 90 - 98.

17

Уважаемыйпредседатель,уважаемые членыкомиссии, уважаемыеколлеги. Вашемувниманиюпредставляетсядипломнаяработа на тему: Проблемыгосударственнойслужбы и правовоймеханизм ихрегулирования(по материаламУправлениягосударственнойи муниципальнойслужбы МосковскойОбласти.

Даннаятема не новаВ последниегоды идеиформированиясовременнойгосударственнойслужбы получилибольшое развитие.Вопросы теориии практикигосударственнойслужбы нашлисвое отражениевтрудах. многихавторов. Большоевнимание такжеуделялось иправовым аспектамгосударственнойслужбы. (БахрахД.Л. ВолошинаВ.В. СтариловЮ.Н. СлатиновВ. Овсянко Д.М , Агеева Е.А.).Однако даннаятема продолжаетоставатьсяактуальной,поскольку ещеочень многиевопросы требуютсерьезногоизучения идоработки.

В ходеисследованиябыли выявленыследующиепроблемы:

На федеральномуровне - отсутствиенормативно-правовыхактов, развивающихи конкретизирующихбазовый, рамочныйзакон о государственнойслужбе, сталопричиной того,что значительныймассив государственно-служебныхотношений внастоящее времярегулируетсяуказами президентаи постановлениямиправительства.Посколькуна деле ни одинзакон принятне был, действиерамочногозакона в значительноймере оказалосьпарализовано.В связи с этимследовало бынезамедлительноприступитьк подготовкезаконов одисциплинарнойответственностигосслужащих,об их денежномсодержании,о присвоенииим квалификационныхразрядов, опенсиях госслужащих,о должностномлице и административнойпроцедуре (обобщих правилахвзаимодействиягосударственныхслужащих сгражданами)и т. д.

Также необходимопринять закон“О федеральнойгосударственнойслужбе РФ”,(Проект егодавно разработан внесенныйдепутатомВ.Южаковым19.12.2000 г.) Поскольку вопросы федеральнойгосударственнойслужбы должнырегулироватьсяфедеральнымизаконами, фактическиже они регулируютсяуказами ПрезидентаРоссийскойФедерации ипостановлениямиПравительстваРоссийскойФедерации(денежное содержание,отпуска и т.д.).

ВРФ отсутствуетединый межведомственныйорган по вопросамгосударственнойслужбы. В 1996 г. всоставе структурныхподразделенийАдминистрацииПрезидентасоздано ГлавноеуправлениеПрезидентапо вопросамгосударственнойслужбы и кадров.В составе АппаратаПравительстваРоссийскойФедерацииимеется Департаментгосударственнойслужбы и кадров.Управлениесуществуетдля того, чтобыоказыватьконсультационнуюпомощь, иливносить те илииные рекомендацииопределеннымдолжностнымлицам, что,недостаточно,необходимоподнять егостатус,

Необходимсоответствующийфедеральныйорган в видефедеральногоминистерстваили комитетагосударственнойслужбы, имеющегосоответствующиефункции, задачии структуру.Задачами данногофедеральногооргана государственнойслужбы, на мойвзгляд, должныбыть:

-анализ деятельностии структурыфедеральныхорганов исполнительнойвласти;

• определениечисленностиперсонала инормативныхиздержек нагосударственнуюслужбу;

• разработкаи реализациянормативныхправовых актови методическихматериалов,обеспечивающихрациональноефункционированиегосударственнойслужбы;

• разработкакритериев иоценка эффективностигосударственнойслужбы;

• прогнозированиеи планированиеразвития персонала;методическоеуправлениеподготовкой,переподготовкойи повышениемквалификациигосударственныхслужащих;

• организацияи координациянаучных исследованийв областигосударственнойслужбы и кадровойполитики ит.п.

В отличиеот федеральногоуровня правотворчествосубъектов РФв государственно-служебнойсфере болеединамично.Законодательныеи исполнительныеорганы властив ряде республик,краёв, областейуделяют гораздобольше вниманияправовомурегулированиюгосслужбы. Нокак бы то нибыло, правоваяситуация вовсене выигрываетот такого положениядел: возникаютпротиворечияс нормами федеральныхзаконов, происходитнеоправданнаядифференциацияправовогорегулирования.

Суммируяпрактикузаконодательногорегулированиягосударственнойслужбы в регионах,можно перечислитьеё самые типичныеотступленияот норм федеральногозаконодательства:

• введениесобственныхклассификацийи наименованийгосударственныхдолжностей,что противоречитст. 1 и 6 федеральногозакона;

• включениев число государственныхслужащих лиц,не являющихсятаковыми пофедеральномузакону (руководителисубъектовФедерации,служащие органовместногосамоуправления);

• расширениеперечня видовдисциплинарныхвзысканий, чтопротиворечитст. 14 федеральногозакона, и перечняправоограничений,что несовместимосо ст. 11 федеральногозакона;

• закреплениеза субъектомФедерацииполномочийрегулироватьсобственнымизаконодательнымиактами вопросы,регламентациякоторых отнесенак компетенциифедеральныхзаконов;

• требованиепринятия присягина верностьсубъекту Федерациипри поступлениина государственнуюслужбу, чтопротиворечитст. 6 и 15 КонституцииРФ;

•необходимостьбыть гражданиномсубъекта Федерации,чтобы поступитьна государственнуюслужбу (противоречитч. 4 ст. 32 КонституцииРФ).

Необходимопровести юридическуюэкспертизудействующихзаконов субъектовФедерации повопросамгосударственнойслужбы на предметих соответствияКонституцииРФ и федеральномузаконодательству.Однако здесьтребуетсясоблюсти тонкийбаланс региональнойспецифики иобщефедеральныхпринциповзаконодательства.

Однимиз средстврешения проблемымогут статьразработкаи принятиекрупногокодификационногоакта о государственнойслужбе. Этопозволит систематизироватьмногочисленныедействующиенормативно-правовыеакты о госслужбеи создать наэтой основенепротиворечивуюнормативно-правовуюбазу. И главное:кодекс призванисчерпывающимобразом регулироватьгосслужбу,служить юридическойбазой для комплекснойреформы государственнойслужбы.

Наоснове качественногоанализа кадровогосостава государственныхслужащих Московскойобласти былавыявленанеобходимостьрешения следующихнаиболее острыхпроблем:

• повышениепрофессионализмаи компетентностигосударственногослужащего;

• практическаяреализацияконкурснойсистемы отбораи аттестациигосударственныхслужащих

• созданиеединого банкаданных по кадровомупотенциалуи резерву

• устранениенеопределенностиего правовогостатуса;

• достижениесоциальнойзащищенности;

• актуальностьадреснойпереподготовкии повышенияквалификацииспециалистов.

Основнымипутями решенияпроблемы повышенияпрофессионализмагосударственныхслужащих Московскойобласти являются:

1. введениесистемы конкурсногоотбора, предусмотреннойУказом ПрезидентаРФ от 29.04.96 № 604 "ОбутвержденииПоложения опроведенииконкурса назамещениевакантнойгосударственнойдолжностифедеральнойгосударственнойслужбы", гдерекомендованосубъекту РФруководствоватьсяПоложенияминастоящегоУказа. На первомэтапе это обеспечитболее квалифицированныйотбор кадровдля государственнойслужбы области

2. переподготовкаи повышениеквалификациигосударственныхслужащих среднегозвена, так какбольшинствосотрудниковнуждаются вдополнительнойподготовкедля исполнениясвоих текущихобязанностей,решения стоящихперед нимизадач, а, в конечномсчете такжеи для продвиженияпо службе.

Необходимаразработкаподзаконных актов расширяющихбазовый закон«О государственнойслужбе в органахгосударственнойвласти Московскойобласти» вданных направлениях..