Разделение властей в современной России

"Разделениевластей в современномРоссийскомгосударстве"

1. Вступление.

2. Происхождениепринципа разделениявластей.

3. Разделениевластей в мировойконституционнойпрактике.

4. Разделение властей в дореволюционнойРоссии, в Советскомгосударствеи в периодконституционныхреформ.

5. Разделение властей всовременномРоссийскомгосударствеи системагосударственныхорганов РФ:конституционноезакреплениеи общая характеристика.

6. Непосредственнаядемократия,система избирательныхорганов и"избирательнаявласть".

7. Главагосударства- Президент РФи органы принём.

8. Законодательная"ветвь власти"и "особое ответвление"- "учредительнаявласть".

9. Исполнительная"ветвь власти",исполнительныеорганы и "особоеответвление"- органы БанкаРоссии.

10. Судебнаявласть. Судыи органы присудебной власти.

11. Независимые контрольныеи надзорныеорганы (органыпрокуратуры,органы финансовогоконтроля, омбудсманы)в системе разделениявластей."Контрольно-надзорнаявласть".

12. Местноесамоуправлениев системе публичнойвласти.

13. Общественныеобъединения,средства массовойинформации.

14. Заключение.

Списокнормативныхактов.

Список литературы.

Приложение.Система политическойвласти, государственныхорганов и ихподразделений(схема).

1. Вступление.

Принципразделениявластей являетсяодним из основныхпринциповорганизациигосударственнойвласти и однимиз основополагающихпринциповорганизациии функционированиядемократического,конституционного,правовогогосударства.

Принципразделениявластей означает,что законодательнуюдеятельностьдолжен осуществлятьпредставительный(законодательный)орган, исполнительно-распорядительнуюдеятельность(государственноеуправление,государственноерегулирование)- органы исполнительнойвласти, правосудие- суды, при этом"ветви власти"самостоятельны,организационнои функциональнонезависимыдруг от друга,что не исключаетих взаимодействиеи взаимныйконтроль. Разделениевластей основываетсяна естественномразделениитаких функций,как законотворчество,государственноеуправление,правосудие,государственныйконтроль.Политическоеобоснованиепринципа разделениявластей состоитв том, чтобыраспределитьи сбалансироватьгосударственно-властныеполномочиямежду различнымигосударственнымиорганами, чтобыисключитьсосредоточениевсех полномочийлибо большейих части в веденииединого органагосударственнойвласти илидолжностноголица и тем самымпредотвратитьпроизвол. Тринезависимые"ветви власти"- законодательная,исполнительнаяи судебная -могут сдерживать,уравновешивать,контролироватьдруг друга, недопуская нарушениязаконов, этотак называемая"система сдержеки противовесов".

Принципразделениявластей получилширокое признаниев мировойконституционнойпрактике. Закреплёни в КонституцииРФ 1993 года¹.Однако с техпор, как принципразделениявластей былсформулировани получил признание,прошло более200 лет. Жизнь наместе не стоит,и за это времяпроизошлисущественноеизменения какв теоретическомпониманиипринципа разделениявластей, таки в конституционнойпрактике егореализациив разных государствах.

Исследованиеразделениявластей в современномРоссийскомгосударствепредставляетинтерес ещёи потому, чтоРоссия всталана путь построениясовременногоконституционногогосударства,а принцип разделениявластей положенв основу организациигосударственнойвласти в РоссийскойФедерациисравнительнонедавно. Существующаясистема разделениявластей сложиласьв последниедесять-пятнадцатьлет.

Конституционноеразвитие современнойРоссии (в томчисле и в организациигосударственнойвласти) сочетаеттрадиции российскогодореволюционногоконституционализма,наследие Советскойвласти, конституционныезаимствованияу зарубежныхгосударств,а также современныеотечественныенововведения.Поэтому необойтись безисторическогои сравнительно-правовогоанализа конституционнойпрактики разделениявластей в зарубежныхгосударствах,отечественногоконституционногоразвития.

Чтобы понять,как работаетпринцип разделениявластей в современномроссийскомгосударстве,необходиморассмотретьсистему государственныхорганов с точкизрения разделениявластей. Исследованиеразделениявластей предполагаетрассмотрение"основных ветвейвласти" - законодательной,исполнительной,судебной, механизмових взаимодействияи форм влияниядруг на друга.Однако этимданное исследованиене ограничивается.

Особое вниманиехотелось быобратить напроблемныемоменты, связанныес функционированиемгосударственныхорганов, неукладывающихсяв традиционнуютриаду "ветвейвласти", таких,как главагосударства,органы прокуратуры,органы финансового контроля,избирательныекомиссии. Именноэти органы,именно их местов системе разделениявластей являютсяосновным предметомданного исследования.Государственныеорганы с особымстатусом существуютво многихконституционныхгосударствах,однако их количество,состав и влияниев различныхгосударствахотличаются.В тех государствах,где их достаточномного и где онииграют значительнуюроль (в том числеи в современнойРоссии), онимогут образовыватьсистемы органов(органы прокуратуры,избирательныекомиссии),обособлятьсяв "особые ответвлениявласти" и дажеобъединятьсяв "дополнительныеветви власти"¹,а сам принципразделениявластей (тоесть принципразделениягосударственнойвласти назаконодательную,исполнительнуюи судебную"ветви власти")нуждается внекоторомпереосмыслении.

В настоящейработе проводитсяфункциональныйанализ государственныхорганов и ихсистем, и наоснове функциональногоанализа, с учётомфункциональнойобщности,государственныеорганы и группыгосударственныхорганов объединяютсяв "ветви иответвлениявласти". Приводятсятакже критерииобособления"ветвей власти",на их основедаётся обоснование"дополнительныхветвей власти"- "избирательнойвласти", "президентскойвласти","контрольно-надзорнойвласти". "Избирательнаявласть" рассматриваетсякак сложноепублично-властноеобразование,включающееизбирательныйкорпус и еговласть, осуществляемуюна выборах иреферендумах,и системуизбирательныхорганов.

В даннойработе рассматриваетсяразделениевластей "погоризонтали",то есть распределениекомпетенциимежду "ветвямивласти" и их"ответвлениями".Разделениевласти "повертикали",то есть распределениекомпетенции(разграничениепредметовведения и полномочий)между федеральнымии региональнымиорганамигосударственнойвласти¹,в данной работепрактическине затрагивается.

Разделениевластей в современномроссийскомгосударствебудет разобранов основном насистеме федеральныхгосударственныхорганов. В меньшеймере будутразобранырегиональныеорганы государственнойвласти, а такжеместное самоуправлениеи институтынепосредственнойдемократиикак элементыпубличной,политическойвласти.

При проведенииисследованияавтор поставилперед собойзадачу разработатьи представитьтакую схемуразделениявластей, котораяв рамках "основныхи дополнительныхветвей власти"и "особых ответвленийвласти" охватывала бы всю системугосударственныхорганов, включаягосударственныеорганы с особымстатусом. Приэтом "ветвьвласти" должнообъединятьфункциональноесходство. Схемадолжна бытьпо возможностиуниверсальнойи применимойк любой конституционнойсистеме государственнойвласти. Этасхема неизбежнозатрагиваети родственныеполитическиеинституты,наряду с государственнымиорганами являющиесясубъектамипубличной,политическойвласти - институтынепосредственнойдемократиии органы местногосамоуправления.

2. Происхождениепринципа разделениявластей.

Принципразделениявластей впервыесформулировананглийскимпросветителемХVII века Дж.Локком.Будучи противникомтирании, сторонником"теории общественногодоговора",компромисса,обосновываясложившийсяв Англии после"славной революции"государственныйстрой, он в сочинении"Два трактатао государственномуправлении"предложилразделениевластей по трёмсферам назаконодательную(в лице Парламента),исполнительную(во главе с монархом)и федеративную(осуществляющуювнешнеполитическиефункции, причёмеё отделениеот исполнительнойнепринципиально),к исполнительнойвласти былиотнесены исуды.

ФранцузскийпросветительШ.Л.Монтескьев трактате "Одухе законов"предложилтрадиционнуюмодель разделениявластей: властьпринадлежитнароду, законодательнаявласть осуществляетсясобраниемпредставителейи выражаетинтересы народа,исполнительнаявласть (опятьже во главе смонархом) ограниченапо своей природе,она осуществляетзаконы, судебнаявласть "караетпреступленияи разрешаетстолкновениячастных лиц".Разделениевластей Монтескьесчитал критерием"умеренных"и "неумеренных"форм правления.Однако в конституционномпроекте Монтескьеречь еще неидёт о равновесиивластей, законодательнаявласть предполагаетсяверховной.Ж.Ж.Руссо такжеподдерживалтеорию разделениявластей, но воснове государственнойвласти он виделсуверенитетнарода и большоезначение придавалнепосредственнойдемократии.

СоединённыеШтаты Америкиизначальносоздавалиськак республика,причём сначалакак конфедерация,а затем какфедеративноереспубликанскоегосударство."Отцы-основатели"существенноразвили теориюразделениявластей. Ониобосновывалинеобходимостьобособленияи независимоститрёх основныхветвей власти,сильной исполнительнойвласти, системысдерживанияи уравновешиваниявластей (этотак называемая"система сдержеки противовесов").Доминирующаявласть - законодательная,поэтому необходимоустранитьугрозу с еёстороны. Решениебыло найденов бикамерализме- разделениипарламентана две палаты,причём верхняяпалата избираетсяиным образоми сдерживаетнижнюю, рассматриваяеё решения. Приэтом предполагаласьособая рольсудебной власти.

3. Разделениевластей в мировойконституционнойпрактике.

3.1. Разделениевластей междуглавой государства,парламентоми правительствоми основныеформы правления.

Форма правленияв конституционномгосударствехарактеризуетсхему разделениявластей, в первуюочередь междуглавой государства,парламентоми правительством.В разных конституционныхгосударствахбыли установленыразличные формыправления исложилисьразличныесистемы разделениявластей.

При ограниченной(дуалистической)монархии(Великобританияпосле "Славнойреволюции",Российскаяимперия междудвумя революциями)законодательнаявласть принадлежитпарламенту,монарх формируетправительствои обладаетправом абсолютноговето. В парламентарноймонархии(Великобритания,Япония) монархявляется номинальнымглавой государстваи свои полномочиясамостоятельноне осуществляет.Монарх формируетПравительствоиз представителейполитическихпартий, победившихна парламентскихвыборах и составившихпарламентскоебольшинство.Монарх можетиметь и другиеполномочия(роспуск парламента,право вето), ноосуществляетих по советуправительства.Выражениепарламентомнедоверияправительствувлечёт отставкупоследнего.Фактическимглавой государстваявляется главаправительства.Система можетэффективнофункционироватьтолько приустойчивойдвухпартийнойсистеме, примногопартийнойсистеме действуюткоалиционныеправительства,возможна частаясмена правительств(так называемая"правительственнаячехарда").

Наиболееполно принципразделениявластей проведёнв КонституцииСША 1787 года, вформе президентскойреспублики.Основные чертыэтой формыправления -строгое разделениевластей, президентизбираетсявнепарламентскимпутём, возглавляетправительствои всю системуисполнительнойвласти, обладаетправом отлагательноговето и не вправераспускатьпарламент.Такая формаправления можетфункционироватьнезависимоот системыпартий, однакоона не предусматриваетмеханизмовразрешенияконституционныхкризисов.

Парламентарнаяреспублика(Италия) отличаетсяот парламентарноймонархии тем,что президент- номинальныйглава государства- избираетсяпарламентом,в определённыхслучаях онможет распускатьпарламент, онможет осуществлятьчасть своихполномочийсамостоятельно,но большинствоактов требуютконтрассигнации.Конституционнаяпрактика идётпо пути сокращенияполномочийПрезидента:в Италии дажетрадиционнуюдля главы государствапредставительскуюфункцию (участиев заседанияхглав "большойвосьмёрки",переговорына высшем уровне)осуществляютглавы правительств,а фактически- реальные главытаких государств.

3.2. Смешаннаяформа правления.

На мой взгляд,для нашей странынаиболее поучителенпример конституционногоразвития Франции.При многопартийнойсистеме инеустойчивомгражданскомобществе, впочти двухсотлетнейчереде революций,переворотов,кризисов, реставрацийсменились почтивсе мыслимыеформы правления,и они все показалисвои недостатки.Только полупрезидентскаяV республика,установленнаяпод руководствомШарля де Голля,смогла эффективнофункционироватьпри многопартийнойсистеме и принесластране стабильность.Основные чертыполупрезидентскойреспублики- широкие полномочияпрезидента,избираемогопрямыми, режекосвеннымивыборами, онне входитнепосредственнони в одну изосновных ветвейвласти, координируетих деятельность,может распускатьпарламент илиодну из егопалат, формируетправительствои направляетего деятельность.Правительствонесёт политическуюответственностьи перед президентом,и перед парламентом.Полупрезидентскойреспубликой,на мой взгляд,является иРоссийскаяФедерация поКонституции1993 года.

Полупарламентскаяреспублика(Германия) отличаетсяболее сложнымпорядком отправленияправительствав отставку, чтоснижает вероятностьправительственныхкризисов (вГермании, чтобысместить канцлера,необходимоизбрать нового,простой, деструктивныйвотум недовериявлечёт роспускпарламента).

Полупарламентскаяи полупрезидентскаяреспублика- самые устойчивыеформы правления,но президентскаяи та же полупрезидентская,на мой взгляд,более демократичны,так как не толькоПарламент, нои Президентполучает своймандат непосредственноот народа.

Одна из последнихтенденций вмировой конституционнойпрактике - сближениеформ правления.После 1958 годавсё большеераспространениеполучает смешанная(президентско-парламентская,полупрезидентская)форма правления,получила реализациюона и в КонституцииРФ 1993 года.

3.3. Советскаяи суперпрезидентскаяформы правления.

Для двухреспубликанскихформ правленияразделениевластей нехарактерно.При советскойвласти всяполнота властипринадлежитпредставительныморганам - Советам(формально -народу), исполнительныеи иные органыформируютсясоветами и имподконтрольны,обычно советскаяреспубликасочетаетсяс однопартийнойсистемой, правящаяпартия черезбезальтернативныевыборы направляетсвоих представителейв Советы, черезСоветы - в другиеорганы, диктуетгосударственныморганам своюволю. Длясуперпрезидентскойреспубликихарактерноогромноесосредоточениеполномочийв руках главыгосударства:он по своемуусмотрениюформируетправительство,распускаетпарламент,изменяетзаконодательство,назначаетреферендумы.Президентизбираетсянародом, но онможет обеспечитьсебе победуна выборах засчёт административногоресурса, иногдапроводятсяреферендумыо продленииполномочийПрезидента.Суперпрезидентскаяформа правленияобычно характернадля авторитарныхрежимов, но накороткий срокможет бытьустановленадля выхода изконституционногокризиса (например,в России в периодс 21 сентябряпо 25 декабря1993 года).

3.4. Основныетенденцииразвития разделениявластей..

С течениемвремени концепцияразделениявластей сталаподвергатьсямодификациям,в конституцияхстали появлятьсяположения,уходившие отпервоначальныхжёстких схем.Авторы принципаразделениявластей предполагаливерховнойзаконодательнуювласть, однаков течение ХIХ-ХХвеков в различныхгосударствахусиливаласьне законодательная,а исполнительнаявласть, чтообъясняетсяусложнениемуправленияв условияхиндустриальногои информационногообщества. Тамже, где сильнабыла законодательнаявласть, онаоказываласьпод сильнейшимвлиянием политическихпартий, что примногопартийнойсистеме приводилок неустойчивостисистемы государственнойвласти и частойсмене правительств,при однопартийнойсистеме - к диктатупартии. В современномпониманииконцепцииразделениявластей речьидёт не о разделениитрёх абсолютнонезависимыхвластей, а оразделенииединой государственнойвласти на три"ветви власти",организационнои функциональносамостоятельные.Не может бытьнесколькихвластей в единомгосударстве,и не могут "ветвивласти" действоватьв изоляции другот друга. Наоборот,участвуя восуществлениифункций государства,в решениигосударственныхзадач, государственныеорганы неизбежновтягиваютсяво взаимодействие.Кроме того, всёбольшее распространениеполучилигосударственныеорганы с особымстатусом, невходящие втрадиционнуютриаду "ветвейвласти", в научныхтрудах и некоторыхконституцияхпоявилисьположения обизбирательной,учредительной,контрольной,информационнойвласти и другихеё "ветвях"и "ответвлениях".Есть такиеорганы и в России,и о них речьпойдёт ниже.

Обобщаявышесказанное,отметим общиетенденцииразвития концепцииразделениявластей в мировойконституционнойпрактике: (1)утверждениеединствагосударственнойвласти, (2) дифференциациявласти, обособление"ветвей" и"ответвлений"государственнойвласти, (3) сближениеформ правления,распространениесмешанной формыправления, (4)усилениеисполнительнойвласти.

4. Разделение властей в дореволюционнойРоссии, в Советскомгосударствеи в периодконституционныхреформ.

4.1. ДореволюционнаяРоссия.

При абсолютноймонархии всявласть сосредоточенав руках самодержавногомонарха, и говоритьо разделениивластей неприходится.Конституционныйпроект М.М.Сперанскогопредполагалустановлениеконституционноймонархии, введениепредставительныхорганов сверхудонизу, а такжеразделениявластей, причёмзаконодательнуювласть предполагалосьзакрепить заДержавнойДумой, исполнительнуювласть - за монархом,судебную власть- за судебнойсистемой воглаве с Сенатоми с судами присяжных,некотороеобъединениевласти допускалосьв лице ГосударственногоСовета. Своиконституционныепроекты былии у декабристов.Пестель предлагалпроект республиканскогоустройствас разделениемвласти назаконодательную,исполнительную(вместе с судебной)и "блюстительную"(контрольную),а также широкоераспространениенародных вече.Проект КонституцииМуравьёвапредусматривалконституционнуюмонархию,федеративноеустройство,разделениевластей назаконодательную,исполнительнуюи судебную,двухпалатныйпарламент.ИмператорАлександр IIпровёл судебную,городскую иземскую реформы,фактическибыли созданыединая судебнаясистема и местноесамоуправление.Кроме того,конституционныйпроект М.Т.Лорис-Меликовапредполагалучреждениепредставительногозаконосовещательногооргана. В 1905-1906 годах,после учрежденияГосударственнойДумы и установленияконституционной,дуалистическоймонархии принципразделениявластей получилопределённоезакрепление.Согласно Манифестуот 17 октября1905 года и Основнымгосударственнымзаконам 1906 годаверховнаявласть принадлежалаимператору,но она уже небыла неограниченной.Законодательнаявласть принадлежалаимператорув единении сГосударственнойДумой и ГосударственнымСоветом, "властьуправления"(исполнительнаявласть) - императору,судебная власть- судам, установленнымзаконом (осуществляласьими от имениимператора).Совет министровиз совещательногооргана приимператорепреобразованв самостоятельноеправительство.Конституционнаямонархияпросуществоваланемногим более10 лет, и в 1917 году,после отреченияИмператораНиколая II отпрестола, имеломесто не разделениевластей, адвоевластиеВременногоправительстваи Советов рабочихи солдатскихдепутатов.

4.2. ПериодСоветскойвласти.

В Советскомгосударствепринцип разделениявластей, каки многие другиеправовые принципы,отрицался какнеприемлемыйи "буржуазный".Формально, поКонституции,вся властьпринадлежаланароду и осуществляласьим через Советынародных депутатов,которые составлялиполитическуюоснову СССР.Все другиегосударственныеорганы былиподконтрольныи подотчётныСоветам. Крометого, почти всегосударственныеорганы формировалисьСоветами. Никакогоразделениявластей, толькополновластиеСоветов. Парадоксзаключалсяв том, что и Советыв своей властибыли ограничены.Коммунистическаяпартия, "руководящаяи направляющаясила советскогообщества, ядроего политическойсистемы, государственныхи общественныхорганизаций",путём безальтернативныхвыборов проводиласвоих представителейв Советы, а черезСоветы - и в другиегосударственныеорганы. Партийныеорганизациине просто вмешивалисьв деятельностьгосударственныхорганов, а руководилиими. Реальнойвластью обладалапартийнаяверхушка (ПолитбюроЦК КПСС), а СъездыКПСС (которыепо Уставу КПССявлялись высшимипартийнымиорганами) иПленумы ЦК КПССносили парадныйхарактер всерешения утверждалиединогласно.

4.3. Конституционныереформы 1988-1993 годов.

Вновь о разделениивластей вспомнилив период конституционныхреформ. В 1988 годув КонституциюСССР были внесеныизменения,создана двухступенчатаясистема высшихпредставительныхорганов (Советов)- народные депутатыизбиралисьгражданами,а ВерховныйСовет формировалсяСъездом народныхдепутатов.Кроме того,поправкипредусматриваливозможностьвыдвижениянезависимыхкандидатовв депутаты.Первые альтернативныевыборы народныхдепутатов СССРв 1990 году сталибольшим событиемв политическойжизни страны.Год спустяаналогичныеизменения быливнесены и вКонституциюРСФСР, а в 1990 годусостоялисьальтернативныевыборы в Советывсех уровней.В том же 1990 годувведён постПрезидентаСССР, учрежденыСовет Федерациии Комитетконституционногонадзора СССР.Президент СССРрассматривалсякак главагосударства.Вопрос о введениидолжностиПрезидентаРСФСР был вынесенна всенародныйреферендум17 марта 1991 года(одновременнос референдумомо судьбе СССР),а 12 июня 1991 годавпервые вотечественнойистории прошливсенародныевыборы ПрезидентаРоссии, им избранБ.Н.Ельцин.КонституцияРСФСР рассматривалаПрезидентане как главугосударства,а как высшеедолжностноелицо и главуисполнительнойвласти. Он имелправо отлагательноговето на принимаемыеВерховнымСоветом законы(в отношенииактов Съездау него такогоправа не было).ИсполкомыСоветов былипреобразованыв самостоятельныеисполнительныеорганы - Администрации.Как самостоятельная"ветвь власти"оформляетсясудебная власть,помимо судовобщей юрисдикциисоздан КонституционныйСуд РФ, созданасистема арбитражныхсудов. Районныеи городскиеСоветы и администрацииобновлённымзаконодательствомопределяютсяне как органыгосударственнойвласти, а какорганы местногосамоуправления.В 1992 году, послераспада СССР,принцип разделениявластей, провозглашенныйв Декларациио государственномсуверенитетеРСФСР 1990 года,был закреплёнв КонституцииРоссийскойФедерации -России. Однакоувеличениечисла конституционныхпоправок приводилок многочисленнымпротиворечиям(достаточноотметить, чтов статью 3 Конституциибыл введёнпринцип разделениявластей, а изстатьи 2 не былисключён принципполновластияСоветов). В такойпротиворечивойсистеме былзаложен конституционныйкризис, и разрешитьпротиворечияможно былотолько путёмпринятия новойКонституции.Вопрос о разделениивластей всталв декабре 1992 года,когда Съезднародных депутатовочередной разне утвердилПредседателяПравительства,а Президент,выступив наСъезде, подвергрезкой критикеего работу ипопыталсясорвать егозаседание, ив марте 1993 года,когда Президентв телеобращенииобъявил о введении"особого положения"(смысл которогосостоял в том,что решенияСъезда и ВерховногоСовета, нарушающиепринцип разделениявластей, объявлялисьне имеющимиюридическойсилы), а Съездпредпринялпопытку отрешитьПрезидентаот должности.После провалаимпичмента25 апреля былпроведёнвсероссийскийреферендумпо четырёмвопросам, народподдержалПрезидентаи проводимыеим экономическиереформы, однакоконституционноебольшинство,необходимоедля роспускаПарламента,достигнутоне было (несмотряна то, что болеедвух третейпроголосовавшихизбирателейпроголосовализа досрочныевыборы депутатов).После референдумаПрезидентопубликовалсвой проектКонституцииРФ, а в июне созвалКонституционноеСовещание,которое наоснове президентскогопроекта разработалопроект новойКонституциисо смешанной,полупрезидентскойформой правления,широкими полномочиямиПрезидентаи двухпалатнымПарламентом(проект Конституционнойкомиссии ВерховногоСовета в основномсохранял существующуюсистему государственнойвласти). ВерховныйСовет постоянновмешивалсяв деятельностьПравительства,Центральногобанка, пыталсяраспоряжатьсябюджетнымисредствами,что приводилок всплескаминфляции. РуководствоВерховногоСовета готовилоконституционныепоправки, лишающиевсенародноизбранногоПрезидентареальной власти,однако Президентих опередил.

21 сентября1993 года ПрезидентРФ подписалУказ "О поэтапнойконституционнойреформе в РФ"и в телеобращениипредставилосновные егоположения. Вцелях разрешениязатяжногоконституционногокризиса Президентв нарушениедействующейКонституциираспускаети упраздняетСъезд народныхдепутатов иВерховныйСовет, выборыв ГосударственнуюДуму назначаютсяна 12 декабря,вводится вдействие положениеоб органахгосударственнойвласти на переходныйпериод. РуководствораспущенногоВерховногоСовета приподдержкеКонституционногоСуда объявляето прекращенииполномочийБ.Н.Ельцина ивозложенииобязанностейПрезидентана Вице-президентаА.В.Руцкого,формирует"параллельноеправительство",однако реальнойвласти у негоне было. ДомСоветов России(в настоящеевремя - ДомПравительстваРФ) стал штабомсопротивления.3 октября вооружённыесторонники распущенногоПарламентапо призывуА.В.Руцкогопредпринялипопытку штурмамэрии Москвыи Останкинскоготелецентра.Президентобъявил чрезвычайноеположение иотдал приказо штурме ДомаСоветов силамиВооружённыхСил России.Вооружённыестолкновенияв центре Москвыпривели кмногочисленнымжертвам. Этитрагическиесобытия изнашей недавнейистории являютсянагляднымпримером возможныхпоследствийглубокогоконституционногокризиса инерешённостипроблемы разделениявластей. Послеоктябрьскихсобытий Президентликвидируетсистему Советовпо всей стране,исполнительно-распорядительныеполномочияпередаютсярегиональными местнымадминистрациям.12 декабря 1993 года,одновременнос выборами вФедеральноеСобрание, былопроведеновсенародноеголосованиепо Конституции,и при едвапревысившей50 процентовактивностиизбирателей,небольшимперевесом былапринята КонституцияРоссийскойФедерации,закрепившаяту системугосударственнойвласти и тумодель разделениявластей, которыеисследуютсяв настоящейработе.

5. Разделение властей всовременномРоссийскомгосударствеи системагосударственныхорганов РФ:конституционноезакреплениеи общая характеристика.

5.1. Конституционноезакреплениеразделениявластей.

Согласночасти 1 статьи3 КонституцииРФ "единственнымисточникомвласти в РФявляется еёмногонациональныйнарод". Часть2 статьи 3 предусматриваеттри формыосуществлениявласти народа- непосредственнуюдемократию,государственнуювласть и местноесамоуправление:"Народ осуществляетсвою властьнепосредственно,а также черезорганы государственнойвласти и органыместногосамоуправления"¹.Никто большене может ниобладать политическойвластью, ниосуществлятьеё, согласночасти 3 статьи4 "Захват властиили присвоениевластных полномочийпреследуютсяпо федеральномузакону".

Согласностатье 10 КонституцииРФ "Государственнаявласть в РФосуществляетсяна основе разделенияна законодательную,исполнительнуюи судебную.Органы законодательной,исполнительнойи судебнойвласти самостоятельны".Согласно части1 статьи 11 КонституцииРФ "Государственнуювласть в РФосуществляютПрезидент РФ,ФедеральноеСобрание (СоветФедерации иГосударственнаяДума), ПравительствоРФ, суды РФ".

Проанализируемэти нормы вовзаимосвязис другимиконституционныминормами. Во-первых,в статье 10 идётречь о государственнойвласти в единственномчисле, говоритсяо разделениигосударственнойвласти, а невластей. Этопринципиальноважно, особенноучитывая то,что согласночасти 3 статьи5 единство системыгосударственнойвласти являетсяодним из конституционныхпринциповфедерализма.Во-вторых - "наоснове" а нена абсолютномпринципе, принципразделениявластей рассматриваетсякак основополагающий,направляющий,но не как абсолютный,а значит, могутбыть и исключения(а именно онии составляютсмысл работы).Глава государства- Президент РФ- не вписываетсяв триаду "ветвейвласти" и невходит непосредственнони в одну изтрёх основных"ветвей власти",это следуетиз анализастатей 10, 11, глав4, 6, который полностьюбудет приведённиже. В-четвёртых,перечень федеральныхорганов государственнойвласти, установленныйчастью 1 статьи11, ни в коем случаенельзя считатьисчерпывающим.Федеральныеорганы исполнительнойвласти, которыеупоминаютсяво многих статьяхглав 3 и 6, а такжеоб их территориальныхорганах, о которыхговорится вчасти 1 статьи78, в этот переченьне входят. Невписываютсяни в этот перечень,ни в традиционнуютриаду "ветвейвласти" такиефедеральныегосударственныеорганы (а ониобладают всемипризнакамигосударственныхорганов и всоответствующихфедеральныхзаконах, какправило, прямоназваны государственнымиорганами), которыелибо прямоназваны органамигосударственнойвласти, либопо свойствамисполняемыхфункций и похарактеругосударственно-властныхполномочийфактическиявляются таковыми: Центральныйбанк РФ (часть2 статьи 75 КонституцииРФ прямо называетего органомгосударственнойвласти), Счётнаяпалата РФ,Уполномоченныйпо правам человекав РФ, органыпрокуратурыво главе сГенеральнойпрокуратуройРФ, избирательныекомиссии воглаве с Центральнойизбирательнойкомиссией РФи некоторыедругие государственныеорганы

5.2. Проблемыразделениявластей в Российскомгосударствеи государственныеорганы с особымстатусом.

Тремя основными"ветвями власти",даже вместес институтомглавы государства,система государственныхорганов РФ (имногих другихгосударствмира) не ограничивается.Как справедливоотмечает В.Е.Чиркин,"в современномгосударствесуществуетмножествоорганов и должностныхлиц, которыхне было во времена,когда формулироваласьконцепцияразделениявластей"¹.В современномРоссийскомгосударстветакими органамиявляютсяизбирательныекомиссии воглаве с Центральнойизбирательнойкомиссией РФ,органы приПрезиденте,КонституционноеСобрание, БанкРоссии, органысудебногосообществаи квалификационныеколлегии судей,а также органыпрокуратуры(во главе сГенеральнойпрокуратурой),органы финансовогоконтроля (Счётнаяпалата РФ ианалогичныерегиональныеорганы), омбудсманы(Уполномоченныйпо правам человекав РФ и уполномоченныепо правам человекав субъектахРФ). К сожалению,место этихорганов в системеразделениявластей невсегда освещаетсядолжным образом,в различныхучебниках потеории государстваи права этиорганы прирассмотрениипринципа разделениявластей игнорируются,а во многихнаучных источникахинформациио таких органахничего не говоритсяо их месте всистеме разделениявластей. Отчастиэто можно объяснитьтем, что системаразделениявластей в современномвиде существуетв нашей странетолько с 1994 года,а при советскойвласти вопросо разделениивластей и остатусе различныхгосударственныхорганов нестоял, так каквсе государственныеорганы былиподконтрольныи подотчётныСоветам. Зачастуютакие органыискусственноотносятся кодной из основных"ветвей власти",особенно хорошоэто видно напримере прокуратуры¹.Имеют местодаже политическиезаявления онелегитимноститаких органовименно по тойпричине, чтоони не укладываютсяв классическуюсхему разделениявластей. Междутем, на мой взгляд,к этой ситуациибольше всегоподходитдревнеримскоеизречение: "Nonex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat" - неследует исходяиз общего,отвлечённогоправила, черпать,создаватьконкретноеправо, наоборот,нужно, основываясьна существующем,живом праве,строить общуюформу².Иначе говоря,расхождениемежду теориейгосударстваи права и системойорганов государственнойвласти говорито недостаткахименно теории,а не конституционнойпрактики. Междутем, некоторыерешения данноговопроса всё-такисуществуют.М.В.Баглай определяетбольшинствоиз этих органовкак "органыгосударственнойвласти с особымстатусом"³.О.Е.Кутафинсвидетельствуето наличии "органовпрезидентскойвласти" и "особойгруппы государственныхорганов прокуратуры"⁴.В.Е.Чиркинсправедливоотмечает, что"концепцияразделениявластей имеетпрежде всегоориентирующийхарактер", что"в угоду догматическомуего пониманиюне следуетзакрывать глазана реальнуюситуацию"⁵.

В большинствеконституционныхгосударств,в которых принципразделениявластей положенв основу организациигосударственнойвласти, существуютгосударственныеорганы, формальнои функциональноне относящиесяни к одной из"основных ветвейвласти" - государственныеорганы с особымстатусом. Наличиев государстветаких органови даже их системещё не опровергаеттеорию разделениявластей. Однако,когда количествои значениегосударственныхорганов с особымстатусом возрастаетони могутобразовывать"особые ответвления"и даже "дополнительныеветви власти",а сам принципразделениявластей (назаконодательную,исполнительнуюи судебную), намой взгляд,нуждается впереосмыслении.

5.3. Методыисследованияразделениявластей.

В настоящейработе с точкизрения разделениявластей исследуетсясистема государственныхорганов РоссийскойФедерации, атакже основныеформы непосредственнойдемократии, местное самоуправлениеи некоторыедругие негосудартсвенныеинституты -субъекты политическойсистемы обществав той мере, вкакой это относитсяк исследуемойтеме.

Политическуювласть и государственныеорганы "повертикали"предлагаюподразделятьпо уровням нафедеральный,федерально-окружной,региональный,административно-территориальный,и муниципальныйуровни. В основутакой классификацииположена непринадлежностьк системе федеральныхлибо региональныхорганов государственнойвласти, а территориальнаясфера действиясоответствующихорганов.

Государственныеорганы "погоризонтали"подразделяютсяпо "ветвям"и "ответвлениям"государственнойвласти, как онимне представляются,следующимобразом:

(1) избирательныеорганы (комиссии),образующиевместе с избирательнымкорпусом"дополнительнуюветвь" власти- "избирательнуювласть".

(2) глава государства(Президент РФ) и органы принём, образующиедополнительнуюветвь государственнойвласти - "президентскуювласть"¹,

(3) законодательныеорганы, образующиезаконодательнуювласть, а такжеучредительныеорганы, образующие"особое ответвление"- "учредительнуювласть",

(4) системаисполнительныхорганов, образующихисполнительнуювласть, а такжеспециализированныеорганы с особымстатусом (органыБанка России),образующие"особое ответвление",

(6) суды, образующиев системе судебнуювласть, а такжеорганы присудах, органысудейскогосообществаиквалификационныеколлегии судей,образующиенесколько"особых ответвлений",

(7) независимыеконтрольно-надзорныеорганы (органыпрокуратуры,органы финансовогоконтроля,омбудсманы),образующие"дополнительнуюветвь" государственнойвласти - "контрольно-надзорнуювласть".

Если взятьза основу даннуюклассификациюи сопоставитьеё с конституционнымпринципомнародовластияи тремя конституционнозакреплённымиформами егореализации(5.1), то получается,что системапубличной(политической)власти включает"основные идополнительныеветви власти":избирательную,президентскую,законодательную,исполнительную,судебную,контрольно-надзорную,вышеупомянутые"особые ответвления",а также органыместногосамоуправления(местную власть).

Нагляднойиллюстрациейтакой классификацииявляется "Системаполитическойвласти, государственныхорганов и ихподразделений"в виде схемы(Приложение).Эта схема - попыткапредставитьреальную системуразделениявластей. Онасоставленана основе КонституцииРФ, ряда федеральныхконституционныхзаконов, федеральныхзаконов, подзаконныхактов (включаяСводный переченьгосударственныхдолжностейРФ, утверждённыйУказом ПрезидентаРФ). Формат работыне позволяетподробно разобратьвсю системугосударственныхорганов, а такжеих формы взаимодействияи влияния другна друга (тоесть российскую"систему сдержеки противовесов").

Для решениявопроса обобособлении"дополнительныхветвей" и "особыхответвлений"государственнойвласти следуетсформулироватькритерии ихобособления,определитьпризнаки "ветвивласти". В.Е.Чиркинприводит следующиепризнаки "ветвивласти": (1) существованиеособых органовгосударства,(2) связь функции"ветви власти"с функцейгосударства,(3) общее функциональноеназначениеорганов "ветвивласти" (самасистема можетбыть иерархическойили рассредоточенной),(4) общегосударственныйхарактер деятельности"ветви власти"¹.Соглашаясьв принципе стаким подходом,предлагаюсчитать "дополнительнойветвью власти"систему государственныхорганов с особымстатусом (неотносящихсяни к одной изтрёх "основныхветвей власти"и организационноот них обособленных),осуществляющихобщие либосходные функции²,а "особым ответвлениемвласти" - системуили группугосударственныхорганов с особымстатусом,организационнообособленныхот "основныхветвей власти",но функциональносходных с однойиз них, либоорганизационносвязанных содной из "основныхветвей власти",но осуществляющихособые функции.

6. Непосредственнаядемократия,система избирательныхорганов и"избирательнаявласть".

6.1. Основныеформы непосредственнойдемократии.

Согласночасти 3 статьи3 КонституцииРФ высшимнепосредственнымвыражениемвласти народаявляются референдуми свободныевыборы. Референдуми выборы являютсяосновнымиформами непосредственнойдемократии(другими формаминепосредственнойдемократииявляются, например,отзывноепроизводство,участие присяжныхи народныхзаседателейв осуществленииправосудия).Не останавливаясьна различныхформах непосредственнойдемократии,принципахизбирательногоправа и референдума,остановимсяна тех моментах,которые имеютотношение крассматриваемойтеме.

Референдумпредставляетсобой голосованиеграждан поважнейшимвопросамгосударственногоили местногозначения. СогласноФедеральномузакону "Обосновных гарантияхизбирательныхправ и правана участие вреферендумеграждан РФ"референдумпроводитсяна федеральном,региональноми муниципальномуровнях. Решение,принятое нареферендуме,не нуждаетсяв дополнительномутверждении,подлежит исполнению(неясно, имеетли оно прямоедействие) иможет бытьотменено иначе,как на новомреферендумеили в судебномпорядке. Казалосьбы, власть народа,выражаемаяна референдуме,должна бытьисключена из"системы сдержеки противовесов"и не может бытьограничена.На самом делеэто не так.ВышеупомянутыйФедеральныйзакон и Федеральныйконституционныйзакон "О референдумеРФ" устанавливаюткруг вопросов,не подлежащихвынесению нареферендум. Вопросы референдумане должныограничиватьправа и свободычеловека игражданина,конституционныегарантии ихреализации,противоречитьКонституцииРФ и законодательствувышестоящегоуровня. Крометого, добитьсяпроведенияреферендумакрайне сложно,для этого необходимопройти сложнейшиеюридическиепроцедуры.

В РоссийскойФедерациипроводятсявыборы в органыгосударственнойвласти и органыместногосамоуправления.Представительныеорганы, избираемыенепосредственногражданами,и выборныедолжностныелица занимаютцентральноеместо в системеорганов государственнойвласти, а такжев системе органовместногосамоуправления.На федеральномуровне избираютсяглава государства- Президент РФи депутатыГосударственнойДумы. На региональномуровне (в субъектахРФ) проводятсявыборы депутатовзаконодательного(представительного)органа и высшегодолжностноголица (руководителявысшего исполнительногооргана). Намуниципальномуровне проводятсявыборы представительногооргана местногосамоуправления,и, как правило,главы муниципальногообразования.Не исключаетсявозможностьпроведениявыборов и виные органыгосударственнойвласти и органыместногосамоуправления.

6.2. "Избирательнаявласть" в системеразделениявластей.

Конституционнаядоктрина некоторыхстран ЛатинскойАмерики выдвигаеттезис о существованиинаряду с традиционными"ветвями власти"также избирательнойвласти. "Подизбирательнойвластью понимаетсяправо граждан,обладающихизбирательнымиправами исоставляющихизбирательныйкорпус, решатьвсе основныевопросы государственнойжизни путёмвыборов, референдума,народнойзаконодательнойинициативыи другимиспособами"¹.Организационнообособлениеизбирательнойвласти выражаетсяв созданиисистемы избирательныхорганов. Такимобразом, "избирательнаявласть" имеетнеоднородныйхарактер ивключаетизбирательныйкорпус каксубъект непосредственнойдемократиии системугосударственныхизбирательныхорганов, осуществляющихфункции и наделённыхполномочиямипо обеспечениюволеизъявленияизбирательногокорпуса².

На мой взгляд,"избирательнаявласть" в Россииявляется реальностью.Это выражается,в частности,в созданиисистемы независимыхколлегиальныхизбирательныхорганов - избирательныхкомиссий. Впринципе выборыи референдумымогут проводитьсяорганами любойиз основных"ветвей власти",но в этом случаесуществуетбольше возможностейдля злоупотребленийвластью.

6.3. Избирательныекомиссии всистеме государственныхорганов.

Избирательныекомиссии в РФосуществляюторганизациюи проведениевыборов. В РФдействуютизбирательныекомиссии напяти уровнях:Центральнаяизбирательнаякомиссия РФ,избирательныекомиссии субъектовРФ, а такжетерриториальные,окружные иучастковыеизбирательныекомиссии. Центральнаяизбирательнаякомиссия иизбирательныекомиссии субъектовРФ с 1994 года являютсягосударственнымиорганами идействуют напостояннойоснове. Ониформируютсяна паритетнойоснове соответственноПрезидентомРФ и палатамиФедеральногоСобрания, органамизаконодательнойи исполнительнойвласти субъектовРФ³.Нижестоящиеизбирательныекомиссии формируются,как правило,органами местногосамоуправленияна период подготовкии проведениявыборов. Избирательныекомиссии осуществляюттакую функциюгосударства,как проведениевыборов иреферендумов,и в пределахэтой функцииобладаютгосударственно-властнымиполномочиями. Естественно,избирательныекомиссии немогут бытьотнесены ник одной из трёхосновных "ветвейвласти". М.В.Баглайотносит Центральнуюизбирательнуюкомиссию кчислу "органовгосударственнойвласти с особымстатусом".

7. Глава государства- Президент РФи органы принём.

7.1. Место ПрезидентаРФ в системеразделениявластей.

Часть 1 статьи80 определяетПрезидентаРФ как главугосударстваи устанавливаетв общем видеего функции.Он являетсягарантом КонституцииРФ, прав и свободчеловека игражданина,принимает мерыпо охранесуверенитетаРФ, её независимостии государственнойцелостности,обеспечиваетсогласованноефункционированиеи взаимодействиеорганов государственнойвласти (иначеговоря - координируетдеятельность"ветвей власти"),определяетв соответствиис федеральнымизаконами основныенаправлениявнутреннейи внешней политики,представляетРоссию какглава государствавнутри страныи в международныхотношениях.ПрезидентизбираетсягражданамиРФ на четырёхлетнийсрок полномочийс возможностьюпереизбранияна второй срок.Он не подотчётенФедеральномуСобранию, ненесёт передним политическойответственностии может бытьотрешён отдолжноститолько за совершениегосударственнойизмены илииного тяжкогопреступления.

Указы и распоряженияПрезидентаРФ, с одной стороны,должны соответствоватьКонституцииРФ и федеральнымзаконам (тоесть они являютсяподзаконнымиактами), с другойстороны, ониявляютсяобязательнымидля исполненияна всей территорииРФ. По сложившейсяконституционнойпрактике ПрезидентРФ издаёт указыне только в техслучаях, когдаэто прямопредусмотреноКонституциейРФ и федеральнымизаконами, нои в случаеобнаруженияпробелов взаконодательстве.

Президентобладает широкимиполномочиямипо отношениюк исполнительнойвласти. Он играетрешающую рольпри формированииПравительства,назначаетПредседателяПравительствас согласияГосударственнойДумы (но приэтом имеетвозможностьнастаиватьна определённойкандидатурепод угрозойГосударственнойДумы), по представлениюПредседателяПравительстваназначает егозаместителейи освобождаетих от должности,утверждаетструктуруфедеральныхорганов исполнительнойвласти. Президентможет председательствоватьна заседанияхПравительства(данное полномочиев настоящеевремя является"спящим"), объявлятьоб отставкеПравительстваотменятьпостановленияи распоряженияПравительства,приостанавливатьдействие актоворганов исполнительнойвласти субъектовРФ. ПрезидентРФ как ПредседательСовета БезопасностиРФ и ВерховныйГлавнокомандующийВооружённымиСилами РФ руководитдеятельностьюфедеральныхорганов исполнительнойвласти, таких,как Министерствообороны, ФСБРоссии, МИДРоссии, МВДРоссии, МЧСРоссии. Нормативныеуказы Президентаобязательныдля Правительстваи других федеральныхорганов исполнительнойвласти. Этодаёт основаниярассматриватьПрезидентаРФ "как верховногоруководителяисполнительнойвласти, дажекак её фактическогоглаву"¹,многие исследователипоследовательнопридерживаютсятакого подходаи относят главугосударствак исполнительнойвласти практическипри любой формеправления.

Однако ПрезидентРФ обладаетширокими полномочиямине только поотношению кисполнительнойвласти, но и всфере законотворчества,по отношениюк законодательнойвласти. Онподписываети обнародуетфедеральныезаконы (а такжефедеральныеконституционныезаконы и конституционныепоправки), принятыеФедеральнымСобранием. Приэтом он обладаетэффективнымправом отлагательноговето в отношениифедеральныхзаконов (в отношениифедеральныхконституционныхзаконов иконституционныхпоправок у неготакого праванет), его ветоможет бытьпреодоленотолько двумятретями голосовв обеих палатах.Президент РФв установленномКонституциейРФ, Федеральнымконституционнымзаконом "ОреферендумеРФ", Федеральнымзаконом "Овыборах депутатовГосударственнойДумы ФедеральногоСобрания РФ"порядке распускаетГосударственнуюДуму, назначаетреферендумРФ, выборы депутатовГосударственнойДумы. По отношениюк судебнойвласти он вустановленномФедеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ" представляетв Совет Федерациикандидатурына должностисудей федеральныхсудов высшегозвена, назначаетсудей другихфедеральныхсудов, а такжеобладает некоторымиквазисудебнымиполномочиями- проводитсогласительныепроцедуры,осуществляетпомилование.Функции ПрезидентаРФ (статья 80) ифункции ПравительстваРФ (статья 114)существенноотличаются.

Проанализируемположениястатей 10 и 11, атакже глав 4 и6 КонституцииРФ и ФедеральногоКонституционногозакона "ОПравительствеРФ". Президентопределён какглава государстваи поставленна первое местов системе федеральныхорганов государственнойвласти, в товремя какПравительство- после ФедеральногоСобрания. Системуисполнительнойвласти возглавляетПравительство.Следовательно,Президентзанимает особоеместо в системеорганов государственнойвласти, не входитнепосредственнони в одну из еёосновных ветвей².При этом неследует рассматриватьПрезидентакак фигуру,стоящую надосновными"ветвями власти".Президентосуществляетсвои полномочияв рамках Конституциии федеральныхзаконов и вовзаимодействиис другими органамигосударственнойвласти, а егоправовые актыносят подзаконныйхарактер имогут бытьотменены всудебном порядке.

7.2. Системаорганов приПрезиденте.

При ПрезидентеРФ действуютразличныегосударственныеорганы, содействующиереализацииего конституционныхполномочий.Совет БезопасностиРФ возглавляетсяи формируетсяПрезидентомРФ, включаетпредставителейразличных"ветвей" и"ответвлений"государственнойвласти, обсуждаетвопросы безопасностии готовит решенияПрезидентапо вопросамобеспечениябезопасности.ГосударственныйСовет РФ возглавляетсяПрезидентомРФ, включаетвысших должностныхлиц (глав высшихисполнительныхорганов) субъектовРФ и обсуждаетвопросы федеративныхотношений идругие вопросыобщегосударственногозначения. Другиесовещательныеи консультативныеорганы приПрезидентеРФ (советы, комиссии)обсуждаютвопросы своейкомпетенциии готовят решенияПрезидента.АдминистрацияПрезидентаРФ обеспечиваетдеятельностьПрезидентаРФ и органовпри нём, готовитпроекты указови распоряжений,заключенияна принятыефедеральныезаконы, обладаетнекоторымиконтрольнымиполномочиями.ПолномочныепредставителиПрезидентаРФ в федеральныхокругах представляютПрезидентаРФ в пределахсоответствующихфедеральныхокругов и обладаютширокимикоординационными,контрольнымии кадровымиполномочиями.Эти государственныеорганы не входятв систему федеральныхорганов исполнительнойвласти и составляютособую системуво главе сПрезидентомРФ, что подтверждаеттезис о наличии"органовпрезидентской,законодательной,исполнительнойи судебнойвласти"¹.

8. Законодательнаяветвь властии "особое ответвление"- "учредительнаявласть".

8.1. Федеральнаязаконодательнаявласть (ФедеральноеСобрание).

Согласностатье 94 КонституцииРФ ФедеральноеСобрание - парламентРФ являетсяпредставительными законодательныморганом РФ.ФедеральноеСобрание имеетдвухпалатнуюструктуру исостоит изСовета Федерациии ГосударственнойДумы (иногдаих называютверхней и нижнейпалатой соответственно).ГосударственнаяДума, избираемаягражданамипо смешаннойпропорционально-мажоритарнойсистеме, представляетнаселениеРоссии в целом,а также основныеполитическиесилы, представленныефракциями.Совет Федерации,в который входятпо два представителяот каждогосубъекта РФ(по одному отзаконодательнойи исполнительнойвласти), представляетсубъекты РФ.Совет Федерациидо недавнеговремени состоялиз глав законодательныхи исполнительныхорганов субъектовРФ, что порождаломассу проблеми противоречий.Во-первых,региональныедолжностныелица становилисьодновременнофедеральными.Во-вторых,должностныелица исполнительнойвласти субъектовРФ являлисьодновременнофедеральнымизаконодателями.В-третьих, такойпорядок неучитывал российскиерасстояния,и руководителиотдалённыхрегионов, загруженныеработой наместах, быливынужденыразрыватьсямежду Москвойи своими регионами,совмещая подве важнейшиедолжности. В2000 году по инициативеПрезидентаРФ В.В.Путинавместо представительствапо должностивведено делегированиепредставителейв Совет Федерации.

Законодательнаядеятельностьосуществляетсяпалатами ФедеральногоСобранияпоследовательно,порядок рассмотренияфедеральныхзаконов и федеральныхконституционныхзаконов палатамиПарламента(а также ПрезидентомРФ) закреплёнв Конституции.Федеральныезаконы принимаютсяпо широкомукругу предметовведения РФ ипредметовсовместноговедения РФ исубъекта РФ,установленныхстатьями 71 и72 КонституцииРФ, а по вопросам,предусмотреннымКонституциейРФ, принимаютсяфедеральныеконституционныезаконы, обладающиеповышеннойюридическойсилой. В законотворческомпроцессе ключевуюроль играетГосударственнаяДума. Она получаети рассматриваетвсе законопроекты,принимаетфедеральныезаконы. РольСовета Федерациисравнительноневелика, онрассматриваетпринятыеГосударственнойДумой законы.Его отлагательноевето в отношениифедеральныхзаконов можетбыть преодоленоквалифицированнымбольшинствомв две третиголосов депутатовГосударственнойДумы. Конституционныепоправкипоследовательнорассматриваютсяпалатами ФедеральногоСобрания изаконодательнымиорганами субъектаРФ.

Кадровыеи некоторыедругие полномочияраспределенымежду СоветомФедерации иГосударственнойДумой статьями102, 103 КонституцииРФ и некоторымифедеральнымизаконами. КонтрольныеполномочияПарламентасведены к минимуму,что, на мой взгляд,в достаточноймере компенсируетсяналичием сильных,организационнои функциональносамостоятельных,контрольныхи надзорныхорганов. ГосударственнаяДума можетвлиять на назначениеПредседателяПравительства,выразить недовериеили отказатьв доверииПравительству,но окончательноерешение, какправило, остаётсяза Президентом.ГосударственнаяДума может бытьраспущенаПрезидентомв определённыхслучаях (приконституционномконфликте сПравительством),но она легкоможет уклонитьсяот роспуска,согласившисьна назначениеПредседателяПравительства,выразив довериеПравительствуили даже начавпроцедуруотрешенияПрезидентаот должности.

8.2. Региональнаязаконодательнаявласть.

Законодательные(представительные)органы субъектовРФ являютсяпостояннодействующимии единственнымиорганамизаконодательнойвласти субъектовРФ. Законодательныеорганы субъектовРФ, как правило,являютсяоднопалатными(за исключениемдвухпалатныхпарламентовв некоторыхреспубликах)избираютсягражданамиРФ - жителямисубъектов РФ.Основные полномочиязаконодательныхорганов субъектовРФ определеныФедеральнымзаконом "Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРФ", конституциямии уставамисубъектов РФ.Конституциии уставы субъектовРФ, как правило,принимаютсязаконодательныморганом квалифицированнымбольшинствомв две трети.Законами субъектовРФ решаютсяважнейшиевопросы компетенциисубъектов РФ,постановлениямизаконодательныхорганов решаютсяменее значимые,текущие вопросы.Законодательныйорган субъектаРФ может бытьраспущен федеральнымзаконом послепредупрежденияПрезидентаРФ или высшимдолжностнымлицом субъектаРФ в случаепринятия незаконногоправового актапри наличиисудебногорешения.

8.3. Учредительныеорганы и "учредительнаявласть".

Особое местов системе федеральныхорганов государственнойвласти занимаетКонституционноеСобрание. Собственно,этот органпостоянно нефункционирует,а может бытьсозван лишьв том случае,если предложениео пересмотреположения глав1, 2, 9 КонституцииРФ (а фактически- всей Конституции)будет поддержанотремя пятымиголосов отобщего числакаждой из палатФедеральногоСобрания. Федеральныйконституционныйзакон "О КонституционномСобрании" непринят, порядокего формированияи работы неясны,но можно предположить,что КонституционноеСобрание можетлибо избиратьсягражданами,либо формироватьсяиз представителейразличныхорганов государственнойвласти ("ветвейи ответвленийвласти"), возможно,и иных организаций.КонституционноеСобрание можетлибо подтвердитьнеизменностьКонституцииРФ, либо принятьновую Конституцию,либо вынестиеё проект нареферендум.КонституционноеСобрание неявляется органомФедеральногоСобрания, невходит в составзаконодательной"ветви власти",и всё же представительныйхарактер изаконодательныеполномочия(пусть и нескольконеобычные)сближают егос законодательнойвластью.

В некоторыхисточникахвыдвигаетсятезис о наличии"учредительнойвласти", сущностькоторой заключаетсяв праве народанепосредственноили через особыйучредительныйорган установитьконституционныеосновы жизниобщества, принятьосновной законгосударства.М.В.Баглайобосновывает"учредительнуювласть" и подразделяетеё на первоначальную(принимающуюКонституциюбез особых нато полномочийс одобрениянарода) и производную(уполномоченнуюизменятьКонституцию)¹.Что касаетсяправомочиянарода принятьКонституцию,я бы отнёс егок "избирательнойвласти". Конституционныепоправки принимаютсяФедеральнымСобранием ирассматриваютсязаконодательными(представительными)органами субъектовРФ, иначе говоря,относятся ккомпетенциизаконодательнойвласти. А вотсо статусомучредительныхорганов, к которымможно отнестии гипотетическоеКонституционноеСобрание, хотелосьбы разобраться.Учредительныеорганы времяот временивозникают вразличныхгосударствах,и даже в республикахв составе РФ,существуютограниченноевремя, в Россиив прошлом векесозывалисьдва раза. Онипринимаютконституции,устанавливаютконституционныеосновы жизниобщества, иногданазначаютвысших должностныхлиц. Учредительныеорганы (в томчисле и КонституционноеСобрание РФ)образуют "особоеответвлениевласти" - "учредительнуювласть". Однаконеобходимоучитывать, чтоучредительныеорганы и "учредительнаявласть" возникаютвремя от времени,в отличие отзаконодательной"ветви власти",которая функционируетпостоянно.

9. Исполнительнаяветвь власти,исполнительныеорганы и "особоеответвление"- органы БанкаРоссии.

9.1. Системаисполнительнойвласти РФ. Местоисполнительнойвласти и значениеисполнительныхорганов.

Часть 2 статьи77 КонституцииРФ предусматриваетобразованиеединой системыисполнительнойвласти в РФ "впределах веденияРФ и полномочийРФ по предметамсовместноговедения"¹.

В то же времянекоторыеисследователи,утверждаюто дуализмеисполнительнойвласти в Российскомгосударстве,посколькупараллельнофункционируюторганы исполнительнойвласти во главес ПравительствомРФ и органы приПрезидентеРФ. Что касаетсясистемы органовпри ПрезидентеРФ, то на мойвзгляд они неотносятся кисполнительной"ветви власти"(7.2), а дуализмисполнительнойвласти действительноимеет местои выражаетсяв том, что согласноФедеральномуконституционномузакону "ОПравительствеРФ" ПрезидентРФ руководитдеятельностьюнекоторыхфедеральныхорганов исполнительнойвласти (7.1), аПравительствоРФ лишь координируетих деятельность.

Государственноеуправление(регулирование),исполнительно-распорядительнаядеятельность,формы осуществленияисполнительнойвласти во всёмих многообразии составляютпредмет административногоправа и в настоящейработе нерассматриваются.В 1998 году В.Рыжковпривёл оценку,согласно которой85 процентоввласти в Россиипринадлежитисполнительной"ветви власти"(а Президенту,Парламенту,судам, прокуратуре,другим органамв совокупности- порядка 15 процентов)².Подавляющеебольшинствогосударственныхорганов РФявляютсяисполнительнымиорганами.

9.2. ПравительствоРФ - высшийисполнительныйорган РФ.

ПравительствоРФ в соответствиис Федеральнымконституционнымзаконом "ОПравительствеРФ" являетсяколлегиальныморганом, возглавляющимединую системуисполнительнойвласти в РФ.Правительствосостоит изПредседателя,его заместителейи федеральныхминистров.Решающее влияниена формированиеПравительстваоказываетПрезидент РФ.ПредседательПравительстваназначаетсяПрезидентомс согласияГосударственнойДумы (однакоПрезидент можетнастаиватьна согласованиикандидатурыПредседателяпод угрозойроспуска), другиечлены Правительства- Президентомпо предложениямПредседателя.Правительствонесёт политическуюответственностьодновременноперед Президентоми перед ГосударственнойДумой, но преимущественноперед Президентом,он вправе влюбое времяобъявить оботставкеПравительства.ГосударственнаяДума можетвыразить недовериеПравительствулибо отказатьв доверии позапросу ПредседателяПравительства,однако решатьсудьбу Правительстваи в этом случаебудет Президент(если в это времянет обстоятельств,исключающихроспуск ГосударственнойДумы). Одной изособенностейроссийскогоПравительстваявляется егобеспартийныйхарактер, оноформируетсяне по партийно-коалиционному,а по профессиональномупринципу.Правительствоявляется органомобщей компетенции,и его деятельностьохватываетсамые различные общественныеотношения.ПолномочияПравительстваРФ установленыстатьёй 114 КонституцииРФ и раскрытыв главе 3 Федеральногоконституционногозакона "ОПравительствеРФ", по сферамрегулированияони подразделяютсяна десять групп.Правительствоорганизуетисполнениена территорииРФ КонституцииРФ, федеральныхзаконов, указовПрезидентаРФ, международныхдоговоров РФ,осуществляетсистематическийконтроль заих исполнением.

9.3. Федеральныеорганы исполнительнойвласти и территориальныеисполнительныеорганы.

На федеральномуровне действуюттакже федеральныеорганы исполнительнойвласти специальнойкомпетенции- федеральныеминистерства,государственныекомитеты, федеральныеслужбы, федеральныеагентства,другие федеральныеведомства.ПравительствоРФ руководитработой федеральныхорганов исполнительнойвласти (заисключениеморганов, подведомственныхПрезиденту).Структурафедеральныхорганов исполнительнойвласти утверждаетсяуказом ПрезидентаРФ. В настоящеевремя действуют24 федеральныхминистерства,6 государственныхкомитетов, 2федеральныхкомиссии, 13федеральныхслужб, 8 федеральныхагентств, 2федеральныхнадзора, 3 иныхфедеральныхоргана исполнительнойвласти¹.

В соответствиис частью 1 статьи78 КонституцииРФ федеральныеорганы исполнительнойвласти дляосуществлениясвоих полномочиймогут создаватьсвои территориальныеорганы и назначатьсоответствующихдолжностныхлиц. Эти территориальныеорганы могутформироватьсяна федерально-окружномуровне, на уровнесубъекта РФ,на уровнях нижесубъекта РФили в соответствиис особенностямисоответствующейотрасли иметьособую территориальнуюорганизацию(например, МинобороныРоссии, МПСРоссии, ГТКРоссии). Этитерриториальныеорганы почтивсегда являютсяорганами специальнойкомпетенции,территориальныеорганы общейкомпетенцииобразуютсялишь в исключительныхслучаях (например,ПолномочноепредставительствоПравительстваРФ в ЧеченскойРеспублике,действовавшеев 1999 - 2000 годах).Деятельностьэтих территориальныхорганов нафедерально-окружномуровне координируетсяполномочнымипредставителямиПрезидентаРФ.

9.4. Региональнаяисполнительнаявласть.

Системаорганов исполнительнойвласти субъектаРФ устанавливаетсясубъектом РФсамостоятельнов соответствиис КонституциейРФ и Федеральнымзаконом "Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)органов государственнойвласти субъектовРФ". В соответствиис этим Федеральнымзаконом системаорганов исполнительнойвласти субъектаРФ возглавляетсявысшим исполнительныморганом, который,в свою очередь,формирует ивозглавляетвысшее должностноелицо (или руководительвысшего исполнительногооргана) субъектаРФ, который пообщему правилуизбираетсягражданамиРФ, проживающимина территориисубъекта РФ.Высший исполнительныйорган субъектаРФ разрабатываети осуществляетмеры по обеспечениюкомплексногосоциально-экономическогоразвития субъектаРФ, осуществляетполномочия,установленныезаконодательством,а также формируетдругие органыисполнительнойвласти. Некоторыеорганы исполнительнойвласти субъектовРФ находятсяодновременнов федеральноми региональномподчинениии выполняютфункции территориальныхорганов федеральныхорганов исполнительнойвласти. Вадминистративно-территориальныхединицах действуютисполнительныеорганы общейкомпетенции(например, префектурыадминистративныхокругов городаМосквы) и органыспециальнойкомпетенции.Органы исполнительнойвласти субъектовРФ должны действоватьво взаимодействиис органамиместногосамоуправления,не подменяяих и не вмешиваясьв их деятельность.

9.5.ЦентральныйБанк РФ - государственныйорган с особымстатусом.

В соответствиис частью 2 статьи75 КонституцииРФ и Федеральнымзаконом "ОЦентральномбанке РФ (БанкеРоссии)" ЦентральныйБанк РФ независимоот других органовгосударственнойвласти осуществляетсвою основнуюфункцию - защитуи обеспечениеустойчивостирубля, монопольноосуществляетденежную эмиссию.Банк Россииимеет двойнуююридическуюприроду, являясьодновременнои государственныморганом и банком,осуществляяи государственныефункции и полномочия,и банковскиеоперации. Функциии полномочияБанка России(проведениеденежно-кредитнойполитики,государственнаярегистрацияи лицензированиекредитныхорганизаций,контроль заих деятельностью,валютноерегулированиеи валютныйконтроль), сходныс функциямии полномочиямиорганов исполнительнойвласти, а нормативныеправовые актыБанка Россиипо своим свойствамсходны с подзаконнымиактами федеральныхорганов исполнительнойвласти. ОднакоБанк Россиине входит вединую системуорганов исполнительнойвласти во главес ПравительствомРФ. М.В.Баглайотносит БанкРоссии к числу"органовгосударственнойвласти с особымстатусом". БанкРоссии подотчётенГосударственнойДуме, однакопри осуществлениисвоих функцийи полномочийБанк Россиинезависим отдругих государственныхорганов. ПредседательБанка РоссииназначаетсяГосударственнойДумой по представлениюПрезидентаРФ. Высший органуправленияБанком России- Совет директоровсостоит из 12человек, егочлены назначаютсяГосударственнойДумой по представлениюБанка России.

10. Судебнаявласть.Судыи органы присудебной власти.

10.1.Судебнаявласть и судебнаясистема.

В соответствиисо статьей 118КонституцииРФ и Федеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ" судебнаявласть, правосудиеосуществляютсятолько судом.Судебная властьосуществляетсяпосредствомконституционного,гражданского,административногои уголовногосудопроизводства.Принципыосуществлениясудебной власти(единство судебнойсистемы, самостоятельностьсудов, независимостьсудей, подчинениесудов и судейтолько КонституцииРФ и федеральномузакону, обязательностьсудебныхпостановленийи другие принципы)установленыКонституциейРФ, вышеупомянутымФедеральнымконституционнымзаконом, другимифедеральнымизаконами. Вслучае установлениянесоответствияакта государственногоили иного органазакону либоправовой коллизиисуд принимаетрешение всоответствиис правовымиположениями,имеющими наибольшуююридическуюсилу. Правовыеакты (вплотьдо федеральногоконституционногозакона), действияи решения всехгосударственныхорганов (с единичнымиисключениями)могут бытьобжалованыв суд либорассмотреныв судебномпорядке по инымпроцессуальнымоснованиям(протест, запроси т.п.).

Судебнаясистема установленаКонституциейРФ и Федеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ". Судебнуюсистему составляютфедеральныесуды, а такжеконституционные(уставные) судыи мировые судьисубъектов РФ.В составе судебной"ветви власти"можно выделитьтри основных"ответвления":конституционныеи уставныесуды, суды общейюрисдикции,арбитражныесуды.

10.2. Органыконституционногоправосудия.

КонституционныйСуд РФ действуетс 1991 года. В соответствиисо статьёй 1Федеральногоконституционногозакона "ОКонституционномСуде РФ" КонституционныйСуд РФ - конституционныйорган судебногоконтроля,самостоятельнои независимоосуществляющийсудебную властьпосредствомконституционногосудопроизводства.По запросам,жалобам иходатайствамКонституционныйСуд РФ проверяетконституционностьзаконов, нормативныхправовых актоворганов государственнойвласти, договоровмежду ними,разрешает спорыо компетенции,даёт официальноетолкованиеКонституцииРФ, осуществляетнекоторые иныеполномочия.Неконституционныеправовые положенияутрачиваютсилу, а аналогичныеположениядругих нормативныхправовых актовне подлежатприменению.На практикеКонституционныйСуд РФ зачастуюпроверяетзаконы и подзаконныеакты не толькопо соответствию"букве" Конституции,но и по соответствиюКонституцииво взаимосвязис законамибольшей юридическойсилы. Конституционныеи уставные судыобразованыв некоторыхсубъектах РФдля рассмотрениявопросов осоответствиизаконов и подзаконныхнормативныхправовых актовсубъектов РФ,актов органовместногосамоуправленияконституции(уставу) субъектаРФ, а также длятолкованияконституции(устава) субъектаРФ. КонституционныйСуд РФ не наделённадзорнымифункциями вотношенияхэтих судов, и,несмотря нафункциональноесходство, строгоговоря, они необразуют единуюподсистему.

10.3. Суды общейюрисдикциии арбитражныесуды.

Суды общейюрисдикциирассматриваютв установленномпорядке гражданские,административные,уголовные ииные дела. Системуфедеральныхсудов общейюрисдикциисоставляютВерховный СудРФ, суды среднегозвена (верховныесуды республик,краевые и областныесуды, суды городовфедеральногозначения, автономнойобласти, автономныхокругов), районныесуды, а такжевоенные суды.Верховный СудРФ являетсявысшим судебныморганом поделам, подсуднымсудам общейюрисдикции,и вышестоящейсудебной инстанциейпо отношениюк другим судамобщей юрисдикции.В установленныхзаконом процессуальныхформах оносуществляет судебный надзорза деятельностьюсудов общейюрисдикции,рассматриваетдела в пределахсвоей компетенции,а также даётразъясненияпо вопросамсудебной практики.Верховный СудРФ действуетв составе Пленума,Президиума,Кассационнойколлегии, Военнойколлегии, Судебныхколлегий погражданскими по уголовнымделам. Особуюподсистемусоставляютвоенные суды,создаваемыепо территориальномупринципу поместу дислокациивойск и флотов,осуществляющихсудебную властьв войсках, органахи формированиях,где федеральнымзаконом предусмотренавоенная служба,в том числе иза пределамиРФ. В настоящеевремя ГосударственнаяДума обсуждаетвопрос о созданииподсистемыадминистративныхсудов в составесистемы федеральныхсудов общейюрисдикции¹.Мировые судьисубъектов РФявляются судьямиобщей юрисдикциии рассматриваютнекоторые дела.Институт мировыхсудей находитсяв стадии становления,в 2000 году ониназначены иприступилик исполнениюсвоих полномочийв некоторыхсубъектах РФ.С точки зренияразделениявластей особоактуальнымявляется вопросо полномочияхсудов общейюрисдикциипо рассмотрениюнекоторыхподзаконныхактов органовгосударственнойвласти на предметсоответствиязакону, а такжепо устранениююридическихколлизий междузаконами различнойюридическойсилы. В законодательномпорядке этотвопрос не получилокончательногорешения. Вопросыо соответствиинормативныхактов ПрезидентаРФ и ПравительстваРФ, а также законовсубъектов РФфедеральномузакону зачастуюрассматриваютсяКонституционнымСудом во взаимосвязис Конституцией.Дела о проверкезаконностиненормативныхактов Президента,Правительства,палат ФедеральногоСобрания подсудныВерховномуСуду РФ. В 2000 годуКонституционныйСуд РФ подтвердилконституционностьрассмотрениясудами общейюрисдикциизаконов субъектовРФ на предметсоответствияфедеральнымзаконом пообращениюпрокурора¹.

Арбитражныесуды рассматриваютэкономическиеспоры и некоторыеиные дела (например,дела о банкротстве),отнесённыек их подведомственностизаконом. Системуфедеральныхарбитражныхсудов составляютВысший АрбитражныйСуд РФ, федеральныеарбитражныесуды округов(арбитражныеокруга, образованныев 1995 году, не совпадаютс федеральнымиокругами),арбитражныесуды субъектовРФ (несмотряна название,они являютсяфедеральнымисудами). ВысшийАрбитражныйСуд являетсявысшим судебныморганом поразрешениюдел, подведомственныхарбитражнымсудам, и высшейсудебной инстанциейпо отношениюк арбитражнымсудам.

10.4. Формированиесудебной власти.

Судьи КонституционногоСуда РФ, ВерховногоСуда РФ, ВысшегоАрбитражногоСуда РФ назначаютсяСоветом Федерациипо представлениюПрезидентаРФ, а судьи другихфедеральныхсудов - ПрезидентомРФ в установленномпорядке. В процессенаделенияполномочиямисудей активноучаствуютквалификационныеколлегии судей,законодательные(представительные)органы субъектовРФ, председателиВерховногоСуда РФ и ВысшегоАрбитражногоСуда РФ. Судьисубъектов РФ,как правило,назначаютсязаконодательными(представительными)органами. Судьинесменяемы,их полномочиямогут бытьпрекращеныили приостановленыпо решениюсоответствующейквалификационнойколлегии судейпо установленнымзаконом основаниям.

10.5. Государственныеорганы присудебной власти- органы судейскогосообщества,квалификационныеколлегии судей,обеспечивающиеорганы.

При судебнойвласти действуюттакже органысудейскогосообщества,квалификационныеколлегии судейи обеспечивающиеорганы. В судебнуюсистему онине входят, судамилибо их структурнымиподразделениямине являются(за исключениемаппаратовсудов), судебнуювласть неосуществляют,скорее обеспечиваютеё деятельность.Органы судейскогосообществаформируютсядля выраженияинтересов судейкак носителейсудебной власти.Высшим органомсудейскогосообществаявляетсяВсероссийскийсъезд судей,который формируетСовет судейРФ. В системеорганов судейскогосообществадействуют такжесобрания судейВерховногоСуда РФ и ВысшегоАрбитражногоСуда РФ, съезды(конференции)судей субъектовРФ, военныхокругов и флотов,арбитражныхсудов, а такжеизбираемыеими советысудей. Органысудейскогосообществаобладают некоторымипризнакамикак государственныхорганов, таки общественныхорганизаций,законодательствоне даёт однозначногоответа на этотвопрос (на мойвзгляд, онискорее являютсягосударственнымиорганами).Квалификационныеколлегии судейформируютсяорганами судейскогосообществаиз составасудей длярассмотрениявопросов отборакандидатовна должностисудей, приостановленияи прекращенияполномочийсудей (а такжепрекращенияотставки),обеспечениянеприкосновенностисудей, проведенияаттестациисудей и присвоенияим квалификации¹.Иначе говоря,они обладаютгосударственно-властнымиполномочиямипо формированиюсудебной власти.Высшая квалификационнаяколлегия судейформируетсяВсероссийскимсъездом судейРФ в составетрёх секций.ОбеспечениедеятельностиКонституционногосуда РФ, ВерховногоСуда РФ, ВысшегоАрбитражногоСуда РФ осуществляетсяаппаратамиэтих судов,обеспечениедеятельностидругих судовобщей юрисдикции- Судебнымдепартаментомпри ВерховномСуде РФ, обеспечениедеятельностидругих арбитражныхсудов - ВысшимАрбитражнымСудом РФ. Судебныйдепартаментпри ВерховномСуде РФ и входящиев его системуорганы (управленияи отделы в субъектахРФ) организационнообеспечиваютдеятельностьсудов общейюрисдикциии органов судейскогосообщества,предоставляютв их распоряжениенеобходимыересурсы. Судебныйдепартаментявляется федеральнымгосударственныморганом, однакоон не обладаетзначительнымигосударственно-властнымиполномочиями.

11. Независимые контрольныеи надзорныеорганы (органыпрокуратуры,органы финансовогоконтроля, омбудсманы)в системе разделениявластей."Контрольно-надзорнаявласть".

11. 1. Концепция"контрольно-надзорнойвласти".

ПрокуратуруРФ, Счётнуюпалату РФ иУполномоченногопо правам человекав РФ, при всёмих различии,помимо особогоместа в системеразделениявластей, объединяетфункциональноеединство. Ониосуществляютфункции контроля,надзора, наблюдения.Вообще, надзори контроль втой или иноймере осуществляетсяразличнымигосударственнымиорганами.Конституционныйнадзор законституционностьюзаконов и иныхнормативныхправовых актовосуществляется судебным органом- КонституционнымСудом РФ (КомитетКонституционногоНадзора СССРбыл именноконтрольно-надзорным,а не судебныморганом). Вышестоящиесуды осуществляютв установленныхпроцессуальныхформах судебныйнадзор задеятельностьюнижестоящихсудов. Контрольныеполномочияимеются и уисполнительныхорганов, ониосуществляютконтроль параллельнос другими видамидеятельности.Несколько ширемежведомственныйконтроль,осуществляемыйнекоторымиисполнительнымиорганами иконтрольнымиорганамиАдминистрацииПрезидентаРФ. Однако сферадеятельностиведомственногои межведомственногоконтроля ограниченыисполнительнойвластью. Законодательнаявласть организационноне приспособленак осуществлениюконтроля инадзора, а контрольи надзор исполнительнойвласти за еёже органами(а в сферу надзораи контроля впервую очередьпопадаютисполнительныеорганы) не всегдадостаточноэффективен.Судебная власть,на мой взгляд,так же не можетзаменитьгосударственныйконтроль инадзор, посколькуеё деятельностьпо устранениюнарушенийзакона носитреактивныйхарактер. Судлишь рассматриваетдела в установленномпроцессуальномзаконодательствомпорядке, и вотличие отпрокуратуры,не обязан реагироватьна все нарушениязакона.

ПрокуратураРФ осуществляетот имени РоссийскойФедерациинадзор за соблюдениемКонституцииРФ и исполнениемдействующихна её территориизаконов, Счётнаяпалата РФосуществляетконтроль заисполнениемфедеральногобюджета, Уполномоченныйпо правам человекаРФ рассматриваетжалобы гражданна решения,действия илибездействиегосударственныхорганов, органовместногосамоуправления,должностныхлиц, государственныхслужащих. Этигосударственныеорганы практическине имеют нормотворческихи исполнительно-распорядительныхполномочий,их государственно-властныеполномочияимеют надзорныйи контрольныйхарактер.

В.Е.Чиркинприводит критерииобособления"ветви власти"- наличие особыхгосударственныхорганов иобщегосударственныйхарактер ихдеятельности,объединённоефункциональноепредназначение(ветвь властиможет бытьиерархическойили рассредоточенной),и предлагает,помимо трёхосновных "ветвейвласти" выделить"контрольнуювласть". Этоттезис не нов,о "блюстительнойвласти" говоритсяещё у декабристов.Вопрос о "контрольнойвласти" являетсядискуссионным,но на мой взгляд,в России онанаходится встадии становления(и не только вРоссии, но и вомногих другихгосударствах),и к ней можноотнести органыпрокуратуры,органы финансовогоконтроля иомбудсманов.Но посколькуцентральноеместо в системероссийской"контрольнойвласти" занимаетпрокуратура,а её основнаяфункция - надзор,а не контроль,на мой взгляд,применительнок России еёточнее будетназывать"контрольно-надзорнойвластью".

11.2. ПрокуратураРФ в системеразделениявластей..

Согласностатье 129 КонституцииРФ прокуратураРФ составляетединую централизованнуюсистему с подчинениемнижестоящихпрокуророввышестоящими Генеральномупрокурору РФ.Конституцияне определяетфункции и полномочияпрокуратурыРФ и содержитлишь отсылкук федеральномузакону, чтообъясняетсянерешённостьювопроса о статусепрокуратурына момент принятияКонституции.В то времявысказывалисьи такие мнения,что прокуратуруследует лишитьвсех надзорныхфункций, оставивей лишь функцииуголовногопреследования.Однако измененияк закону опрокуратуре,принятые в 1995году, не внеслисущественныхизменений вфункции и полномочияпрокуратуры,а изменения1999 года - дажеусилили их.Статья 1 Федеральногозакона "О прокуратуреРФ" определяетпрокуратурукак единуюфедеральнуюцентрализованнуюсистему органов,осуществляющихот имени РоссийскойФедерациинадзор за соблюдениемКонституцииРоссийскойФедерации иисполнениемзаконов, действующихна территорииРоссийскойФедерации ивыполняющуюиные функции,установленныефедеральнымизаконами. Целямидеятельностипрокуратурыявляются обеспечениеверховенствазакона, единствои укреплениезаконности,защита прави свобод человекаи гражданина,а также охраняемыхзаконом интересовобщества игосударстваЗакон выделяетследующиенаправленияпрокурорскогонадзора: (1) надзорза исполнениемзаконов федеральнымиминистерствамии иными федеральнымиорганамиисполнительнойвласти, законодательнымии исполнительнымиорганами субъектовРФ, органамиместногосамоуправления,органами военногоуправления,органами контроля,их должностнымилицами, органамиуправленияи руководителямикоммерческихи некоммерческихорганизаций,а также засоответствиемзаконам издаваемыхими правовыхактов (общийнадзор), (2) надзорза соблюдениемправ и свободчеловека темиже органами,орагнизациямии должностнымилицами, (3) надзорза исполнениемзаконов органами,осуществляющимиоперативно- розыскнуюдеятельность,дознание ипредварительноеследствие, (4)надзор за исполнениемзаконов судебнымиприставами,(5) надзор заисполнениемзаконов администрациямиорганов и учреждений,исполняющихнаказание иприменяющихназначаемыесудом мерыпринудительногохарактера,администрациямимест содержаниязадержанныхи заключенныхпод стражу. Приосуществлениинадзора прокуроробладает широкимигосударственно-властнымиполномочиями,такими, какопротестованиеправовых актов,противоречащихзакону, внесениепредставления,возбуждениеуголовногодела или производствапо делу обадминистративномправонарушении.Иными функциямипрокуратурыявляются участиев рассмотрениидел судами,уголовноепреследование,координациядеятельностипо борьбе спреступностью,участие вправотворческойдеятельности.Уголовноепреследованиев судах являетсятрадиционнойфункцией прокуратурыв зарубежныхгосударствах(мне непонятно,насколько этафункция совместимас чисто российскиминадзорнымифункциямипрокуратуры).Уголовноепреследованиев стадии расследованияи координациядеятельностипо борьбе спреступностью,а также наличиеследственногоаппарата сближаютпрокуратурус исполнительнойвластью. Участвуяв рассмотрениидел судами,прокуроры, вчастности,опротестовываютнезаконныерешения судов(хотя участиепрокуроровв рассмотрениидел судамиформально неявляется направлениемпрокурорскогонадзора). Такимобразом, надзорныеполномочияпрокуратурыраспространяютсяи на законодательную,и на исполнительную,и на судебную"ветви власти",и на некоторыедругие (но нена все) государственныеорганы, а такжена некоторыенегосударственныеобразования(органы местногосамоуправления,коммерческиеи некоммерческиеорганизации).

ПрокуратураРФ составляетединую федеральнуюцентрализованнуюсистему государственныхорганов и учреждений.Органы прокуратурыосуществляютсвои полномочиянезависимоот других федеральныхи региональныхорганов государственнойвласти в строгомсоответствиис действующимзаконодательством.Систему органовпрокуратурыРФ составляютГенеральнаяпрокуратураРФ, прокуратурысубъектов РФ,прокуратурыгородов, районов,другие территориальныепрокуратуры,военные, транспортныеи иные специализированныепрокуратуры,а также научныеи образовательныеучреждения,редакции печатныхизданий. Генеральныйпрокурор РФназначаетсяСоветом Федерациипо представлениюПрезидентаРФ, его заместители- Советом Федерациипо представлениюГенеральногопрокурора,прокурорысубъектов РФ- Генеральнымпрокуроромпо согласованиюс субъектамиРФ (как правило,по согласованиюс представительныморганом), иныепрокуроры -ГенеральнымпрокуроромРФ.

Статья 129КонституцииРФ, посвящённаяпрокуратуре,находится вконце главы7 "Судебнаявласть". Однакоорганы прокуратурыне входят всудебную систему,установленнуюФедеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ" и не являютсяни судами, ниих структурнымиподразделениями.Правосудиеосуществляетсятолько судами,и лишь одна изфункций прокуратурысвязана с судебнойвластью. Невходит прокуратураи в единую системуисполнительнойвласти, возглавляемуюПравительствомРФ, и кроме того,существуютзначительныефункциональныеразличия междуисполнительнойвластью ипрокуратурой.Не являетсяпрокуратураи контрольно-надзорныморганом законодательнойвласти, как этобыло до 1993 года(вообще, в периодсоветскойвласти всегосударственныеорганы былиподотчётныи подконтрольныСоветам). Вообще,за всю историюсвоего существованияпрокуратурабыла и в подчиненииимператора,и при судах вкачествеобвинительнойвласти, и в составеМинистерстваюстиции, и введении ВерховногоСовета, и дажев ведении Президента,и, что характерно,нигде не прижилась,а с принятиемКонституцииРФ в 1993 году иизменений кЗакону РФ "ОпрокуратуреРФ" в 1995 годуполучилаорганизационнуюи функциональнуюсамостоятельность.Ю.И.Скуратов,определяяособое местопрокуратурыв системе разделениявластей, замечает:"Фундаментальныеветви власти- законодательная,исполнительнаяи судебная,олицетворяющиесобой единуюгосударственнуювласть и еёразделение,вовсе не исключаютвозможностьсуществованияиных функциональносамостоятельныхправовых институтов.Их наличиеопределяетсяреальнымипотребностямигосударственно-правовойжизни, необходимостьюдемократическогоконтроля и"сдерживания"любой из основныхветвей власти.В российскихусловиях прокуратураи выполняетфункции одногоиз элементов"системы сдержеки противовесов"в механизмеразделениявласти. Онаустанавливаети принимаетмеры к устранениюнарушенийзакона, от когобы они не исходили"¹.М.В.Баглай определяеторганы прокуратурыкак "органыгосударственнойвласти с особымстатусом"(характерно,что нигде взаконодательствеорганы прокуратурыне определяютсякак "органыгосударственнойвласти", толькокак "государственныеорганы", хотяони и обладаютгосударственно-властнымиполномочиями).В.Е.Чиркин относитпрокуратурук особой, контрольнойвласти¹.Соглашаясьв принципе стаким подходом,должен отметить,что основнаяфункция прокуратурыРФ - надзор, ане контроль(хотя эти понятияво многомсинонимичны).Поэтому, на мойвзгляд, "контрольнуювласть" применительнок России корректнееназывать"контрольно-надзорнойвластью".

11.3. Парламентскиеорганы финансовогоконтроля.

Согласночасти 5 статьи101 КонституцииРФ Счётнаяпалата РФ образуетсяпалатами ФедеральногоСобрания дляосуществлениемконтроля заисполнениемфедеральногобюджета. Статья1 Федеральногозакона "О Счётнойпалате РФ"определяетСчётную палатукак постояннодействующийорган финансовогоконтроля, образуемыйФедеральнымСобранием иподотчётныйему. Счётнаяпалата осуществляетоперативныйконтроль заисполнениемфедеральногобюджета, а такжеконтроль засостояниемгосударственноговнутреннегои внешнегодолга, за использованиемкредитныхресурсов, завнебюджетнымифондами, запоступлениемв бюджет средствот управленияи распоряженияфедеральнойсобственностью,за банковскойсистемой (включаяБанк России),проводит ревизиии проверки,проводит экспертизуи даёт заключения,информируетпалаты ФедеральногоСобрания. Приосуществлениисвоих функцийСчётная палатаобладает некоторымигосударственно-властнымиполномочиями,она имеет правонаправлятьпредставленияи предписания.В своей деятельностиСчётная палатаРФ руководствуетсяфедеральнымзаконодательством,вместе с темона выполняетпорученияСовета Федерациии ГосударственнойДумы.

В рамках своихзадач Счётнаяпалата, обладаеторганизационнойи функциональнойнезависимостью.Она являетсяконтрольныморганом ФедеральногоСобрания, ноне являетсяего структурнымподразделением,поэтому егонельзя однозначноотнести кзаконодательной"ветви власти".М.В.Баглай относитСчётную палатуРФ к числу "органовгосударственнойвласти с особымстатусом", аВ.Е.Чиркин относитеё к "контрольнойвласти". Н.Д.Погосян считает, что"высший органфинансовогоконтроля представляетсобой некотороепромежуточноезвено междуответственностьюминистерстви парламентскимконтролем","контролируетисполнительнуювласть и информируетпарламент"²,он может бытьближе к правительствуили к парламенту,но в любом случаеон должен обладатьорганизационнойи функциональнойнезависимостью.В некоторыхгосударствахэтот органявляется органомПарламента,в некоторыхвходит в состависполнительнойвласти, в некоторыхне подчиняетсяни законодательной,ни исполнительнойвласти.

На мой взгляд,при всём различиив организациии конкретныхполномочияхПрокуратурыРФ и Счётнойпалаты РФ междуними есть явноефункциональноесходство: основнойфункцией прокуратурыявляется надзорза соблюдениемКонституцииРФ, а основнойфункцией Счётнойпалаты - контрольза исполнениемфедеральногобюджета (афедеральныйбюджет, какизвестно, принимаетсяв форме федеральногозакона). Этосходство и даётоснованиеотносить Счётнуюпалату вместес органамипрокуратурык проблематичнойконтрольно-надзорной"ветви власти".

Счётная палатаРФ состоит изколлегии иаппарата. КоллегияСчётной палатысостоит изПредседателя(назначаемогоГосударственнойДумой), егозаместителя(назначаемогоСоветом Федерации)и двенадцатиаудиторов(назначаемыхпалатами ФедеральногоСобрания напаритетнойоснове). Коллегиярассматриваетвопросы организацииработы, а такжеотчёты и сообщения.Председатель(а в его отсутствие- его заместитель)осуществляетруководствоСчётной палатой,организуетеё работу. Аудиторывозглавляютопределённыенаправлениядеятельности.Аппарат состоитиз инспекторов(которые непосредственноорганизуюти проводятконтроль) идругих штатныхработников.

Органы финансовогоконтроля субъектовРФ, аналогичныеСчётной палатеРФ, создаютсясубъектамиРФ самостоятельно,они обычноименуютсяконтрольно-счётнымипалатами иподотчётныпредставительныморганам субъектовРФ.

11.4. Уполномоченныепо правам человека(омбудсманы).

ДолжностьУполномоченногопо правам человекаучреждена всоответствиис КонституциейРФ и Федеральнымконституционнымзаконом "ОбУполномоченномпо правам человекав РФ" в целяхобеспечениягарантийгосударственнойзащиты прави свобод граждан,их соблюденияи уважениягосударственнымиорганами, органамиместногосамоуправленияи должностнымилицами. Уполномоченныйсодействуетвосстановлениюнарушенныхправ, совершенствованиюправ, совершенствованиюзаконодательствао правах человекаи приведениюего в соответствиес международнымистандартами,развитиюмеждународногосотрудничестваи проавовомупросвещениюпо вопросамправ и свободчеловека.ДеятельностьУполномоченногодополняетсуществующиесредства защитыправ и свободграждан, неотменяет и невлечёт пересмотракомпетенциидругих государственныхорганов, обеспечивающихзащиту и восстановлениеправ и свобод(правозащитныефункции в различноймере осуществляютПрезидент РФ,Комиссия поправам человекапри ПрезидентеРФ, суды, органыпрокуратуры,многие исполнительныеорганы). Уполномоченныйрассматриваетжалобы гражданРФ, а такжеиностранныхграждан и лицбез гражданства,находящихсяна территорииРФ, на решения,действия, бездействиегосударственныхорганов (заисключениемзаконодательныхорганов), органовместногосамоуправления,их должностныхлиц, государственныхслужащих, еслиранее заявительобжаловал ихв административномили судебномпорядке, но несогласен срешениями,принятым пожалобе, а такжесамостоятельнопринимает мерыпо защите правлиц, не способныхсамостоятельнозащищать своиправа, а такжев случаях массовыхили грубыхнарушений прави свобод граждан.Уполномоченныйможет проводитьсовместно илис другимидолжностнымилицами проверки,направляетобращения всуд, в прокуратуру,в другие компетентныеорганы, направляетзаключения,предложенияи рекомендации,опубликовываетежегодныедоклады. Онвправе беспрепятственнопосещатьгосударственныеорганы и различныенегосударственныеорганизации,запрашиватьинформациюи материалы.

УполномоченныйназначаетсяГосударственнойДумой. "Назначениеомбудсманапарламентом- общее правило(хотя оно и знаетнекоторыеисключения)в мировой практике".¹Однако Уполномоченныйпо правам человекав РФ при осуществлениисвоих полномочийнезависим иникому не подотчётен.Уполномоченныйи его рабочийаппарат являютсягосударственныморганом. Уполномоченныйне являетсядолжностнымлицом ФедеральногоСобрания, а егорабочий аппарат- его структурнымподразделением.Уполномоченныйимеет большуюстепень независимости,чем Счётнаяпалата РФ. Всубъектах РФв соответствиис их законодательствомтакже можетучреждатьсядолжностьУполномоченногопо правам человека.

Что касаетсяместа Уполномоченногов системе разделениявластей, то,как констатируютВ.В.Бойцова иЛ.В.Бойцова,"вопрос о местеомбудсманав системе разделениявластей ещёне стал предметомрассмотренияв юридическойнауке и остаётсяоткрытым"².И всё же рискнупровести некоторуюаналогию. Делов том, что функцияУполномоченногоимеет сходствос одним изнаправленийпрокурорскогонадзора - надзораза соблюдениемправ и свободчеловека игражданина.Сходны и многиеполномочияУполномоченногои прокуроров,например, порассмотрениюжалоб, по проведениюпроверок, пообращению всуд, хотя компетенцияи государственно-властныеполномочияУполномоченногозначительноуже компетенциипрокуратурыи государственно-властныхполномочийпрокуроров.Некотороедублированиефункций и полномочийв данном случаевполне корректно.Рассматриваяжалобы гражданна нарушенияих прав и свобод,закреплённыхв КонституцииРФ, в международныхдоговорах РФ,в федеральныхзаконах, Уполномоченныйтем самым выявляетих нарушенияи способствуетих устранениюи тем самымвовлекаетсяв осуществлениеконтроля инадзора засоблюдениемзаконодательства.Поэтому Уполномоченного,на мой взгляд,можно отнестивместе с прокуратуройи Счётной палатойк проблематичной"контрольно-надзорнойвласти".

12. Местноесамоуправлениев системе публичнойвласти.

Местноесамоуправление- признаваемаяи гарантируемаяКонституциейРФ самостоятельнаяи под своюответственностьдеятельностьнаселения порешению непосредственноили через органыместногосамоуправлениявопросов местногозначения исходяиз интересовнаселения, егоисторическихи иных местныхтрадиций. Местноесамоуправлениеявляется однойиз форм реализациинародом принадлежащейему власти исоставляетодну из основконституционногостроя РФ, оноосуществляетсяпутём референдума,выборов, другихформ прямоговолеизъявления,через выборныеи иные органыместногосамоуправления.Местное самоуправлениеосуществляетсяна всей территорииРФ в городских,сельских поселенияхи на другихтерриториях.

Местноесамоуправлениев пределахсвоих полномочийсамостоятельно.Органы местногосамоуправленияне входят всистему органовгосударственнойвласти. Органыместногосамоуправлениясамостоятельнорешают вопросыместного значенияи наделяютсяв соответствиис уставамимуниципальныхобразованийсвоей компетенцией(в том числевластнымиполномочиями)в решении вопросовместного значения.Органы местногосамоуправлениямогут законаминаделятьсяотдельнымигосударственнымиполномочиямис передачейнеобходимыхматериальныхи финансовыхсредств, реализацияпереданныхполномочийподконтрольнагосударству.

Структураорганов местногосамоуправленияустанавливаетсянаселениемсамостоятельно.Федеральныйзакон "Об общихпринципахорганизацииместногосамоуправленияв РФ" позволяетустанавливатьсамые различныеструктурыорганов местногосамоуправления.Эти структурымогут напоминатьсистему органовгосударственнойвласти, возможнодаже перенесение"системы сдержеки противовесов"на муниципальныйуровень. Уставымуниципальныхобразованийпринимаютсяпредставительнымиорганами местногосамоуправленияили на местномреферендумеи подлежатгосударственнойрегистрации.Обязательнымявляется наличиепредставительногооргана, состоящегоиз избираемыхгражданамидепутатов.Наиболее важныевопросы местногозначения отнесенызаконодательствомк исключительнойкомпетенциипредставительногооргана. Во многихмуниципальныхобразованияхдействуют главымуниципальныхобразований,избираемыежителямимуниципальныхобразований,реже - представительнымиорганами изсвоего состава. Уставамимуниципальныхобразованиймогут бытьпредусмотреныи иные органыи должностныелица местногосамоуправления,в том числевыборные.Осуществлениеместногосамоуправления,формированиеорганов и назначениеорганов местногосамоуправлениягосударственнымиорганами идолжностнымилицами недопускается.

Органы местногосамоуправлениянесут ответственностьперед населениемза утрату доверия,а перед государством- за нарушениеКонституцииРФ и законов.Представительныйорган местногосамоуправленияможет бытьраспущен федеральнымзаконом илизаконом субъектаРФ, а главамуниципальногообразования- отрешён отдолжности вслучае принятиянезаконныхправовых актовпри наличиисудебногорешения.

13. Общественныеобъединения,средства массовойинформации.

Зачастуювыдвигаютсяи тезисы осуществованиииных "властей"- партийной,профсоюзной,информационной.Очевидно, имеетместо неправомерноесмешение политическойсистемы обществаи публичнойвласти. Во-первых,как уже отмечалосьвыше, согласноКонституцииРФ вся власть(а речь идёт опубличной,политическойвласти) принадлежитнароду, которыйосуществляетеё (1) непосредственно,(2) через органыгосударственнойвласти, (3) черезорганы местногосамоуправления,и существованиеиных субъектовполитическойвласти противоречилобы Конституции.А во-вторых,принцип разделениявластей всё-такиотносится кгосударственнойвласти. Конечно,возможно иосуществлениегосударственнойвласти в единениис какой-либополитическойпартией и дажес церковью(история знаеттакие примеры),но только нев современномдемократическомгосударстве.

Не могут бытьсубъектомпубличнойвласти политическиепартии и политическиедвижения. Этобыло бы несовместимос принципаминародовластия,политическогомногообразия,многопартийности.Если в советскийпериод государственностиКоммунистическаяпартия руководилагосударством,а партийныйаппарат фактическисросся с государственным(4), то для постсоветскойРоссии характернаслабость политическихпартий. НиКоммунистическаяпартия, ниправолиберальныепартии и движения,ни центристские"партии власти"не могут рассчитыватьна поддержкубольшинстваизбирателей,последниепредпочитаютголосоватьза конкретныхкандидатов,чаще всегобеспартийных.Роль политическихпартий в формированииисполнительнойвласти невелика(9). В настоящеевремя предпринимаютсямеры по усилениюполитическихпартий. Нарассмотрениив ГосударственнойДуме находитсязаконопроект,которыйустанавливаетдостаточножёсткие требованияк политическимпартиям (фиксированноечленство,региональныеотделения вбольшинствесубъектов РФ),а также государственныйконтроль ибюджетноефинансирование.Согласнозаконопроектуфедеральныеполитическиепартии должныстать единственнымвидом общественныхобъединений,обладающимправом самостоятельноговыдвижениякандидатовв представительныеорганы и навыборные должности(в настоящеевремя выдвигатькандидатовмогут такжеполитическиедвижения и региональныеполитическиеорганизации).Однако законопроектне ограничиваетвозможностьвыдвижениянезависимыхкандидатовнепосредственноизбирателями¹.

Представителисредств массовойинформации(СМИ) с упорством,достойнымлучшего применения,называют себя"четвёртойвластью". Оставимна время вопросо том, сколько"ветвей власти"функционируетв современномроссийскомгосударстве.Дело в том, чтоСМИ не осуществляютфункций властии не обладаютвластнымиполномочиями.НекоторыегосударственныеСМИ осуществляютобязательноеофициальноеопубликованиезаконов и другихправовых актов,принятыхгосударственнымиорганами, однакоофициальноеопубликованиеосуществляетсягосударственнымиСМИ от именигосударственныхорганов. Другоедело, что ониявляются неотъемлемойсоставляющейполитическойсистемы общества,в демократическомгосударствеони являютсягарантомидеологическогои политическогомногообразия.Средства массовойинформацииинформируютобщество, в томчисле и о деятельностигосударственныхорганов. Распространяяинформацию,СМИ неизбежнооказываютвлияние наобщественноемнение (в томчисле и на позициюпри голосовании),на деятельностьорганов государственнойвласти и органовместногосамоуправления.Не приходитсяговорить оборганизационнойнезависимостиСМИ, так какгосударственныеСМИ находятсяв ведениигосударственныхорганов, анегосударственныеСМИ подконтрольныразличнымкоммерческими некоммерческиморганизациям.Характерно,что если государственноетелевидениесосредоточенов веденииисполнительнойвласти, то печатныеорганы имеютсяпрактическиу всех высшихгосударственныхорганов.

14. Заключение.

Итак, рассмотревсистему государственныхорганов, составляющихв совокупностигосударственнуювласть, и системуполитическойвласти в целом,мы видим, чтопринцип разделениявластей в российскойконституционнойпрактике претерпелсущественныеизменения. ВсовременномРоссийскомгосударствеон реализовансовершенноиначе, чем онбыл сформулировани реализованв первых конституционныхгосударства.

Советскоегосударствов последниегоды своегосуществования,а после егораспада - РоссийскаяФедерациявместе с другимибывшими союзнымиреспубликамипошли по путиконституционногоразвития, попути разделениявластей. ОднакосовременноеРоссийскоегосударство,позаимствовавиз мировойконституционнойпрактикиобщедемократическиеи общеправовыепринципы, сохраниломногие традициии институтысоветскогогосударстваи даже возродилонекоторыедореволюционныетрадиции. Россиязакрепила всвоей Конституцииобщепризнанныйпринцип разделениявластей, но вего реализациипредпочитаетидти своимпутём, строитьсвою "системусдержек ипротивовесов",учитывая своиисторическиетрадиции инациональныеособенности.Вместе с темне обошли Россиюи некоторыемировые тенденцииразвития разделениявластей, такие,как сближениеформ правления,усиление главыгосударстваи исполнительнойвласти, увеличениечисла и усилениегосударственныхорганов с особымстатусом, которые,как уже упоминалось,не входят нив одну из трёхосновных "ветвейвласти".

Характернойособенностьюорганизациигосударственнойвласти в современнойРоссии являетсяособый статусглавы государства- всенародноизбираемогоПрезидентаРФ. Его компетенциятак или иначезатрагиваетразличные"ветви власти",он выполняеткоординирующиефункции, обладаетширокимигосударственно-властнымиполномочиями,при этом он невозглавляетисполнительную"ветвь власти",вообще не входитни в одну изосновных "ветвейвласти", имеясвои "формывлияния", свои"сдержки ипротивовесы"на каждую изних. Законодательнаяи судебная"ветви власти",в свою очередь,имеют свои"формы влияния"на Президента."Президентскаявласть" получилаконституционноеоформлениев главе 4 КонституцииРФ и другихконституционныхположениях..Органы приПрезиденте(Совет Безопасности,советы и комиссии,АдминистрацияПрезидента,полномочныепредставители)образуют особуюсистему государственныхорганов воглаве с Президентом.Эта системаорганов невходит в системуисполнительнойвласти и образуетдаже не "особоеответвление",а "дополнительнуюветвь власти",со своей системойгосударственныхорганов и сосвоими, свойственнымитолько этойсистеме функциями.

В последниегоды, несмотряна отсутствиеконституционногооформления,как "дополнительнаяветвь власти"сформироваласьи функционирует"избирательнаявласть". Собственно,она даже неявляется "ветвьюгосударственнойвласти" в обычномпонимании. Еёоснову составляетизбирательныйкорпус всегогосударства,субъектовФедерации,муниципальныхобразований.В её составвходит лишьнебольшаягруппа государственныхорганов с особымстатусом, которыепризваны обеспечиватьсвободноеволеизъявлениеизбирательногокорпуса, проводитьвыборы и референдумы- избирательныхкомиссий, которыев пределахсвоей компетенциисамостоятельныи независимыот другихгосударственныхорганов. На мойвзгляд, именно"избирательнаявласть", с учётомконституционногопринципанародовластия,может претендоватьна то, чтобысчитатьсяверховнойвластью вдемократическомгосударстве.

Многие другиегосударственныеорганы, входящиев российскую"систему сдержеки противовесов",не входят нив одну из трёхтрадиционных"ветвей власти".Прокуратура,осуществляющаяот имени государстванадзор за соблюдениемКонституциии исполнениемзаконов, парламентскиеорганы финансовогоконтроля вместес принципиальноновым для Россииинститутомвласти - Уполномоченнымпо правам человека(омбудсманом),несмотря наотсутствиеорганизационногоединства, выполняютсходныеконтрольно-надзорныефункции и образуют"дополнительнуюветвь власти".Однако контрольныеи надзорныефункции и полномочияосуществляютсяразличнымигосударственнымиорганами,принадлежащимразличным"ветвям власти"и, на мой взгляд,недостаточномежду нимиразграничены,поэтому"контрольно-надзорнаявласть" в Российскомгосударственаходится всостоянииформирования.Формируютсяи действуюти другие государственныеорганы с особымстатусом и ихсистемы, обоснованныев качестве"особых ответвленийвласти". Конституционнаяпрактика такбыстро развивается,что любаяклассификацияможет оказатьсянеполной.

Однако утверждение"единствагосударственнойвласти", распространениегосударственныхорганов с особымстатусом, оформление"особых ответвлений"и даже "дополнительныхветвей власти"и другие тенденцииразвитиягосударственностисами по себене означают,что надо отказатьсяот теории разделениявластей, посколькуона искажаетреальную картину.Она являетсяодним из выдающихсядостиженийполитическойи правовоймысли, ею следуетруководствоватьсяпри определениисистемы органовдемократическогогосударства.Отрицают принципразделениявластей, какправило, вавторитарныхи тоталитарныхгосударствах.Однако необходимоотойти отпредставлений"жёсткого"разделениявластей, учестьконституционнуюпрактику современногогосударства.В угоду догматическомупониманиюконцепцииразделениявластей неследует закрыватьглаза на реальнуюситуацию.

Мне представляется,что принципразделениявластей долженносить преждевсего направляющий,ориентирующийхарактер. Именнов таком контексте,на мой взгляд,следует пониматьстатью 10 КонституцииРФ и другиеконституционныенормы.

Список нормативныхактов.

КонституцияРоссийскойФедерации.Принята всенароднымголосованием12 декабря 1993 года.// Российскаягазета, 1993, 25 декабря.

Федеральныйконституционныйзакон от 21 июля1994 года № 1-ФКЗ "ОКонституционномСуде РФ" // СЗРФ, 1994, №13, ст.1447.

Федеральныйконституционныйзакон от 17 декабря1997 года № 2-ФКЗ "ОПравительствеРФ" (по состояниюна 31 декабря1997 года) " // СЗ РФ,1997, №51, ст.5712, 1998, №1, ст.1.

Федеральныйконституционныйзакон от 10 октября1995 года № 2-ФКЗ "ОреферендумеРФ" // СЗ РФ, 1995, №42, Ст.3921.

Федеральныйконституционныйзакон от 31 декабря1996 года № 1-ФКЗ "Осудебной системеРФ" // 1997, №1, ст.1.

Федеральныйконституционныйзакон от 26 февраля1997 года № 1-ФКЗ "ОбУполномоченномпо правам человекав РФ"// СЗ РФ, 1997, №9, ст.1011.

Федеральныйзакон от 5 августа2000 года № 113-ФЗ "Опорядке формированияСовета ФедерацииФедеральногоСобрания РФ"// СЗ РФ, 2000, № 32, ст.3348.

Федеральныйзакон от 17 января1992 года № 2202-I "ОпрокуратуреРФ" (по состояниюна 2 января 2000года, названиев редакцииФедеральногозакона от 17 ноября1995 года № 168-ФЗ) //Ведомости СНДи ВС РФ, 1992, №8, ст.366,СЗРФ, 1995, №47, ст.4472,1999, №7, ст.878, №47, ст.5620,2000, №2, ст.140, №32, ст.3341

Федеральныйзакон от 11 января1995 года № 4-ФЗ "ОСчётной палатеРФ" // СЗ РФ, 1995, №3,ст.167.

Федеральныйзакон от 8 января1998 года № 7-ФЗ "ОСудебном департаментепри ВерховномСуде РФ" // СЗРФ, 1998, №2, ст.223.

Федеральныйзакон от 6 актября1999 года № 184-ФЗ "Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРФ"(по состояниюна 29 июля 2000 года)// СЗ РФ, 1999, №42, ст.5005,2000, №31, ст.3205.

Федеральныйзакон от 28 августа1998 года № 154-ФЗ "Обобщих принципахорганизациииместногосамоуправленияв РФ" (по состояниюна 4 августа2000 года) // СЗ РФ,1995, №35, ст.3506, 1996, №49, ст.5500,1997, N 12, ст. 1378, 2000, №32, ст.3330.

Федеральныйзакон 19 сентября1997 года № 124-ФЗ "Обосновных гарантияхизбирательныхправ и правана участие вреферендумеграждан РФ"(по состояниюна 30 марта 1999 года)// СЗ РФ, 1997, №38, ст.4339,1999, №14, ст.1653

Закон РФ от26 июня 1992 года№3132-1 "О статусесудей в РФ" (посостоянию на17 июля 1999 года) //Ведомости СНДи ВС РФ, 1992, N 30, ст.1792; СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации,1995, N 26, ст. 2399,.

Закон РСФСРот 8 июля 1981 года№976 "О судоустройствеРСФСР" (по состояниюна 2 января 2000года) // ВедомостиВС РСФСР, 1981, №28,ст. 976, 1992, №27, ст. 1560; №30,ст. 1794; 1993, №33, ст. 1313; СЗРФ, 1994, №32, ст. 3300.

Указ ПрезидентаРФ от 1 сентября2000 года № 1602 "ОГосударственномсовете РФ" //Российскаягазета, 2000, 5 сентября.

Указ ПрезидентаРФ от 13 мая 2000 года№849 "О полномочномпредставителеПрезидентаРФ в федеральномокруге" (посостоянию на21 июня 2000 года) //СЗ РФ, 2000, №20, ст.2112,№26 ст.2748, №38, ст.3781.

Указ ПрезидентаРФ от 17 мая 2000 года№867 "О структурефедеральныхорганов исполнительнойвласти" // СЗРФ, 2000, №21 ст.2168, №39ст.3856, № 49 ст.4799.

ПостановлениеСовета Федерацииот 6 февраля1996 года №42-СФ "ОРегламентеСовета ФедерацииФедеральногоСобрания РФ"(вместе с Регламентом,утверждённымПостановлением,по состояниюна 17 мая 2000 года)// СЗ РФ, 1996, №7, ст.655,№16, ст.1774, №27, ст.3204, 1997,№1, ст.45, №5, ст.629, 1998, №1,ст.8, №12, ст.1389, №29, ст.3475,1999, №6, ст.762, №13,ст.3088,№24, ст.2921, №47, ст.5630.

ПостановлениеГосударственнойДумы от 22 января1998 года №2134-11-ГД "ОРегламентеГосударственннойДумы ФедеральногоСобрания РФ"(вместе с Регламентом,принятымПостановлением,по состояниюна 7 июля 2000 года)// СЗ РФ, 1998, №7, ст.801,№16, ст.1828, №26, ст.3048, №30,ст.3699, №44, ст.5441, №52,ст.6348, 1999, №17, ст.2111, №39,ст.4588, №43, ст.5176, №49,ст.5965, №50,ст.6099.

Закон городаМосквы от 28 июня1995 года "Уставгорода Москвы".Принят Московскойгородской Думой28 июня 1995 года.

Список литературы.

Чиркин В.Е.Конституционноеправо: Россияи зарубежныйопыт.- М.: Издательство"Зерцало", 1998.- 448 с.

Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. - 400 с.

Исаев И.А.История государстваи права России:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. 608 с.

Козлова Е.И.,Кутафин О.Е.Конституционноеправо России:Учебник. - 2-е изд.- М.: Юристъ, 2000. - 520с.

Баглай М.В.Конституционноеправо РоссийскойФедерации:Учебник длявузов. - 3-е изд.- М.: ИНФРА-М-НОРМА,2001.

Основы государстваи права: Учебноепособие дляпоступающихв юридическиевузы./Под редакциейакадемикаО.Е.Кутафина.- 7-е издание,переработанноеи дополненное.- М.: Юристъ, 2000. - 416с.

КашанинаТ.В., КашанинА.В. Основыроссийскогоправа: Учебникдля вузов. 2-еиздание, изменённоеи дополненное.- М.: Издательскаягруппа НОРМА- ИНФРА - М, 2000. - 800 с.

Избирательноеправо и избирательныйпроцесс в РоссийскойФедерации.Учебник длявузов. Отв.ред- д.ю.н. А.В.Иванченко.- М.: ИздательствоНОРМА, 1999. - 856 с.

Административноеправо: Учебник/ Под ред. Ю.М.Козлова,Л.Л.Попова. - М.:Юрист, 1999. - 728 с.

Судоустройствои правоохранительныеорганы в РоссийскойФедерации.Учебник. Изданиевторое, переработанноеи дополненное.Под редакциейЮ.К.Орлова,В.И.Швецова. -М.: "Проспект",2000. - 320 с.

Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации:учебник / Подред. А.А.Чувилёва.- М.: Юристъ, 2000. - 400с.

Погосян Н.Д.Счётная палатаРоссийскойФедерации. -М.:Юристъ, 1998. - 304 с.

Бойцова В.В.Служба защитыправ человекаи гражданина.Мировой опыт.- М.: ИздательствоБЕК, 1996. - 408 с.

Бойцова В.В.,Бойцова Л.В.Комментарийк Федеральномуконституционномузакону "ОбУполномоченномпо правам человекав РоссийскойФедерации".- М., ИНФРА-М-НОРМА,1997. - 128 с.

¹

1КонституцияРоссийскойФедерации.Принята всенароднымголосованием12 декабря 1993 года// Российскаягазета, 1993, 25 декабря.

1Эти терминыиспользуютсяв исследовании,их определенияприведены восновной части.

1Под региональнымиорганамигосударственнойвласти здесьи далее понимаютсяорганы государственнойвласти субъектовРФ.

1Здесь и далееесли упоминаютсястатьи, но неуказываетсяисточник, имеетсяв виду КонституцияРФ.

1Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. Стр.258.

1На мой взгляд,недопустимоотноситьгосударственныеорганы с особымстатусом, втом числе иглаву государства,к одной из "основныхветвей власти"без соответствующегофункциональногообоснования.

2Дигесты: D.50.17.1,Paulus.

3Баглай М.В.Конституционноеправо РоссийскойФедерации:Учебник длявузов. - 3-е изд.- М.: ИНФРА-М-НОРМА,2001. Стр. 353-356.

4Козлова Е.И.,Кутафин О.Е.Конституционноеправо России:Учебник. - 2-е изд.- М.: Юристъ, 2000. Стр.306, 310

5ЧиркинВ.Е. Конституционноеправо: Россияи зарубежныйопыт.- М.: Издательство"Зерцало", 1998.Стр 255.

1Используемыйв различныхисточникахтермин "президентскаявласть", однако,не представляетсямне безупречным,поскольку онне отражаетфункциональнуюсущность даннойсистемы государственныхорганов и неявляетсяуниверсальным.В данном случаеидёт речь о обособой системегосударственныхорганов, возглавляемойглавой государства(независимоот наименованиядолжности) ине относящихсяк исполнительнойвласти, составляющих"особое ответвление"или "дополнительнуюветвь власти".В некоторыхзарубежныхгосударствах,а также в некоторыхреспубликахв составе РФпрезидентвозглавляетисполнительнуювласть и необразует особойсистемы государственныхорганов.

1Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. Стр.360.

2Данное определениене вполне применимок "избирательнойвласти", посколькуона не являетсяисключительногосударственной.

1Чиркин В.Е.Конституционноеправо: Россияи зарубежныйопыт.- М.: Издательство"Зерцало", 1998.Стр.246

2Все другие"ветви власти",кроме "избирательнойвласти" и местногосамоуправления,полностьюотносятся кгосударственнойвласти и выражаютсяв соответствующихгосударственныхорганах, ихфункциях иполномочиях.

3В настоящеевремя, как сообщилПредседательЦентризбиркомаА.А.Вешняков,рассматриваетсяпредложениеоб изменениипорядка формированияизбирательныхкомиссий.Предполагаетсяобеспечитьучастие Центризбиркомав формированиирегиональныхизбирательныхкомиссий, апоследниенаделить правомформированиянижестоящихизбирательныхкомиссий. Реформавполне в духевремени, речьидёт об "укреплениивертикаливласти", в данномслучае - "избирательнойвласти", системыизбирательныхкомиссий.

1Суворов В.Н.Основы государстваи права: Учебноепособие дляпоступающихв юридическиевузы / Под ред.АкадемикаО.Е.Кутафина.- 7-е издание. - М.:Юристъ, 2000. Стр150.

2КозловаЕ.И., КутафинО.Е. Конституционноеправо России:Учебник. - 2-е изд.- М.: Юристъ, 2000. - 520с. Стр.342.

1Козлова Е.И.,Кутафин О.Е.Конституционноеправо России:Учебник. - 2-е изд.- М.: Юристъ, 2000. - 520с. Стр.306.

1Баглай М.В.Конституционноеправо РоссийскойФедерации:Учебник длявузов. - 3-е изд.- М.: ИНФРА-М-НОРМА,2001. Стр. 775-777.

1На мой взгляд,данная конституционнаянорма несовершенна."Единая системаисполнительнойвласти" то естьсовокупностьисполнительныхорганов в ихорганизационномобособлениии функциональномединстве, неможет быть "впределах веденияи полномочий".Тем более, чтостатья 5 относитединство системыгосударственнойвласти к принципамфедерализма.

2Аргументы ифакты. 1998. №19

1Указ ПрезидентаРФ от 17 мая 2000 года№867 "О структурефедеральныхорганов исполнительнойвласти" // СЗРФ, 2000, №21 ст.2168, №39ст.3856, № 49 ст.4799.

1Развитиеадминистративныхи иных специализированныхсудов потребуетпривлечениязначительныхресурсов исоздаст неизбежныепроблемы, например,при определенииподсудности,при рассмотрениисложных дел,включающихв себя элементынесколькихвидов судопроизводства.Поэтому мнепредставляетсяболее целесообразнымсозданиеадминистративныхколлегий всудах общейюрисдикции.

1ПостановлениеКонституционногоСуда РФ от 11 апреля2000 года № 6-П поделу о проверкеконституционностиотдельныхположенийпункта 2 статьи1, пункта 1 статьи21 и пункта 3 статьи22 Федеральногозакона "О прокуратуреРФ" в связи сзапросом судебнойколлегии погражданскимделам ВерховногоСуда РФ.

1Президент РФВ.В.Путин неоднократновысказывалсяза изменениепорядка формированияквалификационныхколлегий судей,за включениев их составдругих "авторитетныхчленов юридическогосообщества"// См. например:

ПосланиеПрезидентаРФ ФедеральномуСобранию РФ// Российскаягазета, 2001, 4 апреля.

1Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации:учебник / Подред. А.А.Чувилёва.- М.: Юристъ, 2000. - с.10

1Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. Стр.370-371.

2ПогосянН.Д. Счётнаяпалата РоссийскойФедерации. -М.:Юристъ, 1998. Стр.36

1Бойцова В.В.,Бойцова Л.В.Комментарийк Федеральномуконституционномузакону "ОбУполномоченномпо правам человекав РоссийскойФедерации".- М., ИНФРА-М-НОРМА,1997. Стр.17.

2Бойцова В.В.,Бойцова Л.В.Комментарийк Федеральномуконституционномузакону "ОбУполномоченномпо правам человекав РоссийскойФедерации".- М., ИНФРА-М-НОРМА,1997. Стр.5.

1Предложениео предоставленииполитическимпартиям исключительногоправа на выдвижениекандидатовв представительныеорганы и навыборные должности(вместе с запретомвыдвижениянезависимыхкандидатов),на мой взгляд,не соответствуетКонституцииРФ и принципународовластия,неоправданноограничиваетизбирательныеправа граждани неправомернонаделяетполитическиепартии государственно-властнымиполномочияпо формированиюгосударственныхорганов, подменяявласть народавластью политическихпартий. Однакозаконопроект,рассматриваемыйГосударственнойДумой, не содержитстоль радикальныхограничений.

1

Примечанияк схеме "Системапубличнойвласти, государственныхорганов и ихподразделений"

1. При проведенииреферендумаЦентризбиркомРФ и избиркомы субъектов РФдействуют вкачестве комиссийреферендума,другие комиссииреферендумаформируютсяв том же порядке,что и избирательныекомиссии иимеют тот жестатус.

2. "Учредительнаявласть", составляющая"особое ответвление",не функционируетпостоянно,учредительныеорганы образуются время от времени.

3. Органы исполнительнойвласти имеютразличнуютерриториальнуюорганизацию.Особая территориальнаяорганизациятаких органовисполнительнойвласти, какМИД, Министерствообороны, МПС,ФПС обусловленоспецификойих функций идеятельности

4. Органы БанкаРоссии образуют"особое ответвление",которое невходит ни водну из основных"ветвей власти",но имеет сходствос исполнительнойвластью.

5. Военные судыимеют особуютерриториальнуюорганизациюи действуюттам, где естьвоенная служба,в том числе иза пределамиРФ.

6. Органы судейскогосообщества,квалификационныеколлегии судейи обеспечивающиеорганы присудебной властиорганизационносвязаны с судебнойвластью. Действуюттакже собраниясудей и квалификационныеколлегии судейВерховногоСуда РФ, ВысшегоАрбитражногоСуда РФ, группсудов.

7. Военная прокуратураи другие специализированныепрокуратуры(транспортная,природоохраннаяи иные) имеютособую территориальнуюорганизацию.

8. КонституционноеСобрание РФпостоянно нефункционирует,но может бытьсозвано всоответствиис КонституциейРФ и федеральнымконституционнымзаконом.

9. Некоторыефедеральныеорганы исполнительнойвласти (Министерствообороны, МИД,МВД, МЧС, ФСБ,ФПС и другие)подчиняютсяПрезиденту.

10. Всероссийскийсъезд судей- высший органсудейскогосообщества- избирает СоветСудей РФ, которыйдействует напостояннойоснове.

11. Главная военнаяпрокуратураи окружныеглавные управленияГенеральнойпрокуратурыявляются структурнымиподразделениямиГенеральнойпрокуратурыи возглавляютсязаместителямиГенеральногопрокурора РФ.

12. Некоторыефедеральныеорганы исполнительнойвласти (например,МВД России)образуют окружныетерриториальныеорганы.

13. Арбитражныеокруга, образованныев 1995 году, не совпадаютс федеральными.

14. В некоторыхреспубликахв составе РФдействуютдвухпалатныезаконодательныеорганы.

15. Конституцияминекоторыхреспублик всоставе РФпредусматриваетсясозыв учредительныхорганов.

16. Некоторыеорганы исполнительнойвласти субъектовРФ одновременноисполняютфункции территориальныхорганов федеральныхорганов исполнительнойвласти.

17. Конституционные(уставные) суды,парламентскиеорганы финансовогоконтроля,региональныеомбудсманыдействуют внекоторыхсубъектах РФ.

18. Арбитражныесуды субъектовРФ являютсяфедеральнымисудами, а прокуратурысубъектов РФ- федеральнымиорганами прокуратуры.

19. На административно-территориальномуровне (в районах,больших городах)могут действоватьорганы местногосамоуправления,территориальныеорганы исполнительнойвласти или дажеотносительносамостоятельныеорганы государственнойвластиадминистративно-территориальныхединиц. Во многихсубъектах РФдействуетдвухуровневоеместное самоуправление("район - населённыйпункт", "город- район города").Наличие органов местного самоуправления в городскихи сельскихпоселенияхявляется обязательнымнезависимоот численностинаселения.

20. Территориальныеизбирательныекомиссии, образуемыедля проведениявыборов, действуютв качествеизбирательныхкомиссиймуниципальныхобразованийпри проведениимуниципальныхвыборов.

21. Окружныеизбирательныекомиссии формируютсяв избирательныхокругах припроведениивыборов впредставительныеорганы помажоритарнойсистеме.

22. Конституцияи законодательствопозволяютконструироватьразличныеструктурыместногосамоуправления,на схеме приведенаодна из возможныхструктур.

СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ,

"Ветвивласти", ихфункции	ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ (Непосредственнаядемократия)		ПРЕЗИДЕНТСКАЯ (Координация)	ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ (Законотворчество)
Системыгосударственныхорганов,"ответвлениявласти"	Избирательный корпус	Избирательныеорганы (комиссии)	Главагосударства- ПрезидентРФ и органыпри ПрезидентеРФ	Законодательные (представительные)органы
Федеральныйуровень	Избирательныйкорпус РФ	Центральнаяизбирательнаякомиссия РФ	ПРЕЗИДЕНТ РФ Государственный совет Совет Безопасности Советы, комиссии приПрезиденте Администрация ПрезидентаРФ,	ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ Совет Федерации Государственная Дума Аппарат Аппарат
Федерально- окружнойуровень			Полномочный представитель ПрезидентаРФ в федеральном округе Аппарат Полномочного преставителя
Региональныйуровень	Избирательныйкорпус субъектаРФ Избирательныеокруга	Избирательнаякомиссия субъекта РФ	Главный федеральныйинспектор	Законодательный(представительный) органсубъекта РФ
Административно-территориальный и муниципальныйуровни ("район- населённыйпункт", "город-районгорода" и т.п.)	Избирательныйкорпус муниципальногообразования избирательныеокруга избирательныеучастки	Территориальные избирательные комиссии Окружные избиркомы Участковыеизбиркомы	МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Глава Система органовместногосамоуправления муниципального образования Преставительныйорган местногосамоуправления Исполнительныеорганы местногосамомуправления

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ИХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ

	ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ (Исполнительно-распорядительнаядеятельность)		СУДЕБНАЯ (Правосудие)
"Учредительнаявласть", учредительные органы	Системаорганов исполнительнойвласти	Органы БанкаРоссии	Судебнаясистема
			Конституционныеи уставныесуды	Судыобщей юрисдикции	Арбитражныесуды
КонституционноеСобрание	ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ Аппарат Федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, другие федеральные ведомства	ЦентральныйБанк РФ (БанкРоссии)	КОНСТИТУ-ЦИОННЫЙСУД РФ	ВЕРХОВНЫЙСУД РФ	ВЫСШИЙАРБИТРАЖ-НЫЙСУД РФ Федеральный арбитражный
	Окружныеорганы и подразделениянекоторых федеральныхорганов			Окружной (флотский) военный суд	судокруга
Учредительные органысубъектов РФ Территориальные органы федеральных органовисполнительной власти	Высшеедолжностноелицо субъектаРФ Высший исполнительный орган субъекта РФ Органыисполнительной властисубъектов РФ	ГлавноеуправлениеБанка Россиив субъектахРФ	Конституционный(уставный) судсубъекта РФ	Судсреднего звена	Арбитражныйсуд субъекта РФ
	Территориальные исполнительные органы		Районныйсуд Гарнизонный военныйсуд Мировойсудья

// Приложениек работе "Разделениевластей в современномРоссийскомгосударстве"//

	КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ (Контрольи надзор)
Органысудейскогосообщества,квалификационныеколлегии судей,обеспечивающиеорганы	Прокуратура	Парламентские органыфинансовогоконтроля	Омбудсманы
Совет судей РФ Высшая Судебный квалифика- департамент ционная при Верховном коллегия Суде РФ судей РФ Всероссийский Съездсудей	Генеральная прокуратураРФ Главная военная прокуратура	Счётная палатаРФ	Уполномоченныйпо правам человекав РФ
	Окружное Прокуратура управление военного генпрокуратуры округа
Управление Собрание(совет) Судебного судейсубъекта РФ департамента Квалификационная в субъекте коллегиясудей РФ субъекта РФ	Прокуратура субъектаРФ Специализиро- ванные прокуратуры	Контрольно-счётнаяпалата субъектаРФ	Уполномоченныйпо правам человекав субъектеРФ
	Районнаяпрокуратура Гарнизоннаявоенная, иныеспециализированныепрокуратуры

"Разделениевластей

в современномРоссийскомгосударстве"

ЧАСТЬ1. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯВЛАСТЕЙ, ЕГО ПРОИСХОЖДЕНИЕ,ЭВОЛЮЦИЯ ИРЕАЛИЗАЦИЯВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПРАКТИКЕ.

1. Вступление.

Принципразделениявластей являетсяодним из основныхпринциповорганизациигосударственнойвласти и однимиз основополагающихпринциповорганизациии функционированиядемократического,конституционного,правовогогосударства.

Принципразделениявластей означает,что законодательнуюдеятельностьдолжен осуществлятьпредставительный(законодательный)орган, исполнительно-распорядительнуюдеятельность(государственноеуправление,государственноерегулирование)- органы исполнительнойвласти, правосудие- суды, при этом"ветви власти"самостоятельны,организационнои функциональнонезависимыдруг от друга,что не исключаетих взаимодействиеи взаимныйконтроль. Разделениевластей основываетсяна естественномразделениитаких функций,как законотворчество,государственноеуправление,правосудие,государственныйконтроль.Политическоеобоснованиепринципа разделениявластей состоитв том, чтобыраспределитьи сбалансироватьгосударственно-властныеполномочиямежду различнымигосударственнымиорганами, чтобыисключитьсосредоточениевсех полномочийлибо большейих части в веденииединого органагосударственнойвласти илидолжностноголица и тем самымпредотвратитьпроизвол. Тринезависимые"ветви власти"- законодательная,исполнительнаяи судебная -могут сдерживать,уравновешивать,контролироватьдруг друга, недопуская нарушениязаконов, этотак называемая"система сдержеки противовесов".

Принципразделениявластей получилширокое признаниев мировойконституционнойпрактике. Закреплёни в КонституцииРФ 1993 года¹.Однако с техпор, как принципразделениявластей былсформулировани получил признание,прошло более200 лет. Жизнь наместе не стоит,и за это времяпроизошлисущественноеизменения какв теоретическомпониманиипринципа разделениявластей, таки в конституционнойпрактике егореализациив разных государствах.

Исследованиеразделениявластей в современномРоссийскомгосударствепредставляетинтерес ещёи потому, чтоРоссия всталана путь построениясовременногоконституционногогосударства,а принцип разделениявластей положенв основу организациигосударственнойвласти в РоссийскойФедерациисравнительнонедавно. Существующаясистема разделениявластей сложиласьв последниедесять-пятнадцатьлет.

Конституционноеразвитие современнойРоссии (в томчисле и в организациигосударственнойвласти) сочетаеттрадиции российскогодореволюционногоконституционализма,наследие Советскойвласти, конституционныезаимствованияу зарубежныхгосударств,а также современныеотечественныенововведения.Поэтому необойтись безисторическогои сравнительно-правовогоанализа конституционнойпрактики разделениявластей в зарубежныхгосударствах,отечественногоконституционногоразвития.

Чтобыпонять, какработает принципразделениявластей в современномроссийскомгосударстве,необходиморассмотретьсистему государственныхорганов с точкизрения разделениявластей. Исследованиеразделениявластей предполагаетрассмотрение"основных ветвейвласти" - законодательной,исполнительной,судебной, механизмових взаимодействияи форм влияниядруг на друга.Однако этимданное исследованиене ограничивается.

Особоевнимание хотелосьбы обратитьна проблемныемоменты, связанныес функционированиемгосударственныхорганов с особымстатусом, неукладывающихсяв традиционнуютриаду "ветвейвласти", таких,как главагосударства,органы прокуратуры,органы финансового контроля,избирательныекомиссии. Именноэти органы,именно их местов системе разделениявластей являютсяосновным предметомданного исследования,причём недопустимоискусственноотносить ихк трём "основнымветвям власти"без соответствующегофункциональногообоснования.Государственныеорганы с особымстатусом существуютво многихконституционныхгосударствах,однако их количество,состав и влияниев различныхгосударствахотличаются.В тех государствах,где их достаточномного и где онииграют значительнуюроль (в том числеи в современнойРоссии), онимогут образовыватьсистемы органов(органы прокуратуры,избирательныекомиссии),обособлятьсяв "особые ответвлениявласти" и дажеобъединятьсяв "дополнительныеветви власти"(определениеэтих терминовбудет приведенониже), а сам принципразделениявластей (тоесть принципразделениягосударственнойвласти назаконодательную,исполнительнуюи судебную"ветви власти")нуждается внекоторомпереосмыслении.

В настоящейработе проводитсяфункциональныйанализ государственныхорганов и ихсистем, и наоснове функциональногоанализа, с учётомфункциональнойобщности,государственныеорганы и группыгосударственныхорганов объединяютсяв "ветви иответвлениявласти". Приводятсятакже критерииобособления"ветвей власти",на их основедаётся обоснование"дополнительныхветвей власти"- "избирательнойвласти", "президентскойвласти","контрольно-надзорнойвласти". "Избирательнаявласть" рассматриваетсякак сложноепублично-властноеобразование,включающееизбирательныйкорпус и еговласть, осуществляемуюна выборах иреферендумах,и системуизбирательныхорганов.

В даннойработе рассматриваетсяразделениевластей "погоризонтали",то есть распределениекомпетенциимежду "ветвямивласти" и их"ответвлениями".Разделениевласти "повертикали",то есть распределениекомпетенции(разграничениепредметовведения и полномочий)между федеральнымии региональнымиорганамигосударственнойвласти (органамигосударственнойвласти субъектовРФ), в даннойработе практическине затрагивается.

Разделениевластей в современномроссийскомгосударствебудет разобранов основном насистеме федеральныхгосударственныхорганов. В меньшеймере будутразобранырегиональныеорганы государственнойвласти, а такжеместное самоуправлениеи институтынепосредственнойдемократиикак элементыпубличной,политическойвласти.

При проведенииисследованияавтор поставилперед собойзадачу разработатьи представитьтакую теоретическуюмодель разделениявластей, котораяв рамках "основныхи дополнительныхветвей власти"и "особых ответвленийвласти" охватывала бы всю системугосударственныхорганов, включаягосударственныеорганы с особымстатусом. Приэтом "ветвьвласти" должнообъединятьфункциональноесходство. Модельразделениявластей должнабыть по возможностиуниверсальнойи применимойк любой конституционнойсистеме государственнойвласти. Этатеоретическаямодель неизбежнозатрагиваети родственныеполитическиеинституты,наряду с государственнымиорганами являющиесясубъектамипубличной,политическойвласти - институтынепосредственнойдемократиии органы местногосамоуправления.

2. Происхождениепринципа разделениявластей.

Принципразделениявластей впервыесформулировананглийскимпросветителемХVII века Дж.Локком.Будучи противникомтирании, сторонником"теории общественногодоговора",компромисса,обосновываясложившийсяв Англии после"славной революции"государственныйстрой, он в сочинении"Два трактатао государственномправлении"предложилразделениевластей по трёмсферам назаконодательную(в лице Парламента),исполнительную(во главе с монархом)и федеративную(осуществляющуювнешнеполитическиефункции, причёмеё отделениеот исполнительнойнепринципиально),к исполнительнойвласти былиотнесены исуды.

ФранцузскийпросветительШ.Л.Монтескьев трактате "Одухе законов"предложилтрадиционнуюмодель разделениявластей: властьпринадлежитнароду, законодательнаявласть осуществляетсясобраниемпредставителейи выражаетинтересы народа,исполнительнаявласть (опятьже во главе смонархом) ограниченапо своей природе,она осуществляетзаконы, судебнаявласть "караетпреступленияи разрешаетстолкновениячастных лиц".Разделениевластей Монтескьесчитал критерием"умеренных"и "неумеренных"форм правления.Однако в конституционномпроекте Монтескьеречь еще неидёт о равновесиивластей, законодательнаявласть предполагаетсяверховной.Ж.Ж.Руссо такжеподдерживалтеорию разделениявластей, но воснове государственнойвласти он виделсуверенитетнарода и большоезначение придавалнепосредственнойдемократии.

СоединённыеШтаты Америкиизначальносоздавалиськак республика,причём сначалакак конфедерация,а затем какфедеративноереспубликанскоегосударство."Отцы-основатели"существенноразвили теориюразделениявластей. Ониобосновывалинеобходимостьобособленияи независимоститрёх основныхветвей власти,сильной исполнительнойвласти, системысдерживанияи уравновешиваниявластей (этотак называемая"система сдержеки противовесов").Доминирующаявласть - законодательная,поэтому необходимоустранитьугрозу с еёстороны. Решениебыло найденов бикамерализме- разделениипарламентана две палаты,причём верхняяпалата избираетсяиным образоми сдерживаетнижнюю, рассматриваяеё решения. Приэтом предполагаласьособая рольсудебной власти.

3. Разделениевластей в мировойконституционнойпрактике.

3.1. Разделениевластей междуглавой государства,парламентоми правительствоми основныеформы правления.

Формаправления вконституционномгосударствехарактеризуетсистему разделениявластей, в первуюочередь междуглавой государства,парламентоми правительством.В разных конституционныхгосударствахбыли установленыразличные формыправления исложилисьразличныесистемы разделениявластей.

Приограниченной(дуалистической)монархии(Великобританияпосле "Славнойреволюции",Российскаяимперия междудвумя революциями)законодательнаявласть принадлежитпарламенту,монарх формируетправительствои обладаетправом абсолютноговето.

В парламентарноймонархии(Великобритания,Япония) монархявляется номинальнымглавой государстваи свои полномочиясамостоятельноне осуществляет.Монарх формируетПравительствоиз представителейполитическихпартий, победившихна парламентскихвыборах и составившихпарламентскоебольшинство.Монарх можетиметь и другиеполномочия(роспуск парламента,право вето), ноосуществляетих по советуправительства.Выражениепарламентомнедоверияправительствувлечёт отставкупоследнего.Фактическимглавой государстваявляется главаправительства.Система можетэффективнофункционироватьтолько приустойчивойдвухпартийнойсистеме, примногопартийнойсистеме действуюткоалиционныеправительства,возможна частаясмена правительств(так называемая"правительственнаячехарда").

Наиболееполно принципразделениявластей проведёнв КонституцииСША 1787 года, вформе президентскойреспублики.Основные чертыэтой формыправления -строгое разделениевластей, президентизбираетсявнепарламентскимпутём, возглавляетправительствои всю системуисполнительнойвласти, обладаетправом отлагательноговето и не вправераспускатьпарламент.Такая формаправления можетфункционироватьнезависимоот системыпартий, однакоона не предусматриваетмеханизмовразрешенияконституционныхкризисов.

Парламентарнаяреспублика(Италия) отличаетсяот парламентарноймонархии тем,что президент- номинальныйглава государства- избираетсяпарламентом,в определённыхслучаях онможет распускатьпарламент, онможет осуществлятьчасть своихполномочийсамостоятельно,но большинствоактов требуютконтрассигнации.Конституционнаяпрактика идётпо пути сокращенияполномочийПрезидента:в Италии дажетрадиционнуюдля главы государствапредставительскуюфункцию (участиев заседанияхглав "большойвосьмёрки",переговорына высшем уровне)осуществляютглавы правительств,а фактически- реальные главытаких государств.

3.2. Смешаннаяформа правления.

Одна изпоследнихтенденций вмировой конституционнойпрактике - сближениеформ правления.Смешанные формыправленияполучают всёбольшее распространение,особенно после1958 года. Смешанныеформы правленияв их различныхмодификацияхпозволяютсформироватьнаиболее приемлемуюдля государствасистему разделениявластей, сочетаядостоинствапрезидентскойи парламентскойформ правления,учитывая особенностии традициигосударства.Наиболеераспространённаяразновидностьсмешанной формыправления -президентско-парламентская(полупрезидентская)республика,восходящаяк V ФранцузскойРеспубликеи ВеймарскойРеспублике.Другие смешанныеформы правленияне имеют стольширокогораспространения.

На мойвзгляд, длянашей странынаиболее поучителенпример конституционногоразвития Франции.При многопартийнойсистеме инеустойчивомгражданскомобществе, впочти двухсотлетнейчереде революций,переворотов,кризисов, реставрацийсменились почтивсе мыслимыеформы правления,и они все показалисвои недостатки.Только полупрезидентскаяV республика,установленнаяпод руководствомШарля де Голля,смогла эффективнофункционироватьпри многопартийнойсистеме и принесластране стабильность.Основные чертыполупрезидентскойреспублики- широкие полномочияпрезидента,избираемогопрямыми, режекосвеннымивыборами, онне входитнепосредственнони в одну изосновных ветвейвласти, координируетих деятельность,может распускатьпарламент илиодну из егопалат, формируетправительствои направляетего деятельность.Правительствонесёт политическуюответственностьи перед президентом,и перед парламентом.Полупрезидентскойреспубликой,на мой взгляд,является иРоссийскаяФедерация поКонституции1993 года.

Полупарламентскаяреспублика(Германия) отличаетсяот парламентскойболее сложнымпорядком отправленияправительствав отставку, чтоснижает вероятностьправительственныхкризисов (вГермании, чтобысместить канцлера,необходимоизбрать нового,простой, деструктивныйвотум недовериявлечёт роспускпарламента).

Уникальнаяформа правлениясложилась вИзраиле в 1996 годупосле введениявсеобщих выборовглавы правительства(до этого Израильбыл парламентскойреспубликой).Правительствоформируетсянезависимоот парламента(Кнессета), нонуждается вего доверии.Вотум парламентао недоверииправительства,как правило,влечёт не толькодосрочныевыборы главыправительства,но и досрочныепарламентскиевыборы. Сложнодавать какие-либохарактеристикиэтой новой иуникальнойформе правления,я бы определилеё как "правительственно-парламентскуюреспублику".

Полупарламентскаяи полупрезидентскаяреспублика- самые устойчивыеформы правления,но президентскаяи та же полупрезидентская,на мой взгляд,более демократичны,так как не толькоПарламент, нои Президентполучает своймандат непосредственноот народа.

3.3. Советскаяи суперпрезидентскаяформы правления.

Для двухреспубликанскихформ правленияразделениевластей нехарактерно.При советскойвласти всяполнота властипринадлежитпредставительныморганам - Советам(формально -народу), исполнительныеи иные органыформируютсясоветами и имподконтрольны,обычно советскаяреспубликасочетаетсяс однопартийнойсистемой, правящаяпартия черезбезальтернативныевыборы направляетсвоих представителейв Советы, черезСоветы - в другиеорганы, диктуетгосударственныморганам своюволю.

Суперпрезидентскаяреспублика- в основе своейпрезидентскаяили полупрезидентскаяреспублика,но для неё характерноогромноесосредоточениеполномочийв руках главыгосударства:он по своемуусмотрениюформируетправительство,распускаетпарламент,изменяетзаконодательство,назначаетреферендумы.Президентизбираетсянародом, но онможет обеспечитьсебе победуна выборах засчёт административногоресурса, иногдапроводятсяреферендумыо продленииполномочийПрезидента.Суперпрезидентскаяформа правленияобычно характернадля авторитарныхрежимов, но накороткий срокможет бытьустановленадля выхода изконституционногокризиса (например,в России в периодс 21 сентябряпо 25 декабря1993 года).

3.4. Основныетенденцииразвития разделениявластей.

С течениемвремени концепцияразделениявластей сталаподвергатьсямодификациям,в конституцияхстали появлятьсяположения,уходившие отпервоначальныхжёстких схем.Авторы принципаразделениявластей предполагаливерховнойзаконодательнуювласть, однаков течение ХIХ-ХХвеков в различныхгосударствахусиливаласьне законодательная,а исполнительнаявласть, чтообъясняетсяусложнениемуправленияв условияхиндустриальногои информационногообщества. Тамже, где сильнабыла законодательнаявласть, онаоказываласьпод сильнейшимвлиянием политическихпартий, что примногопартийнойсистеме приводилок неустойчивостисистемы государственнойвласти и частойсмене правительств,при однопартийнойсистеме - к диктатупартии. В современномпониманииконцепцииразделениявластей речьидёт не о разделениитрёх абсолютнонезависимыхвластей, а оразделенииединой государственнойвласти на три"ветви власти",организационнои функциональносамостоятельные.Не может бытьнесколькихвластей в единомгосударстве,и не могут "ветвивласти" действоватьв изоляции другот друга. Наоборот,участвуя восуществлениифункций государства,в решениигосударственныхзадач, государственныеорганы неизбежновтягиваютсяво взаимодействие.Кроме того, всёбольшее распространениеполучилигосударственныеорганы с особымстатусом, невходящие втрадиционнуютриаду "ветвейвласти", в научныхтрудах и некоторыхконституцияхпоявилисьположения обизбирательной,учредительной,контрольной,информационнойвласти и другихеё "ветвях"и "ответвлениях".Есть такиеорганы и в России,и о них речьпойдёт ниже.

Обобщаявышесказанное,отметим общиетенденцииразвития концепцииразделениявластей в мировойконституционнойпрактике: (1)утверждениеединствагосударственнойвласти, (2) дифференциациявласти, обособление"ветвей" и"ответвлений"государственнойвласти, (3) сближениеформ правления,распространениесмешанной формыправления, (4)усилениеисполнительнойвласти.

3.5. Разделениевластей ираспределениекомпетенциив международныхи негосударственныхорганизациях.

Принципразделениявластей получилвсеобщее признаниев мировойконституционнойпрактике. Однакоследует отметитьодну интереснуютенденцию:принцип разделениявластей, каки некоторыедругие принципыорганизациигосударственнойвласти, путёмтрансформациичастично реализуютсяв других отрасляхправа, приорганизацииразличныхсистем органовмеждународныхи некоторыхнегосударственныхорганизаций.Эта тенденцияможет проявлятьсяв органах местногосамоуправления,в политическихпартиях, движениях,профсоюзахи иных общественыхобъединениях,в крупныхкоммерческихи некоммерческихорганизациях,а также в международныхорганизацияхпо мере формированиясистем их органов.Это объясняетсятем, что системагосударственныхорганов еслине по своейсущности, тохотя бы поназначению,по выполняемымфункциям, посвоей организацииво многом сходнас системойорганов международнойорганизацииили, например,крупной корпорации.В этих организацияхмогут функционироватьаналоги избирательногокорпуса, главыорганизаций,представительные,исполнительные,контрольныеи квазисудебныеорганы, а в ихсоздании зачастуюзадействуютсяучредительныеорганы или иныеаналоги "учредительнойвласти". Возможнотакже частичноеперенесение"системы сдержеки противовесов"на международный,муниципальный,партийный икорпоративныйуровни. Крометого, уставымеждународныхорганизаций,муниципальныхобразований,политическихпартий, корпоративныхорганизацийпо выполняемымфункциям аналогичныконституциямгосударств,одной из такихфункций являетсяраспределениекомпетенциимежду высшимиорганами исистемамиорганов.

4. Разделение властей в дореволюционнойРоссии, в Советскомгосударствеи в периодконституционныхреформ.

4.1. ДореволюционнаяРоссия.

При абсолютноймонархии всявласть сосредоточенав руках самодержавногомонарха, и говоритьо разделениивластей неприходится.Конституционныйпроект М.М.Сперанскогопредполагалустановлениеконституционноймонархии, введениепредставительныхорганов сверхудонизу, а такжеразделениявластей, причёмзаконодательнуювласть предполагалосьзакрепить заДержавнойДумой, исполнительнуювласть - за монархом,судебную власть- за судебнойсистемой воглаве с Сенатоми с судами присяжных,некотороеобъединениевласти допускалосьв лице ГосударственногоСовета. Своиконституционныепроекты былии у декабристов.Пестель предлагалпроект республиканскогоустройствас разделениемвласти назаконодательную,исполнительную(вместе с судебной)и "блюстительную"(контрольную),а также широкоераспространениенародных вече.Проект КонституцииМуравьёвапредусматривалконституционнуюмонархию,федеративноеустройство,разделениевластей назаконодательную,исполнительнуюи судебную,двухпалатныйпарламент.ИмператорАлександр IIпровёл судебную,городскую иземскую реформы,фактическибыли созданыединая судебнаясистема и местноесамоуправление.Кроме того,конституционныйпроект М.Т.Лорис-Меликовапредполагалучреждениепредставительногозаконосовещательногооргана. В 1905-1906 годах,после учрежденияГосударственнойДумы и установленияконституционной,дуалистическоймонархии принципразделениявластей получилопределённоезакрепление.Согласно Манифестуот 17 октября1905 года и Основнымгосударственнымзаконам 1906 годаверховнаявласть принадлежалаимператору,но она уже небыла неограниченной.Законодательнаявласть принадлежалаимператорув единении сГосударственнойДумой и ГосударственнымСоветом, "властьуправления"(исполнительнаявласть) - императору,судебная власть- судам, установленнымзаконом (осуществляласьими от имениимператора).Совет министровиз совещательногооргана приимператорепреобразованв самостоятельноеправительство.Конституционнаямонархияпросуществоваланемногим более10 лет, и в 1917 году,после отреченияИмператораНиколая II отпрестола, имеломесто не разделениевластей, адвоевластиеВременногоправительстваи Советов рабочихи солдатскихдепутатов.Конституционныйпроект Юридическогосовещания приВременномПравительствепредусматривалорганизациюпри УчредительномСобранииисполнительнойвласти во главес Президентом,однако УчредительнойСобрание, котороесобралось ужепосле победыОктябрьскойреволюции, былораспущено.

4.2. ПериодСоветскойвласти.

В Советскомгосударствепринцип разделениявластей, каки многие другиеправовые принципы,отрицался какнеприемлемыйи "буржуазный".Формально, поКонституции,вся властьпринадлежаланароду и осуществляласьим через Советынародных депутатов,которые составлялиполитическуюоснову СССР.Все другиегосударственныеорганы былиподконтрольныи подотчётныСоветам. Крометого, почти всегосударственныеорганы формировалисьСоветами. Никакогоразделениявластей, толькополновластиеСоветов. Парадоксзаключалсяв том, что и Советыв своей властибыли ограничены.Коммунистическаяпартия, "руководящаяи направляющаясила советскогообщества, ядроего политическойсистемы, государственныхи общественныхорганизаций",путём безальтернативныхвыборов проводиласвоих представителейв Советы, а черезСоветы - и в другиегосударственныеорганы. Партийныеорганизациине просто вмешивалисьв деятельностьгосударственныхорганов, а руководилиими. Реальнойвластью обладалапартийнаяверхушка (ПолитбюроЦК КПСС), а СъездыКПСС (которыепо Уставу КПССявлялись высшимипартийнымиорганами) иПленумы ЦК КПССносили парадныйхарактер всерешения утверждалиединогласно.

4.3. Конституционныереформы 1988-1993 годов.

Вновьо разделениивластей вспомнилив период конституционныхреформ. В 1988 годув КонституциюСССР были внесеныизменения,создана двухступенчатаясистема высшихпредставительныхорганов (Советов)- народные депутатыизбиралисьгражданами,а ВерховныйСовет формировалсяСъездом народныхдепутатов.Кроме того,поправкипредусматриваливозможностьвыдвижениянезависимыхкандидатовв депутаты.Первые альтернативныевыборы народныхдепутатов СССРв 1990 году сталибольшим событиемв политическойжизни страны.Год спустяаналогичныеизменения быливнесены и вКонституциюРСФСР, а в 1990 годусостоялисьальтернативныевыборы в Советывсех уровней.В том же 1990 годувведён постПрезидентаСССР, учрежденыСовет Федерациии Комитетконституционногонадзора СССР.Президент СССРрассматривалсякак главагосударства.Вопрос о введениидолжностиПрезидентаРСФСР был вынесенна всенародныйреферендум17 марта 1991 года(одновременнос референдумомо судьбе СССР),а 12 июня 1991 годавпервые вотечественнойистории прошливсенародныевыборы ПрезидентаРоссии, им избранБ.Н.Ельцин.КонституцияРСФСР рассматривалаПрезидентане как главугосударства,а как высшеедолжностноелицо и главуисполнительнойвласти. Он имелправо отлагательноговето на принимаемыеВерховнымСоветом законы(в отношенииактов Съездау него такогоправа не было).ИсполкомыСоветов былипреобразованыв самостоятельныеисполнительныеорганы - Администрации.Как самостоятельная"ветвь власти"оформляетсясудебная власть,помимо судовобщей юрисдикциисоздан КонституционныйСуд РФ, созданасистема арбитражныхсудов. Районныеи городскиеСоветы и администрацииобновлённымзаконодательствомопределяютсяне как органыгосударственнойвласти, а какорганы местногосамоуправления.В 1992 году, послераспада СССР,принцип разделениявластей, провозглашенныйв Декларациио государственномсуверенитетеРСФСР 1990 года,был закреплёнв КонституцииРоссийскойФедерации -России. Однакоувеличениечисла конституционныхпоправок приводилок многочисленнымпротиворечиям(достаточноотметить, чтов статью 3 Конституциибыл введёнпринцип разделениявластей, а изстатьи 2 не былисключён принципполновластияСоветов). В такойпротиворечивойсистеме былзаложен конституционныйкризис, и разрешитьпротиворечияможно былотолько путёмпринятия новойКонституции.Вопрос о разделениивластей всталв декабре 1992 года,когда Съезднародных депутатовочередной разне утвердилПредседателяПравительства,а Президент,выступив наСъезде, подвергрезкой критикеего работу ипопыталсясорвать егозаседание, ив марте 1993 года,когда Президентв телеобращенииобъявил о введении"особого положения"(смысл которогосостоял в том,что решенияСъезда и ВерховногоСовета, нарушающиепринцип разделениявластей, объявлялисьне имеющимиюридическойсилы), а Съездпредпринялпопытку отрешитьПрезидентаот должности.После провалаимпичмента25 апреля былпроведёнвсероссийскийреферендумпо четырёмвопросам, народподдержалПрезидентаи проводимыеим экономическиереформы, однакоконституционноебольшинство,необходимоедля роспускаПарламента,достигнутоне было (несмотряна то, что болеедвух третейпроголосовавшихизбирателейпроголосовализа досрочныевыборы депутатов).После референдумаПрезидентопубликовалсвой проектКонституцииРФ, а в июне созвалКонституционноеСовещание,которое наоснове президентскогопроекта разработалопроект новойКонституциисо смешанной,полупрезидентскойформой правления,широкими полномочиямиПрезидентаи двухпалатнымПарламентом(проект Конституционнойкомиссии ВерховногоСовета в основномсохранял существующуюсистему государственнойвласти). ВерховныйСовет постоянновмешивалсяв деятельностьПравительства,Центральногобанка, пыталсяраспоряжатьсябюджетнымисредствами,что приводилок всплескаминфляции. РуководствоВерховногоСовета готовилоконституционныепоправки, лишающиевсенародноизбранногоПрезидентареальной власти,однако Президентих опередил.

21 сентября1993 года ПрезидентРФ подписалУказ "О поэтапнойконституционнойреформе в РФ"²и в телеобращениипредставилосновные егоположения. Вцелях разрешениязатяжногоконституционногокризиса Президентв нарушениедействующейКонституциираспускаети упраздняетСъезд народныхдепутатов иВерховныйСовет, выборыв ГосударственнуюДуму назначаютсяна 12 декабря,вводится вдействие положениеоб органахгосударственнойвласти на переходныйпериод. РуководствораспущенногоВерховногоСовета приподдержкеКонституционногоСуда объявляето прекращенииполномочийБ.Н.Ельцина ивозложенииобязанностейПрезидентана Вице-президентаА.В.Руцкого,формирует"параллельноеправительство",однако реальнойвласти у негоне было. ДомСоветов России(в настоящеевремя - ДомПравительстваРФ) стал штабомсопротивления.3 октября вооружённыесторонники распущенногоПарламентапо призывуА.В.Руцкогопредпринялипопытку штурмамэрии Москвыи Останкинскоготелецентра.Президентобъявил чрезвычайноеположение иотдал приказо штурме ДомаСоветов силамиВооружённыхСил России.Вооружённыестолкновенияв центре Москвыпривели кмногочисленнымжертвам. Этитрагическиесобытия изнашей недавнейистории являютсянагляднымпримером возможныхпоследствийглубокогоконституционногокризиса инерешённостипроблемы разделениявластей. Послеоктябрьскихсобытий Президентликвидируетсистему Советовпо всей стране,исполнительно-распорядительныеполномочияпередаютсярегиональными местнымадминистрациям.12 декабря 1993 года,одновременнос выборами вФедеральноеСобрание, былопроведеновсенародноеголосованиепо Конституции,и при едвапревысившей50 процентовактивностиизбирателей,небольшимперевесом былапринята КонституцияРоссийскойФедерации,закрепившаяту системугосударственнойвласти и тумодель разделениявластей, которыеисследуютсяв настоящейработе.

5. Разделение властей всовременномРоссийскомгосударствеи системагосударственныхорганов РФ:конституционноезакреплениеи общая характеристика.

5.1. Конституционноезакреплениепринциповнародовластияи разделениявластей.

Согласночасти 1 статьи3 КонституцииРФ "Носителемсуверенитетаи единственнымисточникомвласти в РФявляется еёмногонациональныйнарод" (очевидно,речь идёт опубличнойвласти). Часть2 статьи 3 предусматриваеттри формыосуществлениявласти народа- непосредственнуюдемократию,государственнуювласть и местноесамоуправление:"Народ осуществляетсвою властьнепосредственно,а также черезорганы государственнойвласти и органыместногосамоуправления"(здесь и далее,если упоминаютсястатьи, но неприводитсяисточник, имеетсяв виду КонституцияРФ 1993 года). Такимобразом, государственнаявласть и местноесамоуправлениекак публично-властныеобразованияи их властныеполномочия, производныот власти народа.Никто большене может ниобладать политическойвластью, ниосуществлятьеё, согласночасти 3 статьи4 "Захват властиили присвоениевластных полномочийпреследуютсяпо федеральномузакону".

Согласностатье 10 КонституцииРФ "Государственнаявласть в РФосуществляетсяна основе разделенияна законодательную,исполнительнуюи судебную.Органы законодательной,исполнительнойи судебнойвласти самостоятельны".Согласно части1 статьи 11 КонституцииРФ "Государственнуювласть в РФосуществляютПрезидент РФ,ФедеральноеСобрание (СоветФедерации иГосударственнаяДума), ПравительствоРФ, суды РФ".

Проанализируемэти нормы вовзаимосвязис другимиконституционныминормами. Во-первых,в статье 10 идётречь о государственнойвласти в единственномчисле, говоритсяо разделениигосударственнойвласти, а невластей. Этопринципиальноважно, особенноучитывая то,что согласночасти 3 статьи5 единство системыгосударственнойвласти являетсяодним из конституционныхпринциповфедерализма.Во-вторых - "наоснове" а нена абсолютномпринципе, принципразделениявластей рассматриваетсякак основополагающий,направляющий,но не как абсолютный,а значит, могутбыть и исключения(а именно онии составляютсмысл данногоисследования).Глава государства- Президент РФ- не вписываетсяв триаду "ветвейвласти" и невходит непосредственнони в одну изтрёх основных"ветвей власти",это следуетиз анализастатей 10, 11, глав4, 6, который полностьюбудет приведённиже. В-четвёртых,перечень федеральныхорганов государственнойвласти, установленныйчастью 1 статьи11, ни в коем случаенельзя считатьисчерпывающим.Федеральныеорганы исполнительнойвласти, которыеупоминаютсяво многих статьяхглав 3 и 6, а такжеих территориальныеорганы, о которыхговорится вчасти 1 статьи78, в этот переченьне входят. Невписываютсяни в этот перечень,ни в традиционнуютриаду "ветвейвласти" такиефедеральныегосударственныеорганы (а ониобладают всемипризнакамигосударственныхорганов и всоответствующихфедеральныхзаконах, какправило, прямоназваны государственнымиорганами), которыелибо прямоназваны органамигосударственнойвласти, либопо свойствамисполняемыхфункций и похарактеругосударственно-властныхполномочийфактическиявляются таковыми: Центральныйбанк РФ (часть2 статьи 75 КонституцииРФ прямо называетего органомгосударственнойвласти), Счётнаяпалата РФ,Уполномоченныйпо правам человекав РФ, органыпрокуратурыво главе сГенеральнойпрокуратуройРФ, избирательныекомиссии воглаве с Центральнойизбирательнойкомиссией РФи некоторыедругие государственныеорганы

5.2. Проблемыразделениявластей в Российскомгосударствеи государственныеорганы с особымстатусом.

Тремяосновными"ветвями власти",даже вместес институтомглавы государства,система государственныхорганов РФ (имногих другихгосударствмира) не ограничивается.Как справедливоотмечает В.Е.Чиркин,"в современномгосударствесуществуетмножествоорганов и должностныхлиц, которыхне было во времена,когда формулироваласьконцепцияразделениявластей"³.В современномРоссийскомгосударстветакими органамиявляютсяизбирательныекомиссии воглаве с Центральнойизбирательнойкомиссией РФ,органы приПрезиденте,КонституционноеСобрание, БанкРоссии, органысудебногосообществаи квалификационныеколлегии судей,а также органыпрокуратуры(во главе сГенеральнойпрокуратурой),органы финансовогоконтроля (Счётнаяпалата РФ ианалогичныерегиональныеорганы), омбудсманы(Уполномоченныйпо правам человекав РФ и уполномоченныепо правам человекав субъектахРФ). К сожалению,место этихорганов в системеразделениявластей невсегда освещаетсядолжным образом,в различныхучебниках потеории государстваи права этиорганы прирассмотрениипринципа разделениявластей игнорируются,а во многихнаучных источникахинформациио таких органахничего не говоритсяо их месте всистеме разделениявластей. Отчастиэто можно объяснитьтем, что системаразделениявластей в современномвиде существуетв нашей странетолько с 1994 года,а при советскойвласти вопросо разделениивластей и остатусе различныхгосударственныхорганов нестоял, так каквсе государственныеорганы былиподконтрольныи подотчётныСоветам. Зачастуютакие органыискусственно,без соответствующегофункциональногообоснования,относятся кодной из основных"ветвей власти",что, на мой взгляд,совершеннонедопустимо.Формальныепризнаки, такие,как расположениесоответствующихконституционныхнорм в структуреКонституции,могут производитьложное впечатление,особенно хорошоэто видно напримере прокуратуры.Имеют местодаже политическиезаявления онелегитимноститаких органовименно по тойпричине, чтоони не укладываютсяв классическуюсхему разделениявластей. Междутем, на мой взгляд,к этой ситуациибольше всегоподходитдревнеримскоеизречение: "Nonex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat" - неследует исходяиз общего,отвлечённогоправила, черпать,создаватьконкретноеправо, наоборот,нужно, основываясьна существующем,живом праве,строить общуюформу⁴.Иначе говоря,расхождениемежду теориейгосударстваи права и системойорганов государственнойвласти говорито недостаткахименно теории,а не конституционнойпрактики. Междутем, некоторыерешения данноговопроса всё-такисуществуют.М.В.Баглай определяетбольшинствоиз этих органовкак "органыгосударственнойвласти с особымстатусом"⁵.О.Е.Кутафинсвидетельствуето наличии "органовпрезидентскойвласти" и "особойгруппы государственныхорганов прокуратуры"⁶.В.Е.Чиркинсправедливоотмечает, что"концепцияразделениявластей имеетпрежде всегоориентирующийхарактер", что"в угоду догматическомуего пониманиюне следуетзакрывать глазана реальнуюситуацию"⁷.

В большинствеконституционныхгосударств,в которых принципразделениявластей положенв основу организациигосударственнойвласти, существуютгосударственныеорганы, формальнои функциональноне относящиесяни к одной из"основных ветвейвласти" - государственныеорганы с особымстатусом. Наличиев государстветаких органови даже их системещё не опровергаеттеорию разделениявластей. Однако,когда количествои значениегосударственныхорганов с особымстатусом возрастаетони могутобразовывать"особые ответвления"и даже "дополнительныеветви власти",а сам принципразделениявластей (назаконодательную,исполнительнуюи судебную), намой взгляд,нуждается впереосмыслении.

5.3. Теоретическаямодель и методыисследованияразделениявластей.

В настоящейработе с точкизрения разделениявластей исследуетсясистема государственныхорганов РоссийскойФедерации, атакже основныеформы непосредственнойдемократии, местное самоуправлениеи некоторыедругие негосударственныеинституты -субъекты политическойсистемы обществав той мере, вкакой это относитсяк исследуемойтеме.

Государственныеорганы в последнеевремя принятоподразделятьпо формальнойпринадлежностии организациионнойподведомственностина федеральныеи региональныеорганы (естьещё и органыместногосамоуправления,но они в системугосударственныхорганов невходят). Однаковозможна идругая классификацияинститутовпубличнойвласти и государственныхорганов в частности"по вертикали"в зависимостиот территориальнойсферы действия(юрисдикции)сооответствующихорганов. Предлагаюподразделятьих по уровнямна федеральный,федерально-окружной,региональный,административно-территориальный,и муниципальныйуровни.

Государственныеорганы "погоризонтали"подразделяютсяпо "ветвям"и "ответвлениям"государственнойвласти, как онимне представляются,следующимобразом:

(1) избирательныеорганы (комиссии),образующиевместе с избирательнымкорпусом"дополнительнуюветвь" власти- "избирательнуювласть".

(2) главагосударства(Президент РФ) и органы принём, образующиедополнительнуюветвь государственнойвласти - "президентскуювласть"⁸,

(3) законодательные(представительные)органы, образующиезаконодательнуювласть, а такжеучредительныеорганы, образующие"временноеособое ответвление",примыкающеек законодательнойвласти - "учредительнуювласть"⁹,

(4) системаисполнительныхорганов, образующихисполнительнуювласть, а такжеспециализированныеорганы с особымстатусом (органыБанка России),образующие"особое ответвление",примыкающеек исполнительнойвласти,

(5) суды,образующиев системе судебнуювласть, а такжеорганы присудах, органысудейскогосообществаиквалификационныеколлегии судей,образующиенесколько"особых ответвлений",примыкающихк судебнойвласти

(6) независимыеконтрольно-надзорныеорганы (органыпрокуратуры,органы финансовогоконтроля,омбудсманы),образующие"дополнительнуюветвь" государственнойвласти - "контрольно-надзорнуювласть".

Есливзять за основуданную классификациюи сопоставитьеё с конституционнымпринципомнародовластияи тремя конституционнозакреплённымиформами егореализации(5.1), то получается,что системапубличной(политической)власти включает"основные идополнительныеветви власти":избирательную,президентскую,законодательную,исполнительную,судебную,контрольно-надзорную,вышеупомянутые"особые ответвления",а также органыместногосамоуправления(местную власть).

Нагляднойиллюстрациейтакой классификацииявляется "Системапубличнойвласти, государственныхорганов и ихподразделений"в виде схемы(Приложение).Эта схема - попыткапредставитьреальную системуразделениявластей в виденагляднойтеоретическоймодели. Онасоставленана основе КонституцииРФ, ряда федеральныхконституционныхзаконов, федеральныхзаконов, подзаконныхактов (включаяСводный переченьгосударственныхдолжностейРФ, утверждённыйУказом ПрезидентаРФ)¹⁰.

Для решениявопроса обобособлении"дополнительныхветвей" и "особыхответвлений"государственнойвласти следуетсформулироватькритерии ихобособления,определитьпризнаки "ветвивласти". В.Е.Чиркинприводит следующиепризнаки "ветвивласти": (1) существованиеособых органовгосударства,(2) связь функции"ветви власти"с функцейгосударства,(3) общее функциональноеназначениеорганов "ветвивласти" (самасистема можетбыть иерархическойили рассредоточенной),(4) общегосударственныйхарактер деятельности"ветви власти"¹¹.Соглашаясьв принципе стаким подходом,предлагаюсчитать "дополнительнойветвью власти"систему государственныхорганов с особымстатусом (неотносящихсяни к одной изтрёх "основныхветвей власти"и организационноот них обособленных),осуществляющихобщие либосходные функции(данное определениене вполне применимок "избирательнойвласти", посколькуона не являетсяисключительногосударственной),"ответвлениемвласти" - системуили группуорганизационносвязанных ифункциональноединых государственныхорганов, а "особымответвлениемвласти" - системуили группугосударственныхорганов с особымстатусом,организационнообособленныхот "основныхветвей власти",но функциональносходных с однойиз них, либоорганизационносвязанных содной из "основныхветвей власти",но осуществляющихособые функции.Следует отметить,что практическивсе "ветви иответвлениявласти" функционируютпостоянно (покрайней мерепериодически),кроме того, онидолжны действоватьв пределахсвоей компетенциии в соответствиис нормами права.

Государственныйорган (либоиной субъектвласти) можеторганизационноотноситьсятолько к одной"ветви власти"(либо к "особомуответвлению").Функциональногосударственныйорган, системагосударственныхорганов, инойсубъект власти,как правило,тоже относится(или примыкает)только к одной"ветви власти",однако из этогоправила естьмножествоисключений,когда органодной "ветвивласти" имеетполномочияв сфере другой"ветви власти".Наибольшимиполномочиямив сфере компетенцииразличных"ветвей власти"обладает Президент.Можно привестии другие примеры:контрольноеуправлениеПрезидента,некоторыеконтрольныеи надзорныеорганы исполнительнойвласти, следственныйаппарат прокуратуры,а также высшеедолжностноелицо субъектаРФ, обладающеенекоторымикоординационными полномочиями.Формальногосударственныйорган, как правило,может либоотноситьсяк одной из "основныхветвей власти",либо не относитьсяни к одной изних, зачастуюданный вопросне получаетправовогоразрешения.В принципеформальный,организационныйи функциональныйпризнаки должнысовпадать, нона практикетак бываетдалеко не всегда.

Государственно-властныеполномочияв конституционномгосударствераспределяютсямежду государственнымиорганами и ихсистемами такимобразом, чтобыобеспечитьих сбалансированностьи не допуститьсосредоточениябольшей частиполномочийв ведении одногогосударственногооргана илидолжностноголица. Однакогосударственнаявласть функционируетне как группаизолированных"ветвей власти",а как единаясистема государственныхорганов, которыепри осуществлениисвоих функцийи выполнениигосударственныхзадач неизбежновзаимодействуют.Можно выделитьследующие"формы влияния"одних государственныхорганов надругие: (1) правовоерегулированиедеятельности,(2) дача обязательныхили рекомендательныхуказаний, принятиеобязательныхрешений, (3)сотрудничество,совместнаядеятельность(в том числе всовместныхкомиссиях), (4)формированиеили участиев формировании,назначениедолжностныхлиц, (5) представительство,участие должностныхлиц одних органовв работе других,(6) расформирование,привлечениек ответственности,(7) прямые обращенияи информирование,(8) косвенноевоздействие(через суд идругие органы)."Формы влияния"высших государственныхорганов другна друга приусловии сбалансированностиих полномочийобразуют "системусдержек ипротивовесов".

(Окончаниеследует)

1КонституцияРоссийскойФедерации.Принята всенароднымголосованием12 декабря 1993 года// Российскаягазета, 1993, 25 декабря.

2УказПрезидентаРФ от 21 сентября1993 года №1400 "Опоэтапнойконституционнойреформе в РоссийскойФедерации"// Собрание актовПрезидентаи ПравительстваРоссийскойФедерации,1993, №39, ст.3597.

3Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. Стр.258.

4Дигесты: D.50.17.1,Paulus. ,

5Баглай М.В.Конституционноеправо РоссийскойФедерации:Учебник длявузов. - 3-е изд.- М.: ИНФРА-М-НОРМА,2001. Стр. 353-356.

6Козлова Е.И.,Кутафин О.Е.Конституционноеправо России:Учебник. - 2-е изд.- М.: Юристъ, 2000. Стр.306, 310

7ЧиркинВ.Е. Конституционноеправо: Россияи зарубежныйопыт.- М.: Издательство"Зерцало", 1998.Стр 255.

8Используемыйв различныхисточникахтермин "президентскаявласть", однако,не представляетсямне безупречным,поскольку онне отражаетфункциональнуюсущность даннойсистемы государственныхорганов и неявляетсяуниверсальным.В данном случаеидёт речь о обособой системегосударственныхорганов, возглавляемойглавой государства(независимоот наименованиядолжности) ине относящихсяк исполнительнойвласти, составляющих"особое ответвление"или "дополнительнуюветвь власти".В некоторыхзарубежныхгосударствах,а также в некоторыхреспубликахв составе РФпрезидентвозглавляетисполнительнуювласть и необразует особойсистемы государственныхорганов.

9Учредительныеорганы, действующиев отсутствиеправовогорегулированияих статуса ивыполняющиесвои функции,не имея на тополномочий(первоначальнаяучредительнаявласть) являютсявременнымиинститутамивласти и врядли могут бытьтрассмотреныв системегосударственныхорганов.

10Указ ПрезидентаРФ от 11 января1995 года №32 "ОгосударственныхдолжногстяхРоссийскойФедерации"(по состояниюна 23 октября1998 года) // СобраниезаконодательстваРФ, 1995, №3, ст.173, 1996, №52,ст.5912; Российскаягазета, 1998, 4 ноября.

11Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. Стр.360.

"Разделениевластей

в современномРоссийскомгосударстве"

ЧАСТЬ2. ОТДЕЛЬНЫЕИНСТИТУТЫВЛАСТИ В СИСТЕМЕРАЗДЕЛЕНИЯВЛАСТЕЙ. ВЕТВИИ ОТВЕТВЛЕНИЯВЛАСТИ.

6. Непосредственнаядемократия,система избирательныхорганов и"избирательнаявласть".

6.1. Основныеформы непосредственнойдемократии.

Согласночасти 3 статьи3 КонституцииРФ¹высшим непосредственнымвыражениемвласти народаявляются референдуми свободныевыборы. Референдуми выборы являютсяосновнымиформами непосредственнойдемократии(другими формаминепосредственнойдемократииявляются, например,отзывноепроизводство,участие присяжныхи народныхзаседателейв осуществленииправосудия).Не останавливаясьна различныхформах непосредственнойдемократии,принципахизбирательногоправа и референдума,остановимсяна тех моментах,которые имеютотношение крассматриваемойтеме.

Референдумпредставляетсобой голосованиеграждан поважнейшимвопросамгосударственногоили местногозначения. СогласноФедеральномузакону "Обосновных гарантияхизбирательныхправ и правана участие вреферендумеграждан РФ"²референдумпроводитсяна федеральном,региональноми муниципальномуровнях. Решение,принятое нареферендуме,не нуждаетсяв дополнительномутверждении,подлежит исполнению(неясно, имеетли оно прямоедействие) иможет бытьотменено иначе,как на новомреферендумеили в судебномпорядке. Казалосьбы, власть народа,выражаемаяна референдуме,должна бытьисключена из"системы сдержеки противовесов"и не может бытьограничена.На самом делеэто не так.ВышеупомянутыйФедеральныйзакон и Федеральныйконституционныйзакон "О референдумеРФ"³устанавливаюткруг вопросов,не подлежащихвынесению нареферендум. Вопросы референдумане должныограничиватьправа и свободычеловека игражданина,конституционныегарантии ихреализации,противоречитьКонституцииРФ и законодательствувышестоящегоуровня. Крометого, добитьсяпроведенияреферендумакрайне сложно,для этого необходимопройти сложнейшиеюридическиепроцедуры.

В РоссийскойФедерациипроводятсявыборы в органыгосударственнойвласти и органыместногосамоуправления.Представительныеорганы, избираемыенепосредственногражданами,и выборныедолжностныелица занимаютцентральноеместо в системеорганов государственнойвласти, а такжев системе органовместногосамоуправления.На федеральномуровне избираютсяглава государства- Президент РФи депутатыГосударственнойДумы. На региональномуровне (в субъектахРФ) проводятсявыборы депутатовзаконодательного(представительного)органа и высшегодолжностноголица (руководителявысшего исполнительногооргана). Намуниципальномуровне проводятсявыборы представительногооргана местногосамоуправления,и, как правило,главы муниципальногообразования.Не исключаетсявозможностьпроведениявыборов и виные органыгосударственнойвласти и органыместногосамоуправления.

6.2. "Избирательнаявласть" в системеразделениявластей.

Конституционнаядоктрина некоторыхстран ЛатинскойАмерики выдвигаеттезис о существованиинаряду с традиционными"ветвями власти"также избирательнойвласти. "Подизбирательнойвластью понимаетсяправо граждан,обладающихизбирательнымиправами исоставляющихизбирательныйкорпус, решатьвсе основныевопросы государственнойжизни путёмвыборов, референдума,народнойзаконодательнойинициативыи другимиспособами"⁴.Организационнообособлениеизбирательнойвласти выражаетсяв созданиисистемы избирательныхорганов. Такимобразом, "избирательнаявласть" имеетнеоднородныйхарактер ивключаетизбирательныйкорпус каксубъект непосредственнойдемократиии системугосударственныхизбирательныхорганов, осуществляющихфункции и наделённыхполномочиямипо обеспечениюволеизъявленияизбирательногокорпуса⁵.

На мойвзгляд, "избирательнаявласть" в Россииявляется реальностью.Это выражается,в частности,в созданиисистемы независимыхколлегиальныхизбирательныхорганов - избирательныхкомиссий. Впринципе выборыи референдумымогут проводитьсяорганами любойиз основных"ветвей власти",но в этом случаесуществуетбольше возможностейдля злоупотребленийвластью.

Властныеполномочиялюбого государственногоили муниципальногооргана илидолжностноголица (как избираемыхнаселением,так и формируемыхлибо назначаемыхдругими государственнымиорганами), атакже государственнаявласть и местноесамоуправлениев целом производныот власти народа,поэтому "избирательнуювласть" следуетсчитать верховнойв системе публичнойвласти, а признакверховенствагосударственнойвласти поставитьпод сомнение.

6.3. Избирательныекомиссии всистеме государственныхорганов.

Избирательныекомиссии в РФосуществляюторганизациюи проведениевыборов. В РФдействуютизбирательныекомиссии напяти уровнях:Центральнаяизбирательнаякомиссия РФ,избирательныекомиссии субъектовРФ, а такжетерриториальные,окружные иучастковыеизбирательныекомиссии. Центральнаяизбирательнаякомиссия иизбирательныекомиссии субъектовРФ с 1994 года являютсягосударственнымиорганами идействуют напостояннойоснове. Ониформируютсяна паритетнойоснове соответственноПрезидентомРФ и палатамиФедеральногоСобрания, органамизаконодательнойи исполнительнойвласти субъектовРФ⁶.Нижестоящиеизбирательныекомиссии формируются,как правило,органами местногосамоуправленияна период подготовкии проведениявыборов. Избирательныекомиссии осуществляюттакую функциюгосударства,как проведениевыборов иреферендумов,и в пределахэтой функцииобладаютгосударственно-властнымиполномочиями. Естественно,избирательныекомиссии немогут бытьотнесены ник одной из трёхосновных "ветвейвласти". М.В.Баглайотносит Центральнуюизбирательнуюкомиссию кчислу "органовгосударственнойвласти с особымстатусом".Коллегиальноерешение вопросови партийноепредставительствосближаютизбирательныекомиссии сзаконодательнойвластью, административныеметоды деятельности- с исполнительнойвластью, постепени независимостиизбирательныекомиссии сравнимыс судами.

7. Главагосударства- Президент РФи органы принём.

7.1. МестоПрезидентаРФ в системеразделениявластей.

Часть1 статьи 80 КонституцииРФ⁷определяетПрезидентаРФ как главугосударстваи устанавливаетв общем видеего функции.Он являетсягарантом КонституцииРФ, прав и свободчеловека игражданина,принимает мерыпо охранесуверенитетаРФ, её независимостии государственнойцелостности,обеспечиваетсогласованноефункционированиеи взаимодействиеорганов государственнойвласти (иначеговоря - координируетдеятельность"ветвей власти"),определяетв соответствиис федеральнымизаконами основныенаправлениявнутреннейи внешней политики,представляетРоссию какглава государствавнутри страныи в международныхотношениях.ПрезидентизбираетсягражданамиРФ на четырёхлетнийсрок полномочийс возможностьюпереизбранияна второй срок.Он не подотчётенФедеральномуСобранию, ненесёт передним политическойответственностии может бытьотрешён отдолжноститолько за совершениегосударственнойизмены илииного тяжкогопреступления.

Указыи распоряженияПрезидентаРФ, с одной стороны,не должныпротиворечитьКонституцииРФ и федеральнымзаконам (тоесть они являютсяподзаконнымиактами), с другойстороны, ониявляютсяобязательнымидля исполненияна всей территорииРФ. По сложившейсяконституционнойпрактике ПрезидентРФ издаёт указыне только в техслучаях, когдаэто прямопредусмотреноКонституциейРФ и федеральнымизаконами, нои в случаеобнаруженияпробелов взаконодательстве.По юридическойсиле акты Президентазанимаютпромежуточноеположение междуфедеральнымизаконами иактами Правительства.

Президентобладает широкимиполномочиямипо отношениюк исполнительнойвласти. Он играетрешающую рольпри формированииПравительства,назначаетПредседателяПравительствас согласияГосударственнойДумы (но приэтом имеетвозможностьнастаиватьна определённойкандидатурепод угрозойГосударственнойДумы), по представлениюПредседателяПравительстваназначает егозаместителейи освобождаетих от должности,утверждаетструктуруфедеральныхорганов исполнительнойвласти. Президентможет председательствоватьна заседанияхПравительства(данное полномочиев настоящеевремя является"спящим"), объявлятьоб отставкеПравительстваотменятьпостановленияи распоряженияПравительства,приостанавливатьдействие актоворганов исполнительнойвласти субъектовРФ. ПрезидентРФ как ПредседательСовета БезопасностиРФ и ВерховныйГлавнокомандующийВооружённымиСилами РФ руководитдеятельностьюфедеральныхорганов исполнительнойвласти, таких,как Министерствообороны, ФСБРоссии, МИДРоссии, МВДРоссии, МЧСРоссии. Нормативныеуказы Президентаобязательныдля Правительстваи других органовисполнительнойвласти. Этодаёт основаниярассматриватьПрезидентаРФ "как верховногоруководителяисполнительнойвласти, дажекак её фактическогоглаву"⁸,многие исследователипоследовательнопридерживаютсятакого подходаи относят главугосударствак исполнительнойвласти практическипри любой формеправления.

ОднакоПрезидент РФобладает широкимиполномочиямине только поотношению кисполнительнойвласти, но и всфере законотворчества,по отношениюк законодательнойвласти, а такженекоторымиполномочиямив сфере непосредственнойдемократии,но последниеносят преимущественноимперативныйхарактер. Онподписываети обнародуетфедеральныезаконы (а такжефедеральныеконституционныезаконы и конституционныепоправки), принятыеФедеральнымСобранием. Приэтом он обладаетэффективнымправом отлагательноговето в отношениифедеральныхзаконов (в отношениифедеральныхконституционныхзаконов иконституционныхпоправок у неготакого праванет), его ветоможет бытьпреодоленотолько двумятретями голосовв обеих палатах.Президент РФв установленномКонституциейРФ, Федеральнымконституционнымзаконом "ОреферендумеРФ", Федеральнымзаконом "Овыборах депутатовГосударственнойДумы ФедеральногоСобрания РФ"⁹порядке распускаетГосударственнуюДуму, назначаетреферендумРФ, выборы депутатовГосударственнойДумы. По отношениюк судебнойвласти он вустановленномФедеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ"¹⁰представляетв Совет Федерациикандидатурына должностисудей федеральныхсудов высшегозвена, назначаетсудей другихфедеральныхсудов, а такжеобладает некоторымиквазисудебнымиполномочиями- проводитсогласительныепроцедуры,осуществляетпомилование.Функции ПрезидентаРФ (статья 80) ифункции ПравительстваРФ (статья 114)существенноотличаются.

Проанализируемположениястатей 10 и 11, атакже глав 4 и6 КонституцииРФ и ФедеральногоКонституционногозакона "ОПравительствеРФ"¹¹.Президентопределён какглава государстваи поставленна первое местов системе федеральныхорганов государственнойвласти, в товремя какПравительство- после ФедеральногоСобрания. Системуисполнительнойвласти возглавляетПравительство.Следовательно,"Президентзанимает особоеместо в системеорганов государственнойвласти, не входитнепосредственнони в одну из еёосновных ветвей"¹²,многие отечественныеисследователипридерживаютсятакого подхода.При этом неследует рассматриватьПрезидентакак фигуру,стоящую надосновными"ветвями власти".Президентосуществляетсвои полномочияв рамках Конституциии федеральныхзаконов и вовзаимодействиис другими органамигосударственнойвласти, а егоправовые актыносят подзаконныйхарактер имогут бытьотменены всудебном порядке.

7.2. Системаорганов приПрезиденте.

При ПрезидентеРФ действуютразличныегосударственныеорганы, содействующиереализацииего конституционныхполномочий.Совет БезопасностиРФ возглавляетсяи формируетсяПрезидентомРФ, включаетпредставителейразличных"ветвей" и"ответвлений"государственнойвласти, обсуждаетвопросы безопасностии готовит решенияПрезидентапо вопросамобеспечениябезопасности.ГосударственныйСовет РФ возглавляетсяПрезидентомРФ, включаетвысших должностныхлиц (глав высшихисполнительныхорганов) субъектовРФ и обсуждаетвопросы федеративныхотношений идругие вопросыобщегосударственногозначения. Другиесовещательныеи консультативныеорганы приПрезидентеРФ (советы, комиссии)обсуждаютвопросы своейкомпетенциии готовят решенияПрезидента.АдминистрацияПрезидентаРФ обеспечиваетдеятельностьПрезидентаРФ и органовпри нём, готовитпроекты указови распоряжений,заключенияна принятыефедеральныезаконы, обладаетнекоторымиконтрольнымиполномочиями.ПолномочныепредставителиПрезидентаРФ в федеральныхокругах представляютПрезидентаРФ в пределахсоответствующихфедеральныхокругов и обладаютширокимикоординационными,контрольнымии кадровымиполномочиями.Эти государственныеорганы не входятв систему федеральныхорганов исполнительнойвласти и составляютособую системуво главе сПрезидентомРФ, что подтверждаеттезис о наличии"органовпрезидентской,законодательной,исполнительнойи судебнойвласти"¹³. Иначе говоря,глава государства- Президент РФи система органовпри Президентеобразуют"дополнительнуюветвь власти".

Однакоиспользуемыйв различныхисточникахтермин "президентскаявласть" непредставляетсямне безупречным,поскольку онне отражаетфункциональнуюсущность даннойсистемы органови не являетсяуниверсальным.В данном случаеречь идёт обособой системегосударственныхорганов, возглавляемойглавой государства,(независимоот наименованиядолжности) иорганизационнообособленныхот исполнительнойвласти, составляющих"особое ответвление"или "дополнительнуюветвь власти".В некоторыхзарубежныхгосударствах,а также в некоторыхреспубликахв составе РФпрезидентвозглавляетисполнительнуювласть и необрапзуетособой системыгосударственныхорганов.

8. Законодательнаяветвь властии "особое ответвление"- "учредительнаявласть".

8.1. Федеральнаязаконодательнаявласть (ФедеральноеСобрание).

Согласностатье 94 КонституцииРФ ФедеральноеСобрание - парламентРФ являетсяпредставительными законодательныморганом РФ.ФедеральноеСобрание имеетдвухпалатнуюструктуру исостоит изСовета Федерациии ГосударственнойДумы (иногдаих называютверхней и нижнейпалатой соответственно).ГосударственнаяДума, избираемаягражданамипо смешаннойпропорционально-мажоритарнойсистеме, представляетнаселениеРоссии в целом,а также основныеполитическиесилы, представленныефракциями.Совет Федерации,в который входятпо два представителяот каждогосубъекта РФ(по одному отзаконодательнойи исполнительнойвласти), представляетсубъекты РФ.Совет Федерациидо недавнеговремени состоялиз глав законодательныхи исполнительныхорганов субъектовРФ, что порождаломассу проблеми противоречий.Во-первых,региональныедолжностныелица становилисьодновременнофедеральными.Во-вторых,должностныелица исполнительнойвласти субъектовРФ являлисьодновременнофедеральнымизаконодателями.В-третьих, такойпорядок неучитывал российскиерасстояния,и руководителиотдалённыхрегионов, загруженныеработой наместах, быливынужденыразрыватьсямежду Москвойи своими регионами,совмещая подве важнейшиедолжности. В2000 году по инициативеПрезидентаРФ В.В.Путинавместо представительствапо должностивведено делегированиепредставителейв Совет Федерации.

Законодательнаядеятельностьосуществляетсяпалатами ФедеральногоСобранияпоследовательно,порядок рассмотренияфедеральныхзаконов и федеральныхконституционныхзаконов палатамиПарламента(а также ПрезидентомРФ) закреплёнв Конституции.Федеральныезаконы принимаютсяпо широкомукругу предметовведения РФ ипредметовсовместноговедения РФ исубъекта РФ,установленныхстатьями 71 и72 КонституцииРФ, а по вопросам,предусмотреннымКонституциейРФ, принимаютсяфедеральныеконституционныезаконы, обладающиеповышеннойюридическойсилой. В законотворческомпроцессе ключевуюроль играетГосударственнаяДума. Она получаети рассматриваетвсе законопроекты,принимаетфедеральныезаконы. РольСовета Федерациисравнительноневелика, онрассматриваетпринятыеГосударственнойДумой законы.Его отлагательноевето в отношениифедеральныхзаконов можетбыть преодоленоквалифицированнымбольшинствомв две третиголосов депутатовГосударственнойДумы. Конституционныепоправкипоследовательнорассматриваютсяпалатами ФедеральногоСобрания изаконодательнымиорганами субъектаРФ.

Кадровыеи некоторыедругие полномочияраспределенымежду СоветомФедерации иГосударственнойДумой статьями102, 103 КонституцииРФ и некоторымифедеральнымизаконами. КонтрольныеполномочияПарламентасведены к минимуму,что, на мой взгляд,в достаточноймере компенсируетсяналичием сильных,организационнои функциональносамостоятельных,контрольныхи надзорныхорганов. ГосударственнаяДума можетвлиять на назначениеПредседателяПравительства,выразить недовериеили отказатьв доверииПравительству,но окончательноерешение, какправило, остаётсяза Президентом.ГосударственнаяДума может бытьраспущенаПрезидентомв определённыхслучаях (приконституционномконфликте сПравительством),но она легкоможет уклонитьсяот роспуска,согласившисьна назначениеПредседателяПравительства,выразив довериеПравительствуили даже начавпроцедуруотрешенияПрезидентаот должности.

8.2. Региональнаязаконодательнаявласть.

Законодательные(представительные)органы субъектовРФ являютсяпостояннодействующимии единственнымиорганамизаконодательнойвласти субъектовРФ. Законодательныеорганы субъектовРФ, как правило,являютсяоднопалатными(за исключениемдвухпалатныхпарламентовв некоторыхреспубликах)избираютсягражданамиРФ - жителямисубъектов РФ.Основные полномочиязаконодательныхорганов субъектовРФ определеныФедеральнымзаконом "Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРФ"¹⁴,конституциямии уставамисубъектов РФ.Конституциии уставы субъектовРФ, как правило,принимаютсязаконодательныморганом квалифицированнымбольшинствомв две трети.Законами субъектовРФ решаютсяважнейшиевопросы компетенциисубъектов РФ,постановлениямизаконодательныхорганов решаютсяменее значимые,текущие вопросы.Законодательныйорган субъектаРФ может бытьраспущен федеральнымзаконом послепредупрежденияПрезидентаРФ или высшимдолжностнымлицом субъектаРФ в случаепринятия незаконногоправового актапри наличиисудебногорешения.

8.3. Учредительныеорганы и "учредительнаявласть".

Особоеместо в системефедеральныхорганов государственнойвласти занимаетКонституционноеСобрание. Собственно,этот органпостоянно нефункционирует,а может бытьсозван лишьв том случае,если предложениео пересмотреположения глав1, 2, 9 КонституцииРФ (а фактически- всей Конституции)будет поддержанотремя пятымиголосов отобщего числакаждой из палатФедеральногоСобрания. Федеральныйконституционныйзакон "О КонституционномСобрании" непринят, порядокего формированияи работы неясны,но можно предположить,что КонституционноеСобрание можетлибо избиратьсягражданами,либо формироватьсяиз представителейразличныхорганов государственнойвласти ("ветвейи ответвленийвласти"), возможно,и иных организаций.КонституционноеСобрание можетлибо подтвердитьнеизменностьКонституцииРФ, либо принятьновую Конституцию,либо вынестиеё проект нареферендум.КонституционноеСобрание неявляется органомФедеральногоСобрания, невходит в составзаконодательной"ветви власти",и всё же представительныйхарактер изаконодательныеполномочия(пусть и нескольконеобычные)сближают егос законодательнойвластью.

В некоторыхисточникахвыдвигаетсятезис о наличии"учредительнойвласти", сущностькоторой заключаетсяв праве народанепосредственноили через особыйучредительныйорган установитьконституционныеосновы жизниобщества, принятьосновной законгосударства.М.В.Баглайобосновывает"учредительнуювласть" и подразделяетеё на первоначальную(принимающуюКонституциюбез особых нато полномочийс одобрениянарода) и производную(уполномоченнуюизменятьКонституцию)¹⁵.Что касаетсяправомочиянарода принятьКонституцию,я бы отнёс егок "избирательнойвласти", посколькуоно принадлежитнароду, представленномуизбирательнымкорпусом.Конституционныепоправки принимаютсяФедеральнымСобранием ирассматриваютсязаконодательными(представительными)органами субъектовРФ, иначе говоря,относятся ккомпетенциизаконодательнойвласти. А вотсо статусомучредительныхорганов, к которымможно отнестии гипотетическоеКонституционноеСобрание, хотелосьбы разобраться.Учредительныеорганы времяот временивозникают вразличныхгосударствах,и даже в республикахв составе РФ,существуютограниченноевремя, в Россиив прошлом векесозывалисьдва раза. Онипринимаютконституции,устанавливаютконституционныеосновы жизниобщества, иногданазначаютвысших должностныхлиц. Учредительныеорганы представляютсобой временныйинститут власти- "учредительнуювласть". Учредительныеорганы, созываемыеи действующиев соответствиис конституционныминормами (установленнаяучредительнаявласть), образуютвременное"особое ответвление",функциональнопримыкающеек законодательнойвласти, однаконеобходимоучитывать, чтоучредительныеорганы и "учредительнаявласть" возникаютвремя от времени,в отличие отзаконодательной"ветви власти",которая функционируетпостоянно.Учредительныеорганы, работающиев условияхотсутствияконституционно-правовыхоснований ихдеятельности(первоначальнаяучредительнаявласть), представляютсобой временныйчрезвычайныйинститут публичнойвласти, онивряд ли могутдействоватьв системе разделениявластей.

9. Исполнительнаяветвь власти,исполнительныеорганы и "особоеответвление"- органы БанкаРоссии.

9.1. Системаисполнительнойвласти РФ. Местоисполнительнойвласти и значениеисполнительныхорганов.

Часть2 статьи 77 КонституцииРФ предусматриваетобразованиеединой системыисполнительнойвласти в РФ "впределах веденияРФ и полномочийРФ по предметамсовместноговедения"¹⁶.

В то жевремя некоторыеисследователи,утверждаюто дуализмеисполнительнойвласти в Российскомгосударстве,посколькупараллельнофункционируюторганы исполнительнойвласти во главес ПравительствомРФ и органы приПрезидентеРФ. Что касаетсясистемы органовпри ПрезидентеРФ, то на мойвзгляд они неотносятся кисполнительной"ветви власти"(7.2), а дуализмисполнительнойвласти действительноимеет местои выражаетсяв том, что согласноФедеральномуконституционномузакону "ОПравительствеРФ" ПрезидентРФ руководитдеятельностьюнекоторыхфедеральныхорганов исполнительнойвласти (7.1), аПравительствоРФ лишь координируетих деятельность.Президент иорганы приПрезидентес одной стороны,и органы исполнительнойвласти с другойстороны, связаныотношениямируководстваи координации,однако врядли можно однозначноутверждатьо единой системеорганов президентскойи исполнительнойвласти.

Государственноеуправление(регулирование),исполнительно-распорядительнаядеятельность,формы осуществленияисполнительнойвласти во всёмих многообразии составляютпредмет административногоправа и в настоящейработе нерассматриваются.В 1998 году В.Рыжковпривёл оценку,согласно которой85 процентоввласти в Россиипринадлежитисполнительной"ветви власти"(а Президенту,Парламенту,судам, прокуратуре,другим органамв совокупности- порядка 15 процентов)¹⁷.Подавляющеебольшинствогосударственныхорганов РФявляютсяисполнительнымиорганами.

9.2. ПравительствоРФ - высшийисполнительныйорган РФ.

ПравительствоРФ в соответствиис Федеральнымконституционнымзаконом "ОПравительствеРФ" являетсяколлегиальныморганом, возглавляющимединую системуисполнительнойвласти в РФ.Правительствосостоит изПредседателя,его заместителейи федеральныхминистров.Решающее влияниена формированиеПравительстваоказываетПрезидент РФ.ПредседательПравительстваназначаетсяПрезидентомс согласияГосударственнойДумы (однакоПрезидент можетнастаиватьна согласованиикандидатурыПредседателяпод угрозойроспуска), другиечлены Правительства- Президентомпо предложениямПредседателя.Правительствонесёт политическуюответственностьодновременноперед Президентоми перед ГосударственнойДумой, но преимущественноперед Президентом,он вправе влюбое времяобъявить оботставкеПравительства.ГосударственнаяДума можетвыразить недовериеПравительствулибо отказатьв доверии позапросу ПредседателяПравительства,однако решатьсудьбу Правительстваи в этом случаебудет Президент(если в это времянет обстоятельств,исключающихроспуск ГосударственнойДумы). Одной изособенностейроссийскогоПравительстваявляется егобеспартийныйхарактер, оноформируетсяне по партийно-коалиционному,а по профессиональномупринципу.Правительствоявляется органомобщей компетенции,и его деятельностьохватываетсамые различные общественныеотношения.ПолномочияПравительстваРФ установленыстатьёй 114 КонституцииРФ и раскрытыв главе 3 Федеральногоконституционногозакона "ОПравительствеРФ", по сферамрегулированияони подразделяютсяна десять групп.Правительствоорганизуетисполнениена территорииРФ КонституцииРФ, федеральныхзаконов, указовПрезидентаРФ, международныхдоговоров РФ,осуществляетсистематическийконтроль заих исполнением.

9.3. Федеральныеорганы исполнительнойвласти и территориальныеисполнительныеорганы.

На федеральномуровне действуюттакже федеральныеорганы исполнительнойвласти специальнойкомпетенции- федеральныеминистерства,государственныекомитеты, федеральныеслужбы, федеральныеагентства,другие федеральныеведомства.ПравительствоРФ руководитработой федеральныхорганов исполнительнойвласти (заисключениеморганов, подведомственныхПрезиденту).Структурафедеральныхорганов исполнительнойвласти утверждаетсяуказом ПрезидентаРФ по представлениюПредседателяПравительства¹⁸.В настоящеевремя действуют24 федеральныхминистерства,6 государственныхкомитетов, 2федеральныхкомиссии, 13федеральныхслужб, 8 федеральныхагентств, 2федеральныхнадзора, 3 иныхфедеральныхоргана исполнительнойвласти¹⁹.В структурефедеральныхминистерстви ведомстввыделяетсяособая группаорганов, подведомственныхПрезиденту- МИД России,МЧС России,Министерствообороны, правоохранительныеорганы и спецслужбы.

В соответствиис частью 1 статьи78 КонституцииРФ федеральныеорганы исполнительнойвласти дляосуществлениясвоих полномочиймогут создаватьсвои территориальныеорганы и назначатьсоответствующихдолжностныхлиц. Эти территориальныеорганы могутформироватьсяна федерально-окружномуровне, на уровнесубъекта РФ,на уровнях нижесубъекта РФили в соответствиис особенностямисоответствующейотрасли иметьособую территориальнуюорганизацию(например, МинобороныРоссии, МПСРоссии, ГТКРоссии). Этитерриториальныеорганы почтивсегда являютсяорганами специальнойкомпетенции,территориальныеорганы общейкомпетенцииобразуютсялишь в исключительныхслучаях (например,ПолномочноепредставительствоПравительстваРФ в ЧеченскойРеспублике,действовавшеев 1999 - 2000 годах).Деятельностьэтих территориальныхорганов нафедерально-окружномуровне координируетсяполномочнымипредставителямиПрезидентаРФ.

9.4. Региональнаяисполнительнаявласть.

Системаорганов исполнительнойвласти субъектаРФ устанавливаетсясубъектом РФсамостоятельнов соответствиис КонституциейРФ и Федеральнымзаконом "Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)органов государственнойвласти субъектовРФ". В соответствиис этим Федеральнымзаконом системаорганов исполнительнойвласти субъектаРФ возглавляетсявысшим исполнительныморганом, который,в свою очередь,формирует ивозглавляетвысшее должностноелицо (или руководительвысшего исполнительногооргана) субъектаРФ, который пообщему правилуизбираетсягражданамиРФ, проживающимина территориисубъекта РФ.Высший исполнительныйорган субъектаРФ разрабатываети осуществляетмеры по обеспечениюкомплексногосоциально-экономическогоразвития субъектаРФ, осуществляетполномочия,установленныезаконодательством,а также формируетдругие органыисполнительнойвласти. Некоторыеорганы исполнительнойвласти субъектовРФ находятсяодновременнов федеральноми региональномподчинениии выполняютфункции территориальныхорганов федеральныхорганов исполнительнойвласти. Вадминистративно-территориальныхединицах действуютисполнительныеорганы общейкомпетенции(например, префектурыадминистративныхокругов городаМосквы) и органыспециальнойкомпетенции.Органы исполнительнойвласти субъектовРФ должны действоватьво взаимодействиис органамиместногосамоуправления,не подменяяих и не вмешиваясьв их деятельность.

9.5.ЦентральныйБанк РФ - государственныйорган с особымстатусом.

В соответствиис частью 2 статьи75 КонституцииРФ и Федеральнымзаконом "ОЦентральномбанке РФ (БанкеРоссии)"²⁰ЦентральныйБанк РФ независимоот других органовгосударственнойвласти осуществляетсвою основнуюфункцию - защитуи обеспечениеустойчивостирубля, монопольноосуществляетденежную эмиссию.Банк Россииимеет двойнуююридическуюприроду, являясьодновременнои государственныморганом и банком,осуществляяи государственныефункции и полномочия,и банковскиеоперации. ФункцииБанка России(обеспечениеустойчивостинациональнойвалюты, проведениеденежно-кредитнойполитики,государственнаярегистрацияи лицензированиекредитныхорганизаций,контроль заих деятельностью,валютноерегулированиеи валютныйконтроль), атакже егоисполнительно-распорядительные,нормотворческие,контрольныеи иные государственно-властныеполномочияимеют сходствос функциямии полномочиямиорганов исполнительнойвласти, а нормативныеправовые актыБанка Россиипо своим свойствамсходны с подзаконнымиактами федеральныхорганов исполнительнойвласти. ОднакоБанк Россиине входит вединую системуорганов исполнительнойвласти во главес ПравительствомРФ. М.В.Баглайотносит БанкРоссии к числу"органовгосударственнойвласти с особымстатусом". БанкРоссии подотчётенГосударственнойДуме, однакопри осуществлениисвоих функцийи полномочийБанк Россиинезависим отдругих государственныхорганов (обоснованиенезавимостиБанка Россииимеет экономическийхарактер иобусловленоспецификойего функций).ПредседательБанка РоссииназначаетсяГосударственнойДумой по представлениюПрезидентаРФ. Высший органуправленияБанком России- Совет директоровсостоит из 12человек, егочлены назначаютсяГосударственнойДумой по представлениюБанка России.

10. Судебнаявласть.Судыи органы присудебной власти.

10.1.Судебнаявласть и судебнаясистема.

В соответствиисо статьей 118КонституцииРФ и Федеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ" судебнаявласть, правосудиеосуществляютсятолько судом.Судебная властьосуществляетсяпосредствомконституционного,гражданского,административногои уголовногосудопроизводства.Принципыосуществлениясудебной власти(единство судебнойсистемы, самостоятельностьсудов, независимостьсудей, подчинениесудов и судейтолько КонституцииРФ и федеральномузакону, обязательностьсудебныхпостановленийи другие принципы)установленыКонституциейРФ, вышеупомянутымФедеральнымконституционнымзаконом, другимифедеральнымизаконами. Вслучае установлениянесоответствияакта государственногоили иного органазакону либоправовой коллизиисуд принимаетрешение всоответствиис правовымиположениями,имеющими наибольшуююридическуюсилу. Правовыеакты (вплотьдо федеральногоконституционногозакона), действияи решения всехгосударственныхорганов (с единичнымиисключениями)могут бытьобжалованыв суд либорассмотреныв судебномпорядке по инымпроцессуальнымоснованиям(протест, запроси т.п.).

Судебнаясистема установленаКонституциейРФ и Федеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ". Судебнуюсистему составляютфедеральныесуды, а такжеконституционные(уставные) судыи мировые судьисубъектов РФ.В составе судебной"ветви власти"можно выделитьтри основных"ответвления":конституционныеи уставныесуды, суды общейюрисдикции,арбитражныесуды.

10.2. Органыконституционногоправосудия.

КонституционныйСуд РФ действуетс 1991 года. В соответствиисо статьёй 1Федеральногоконституционногозакона "ОКонституционномСуде РФ" КонституционныйСуд РФ - конституционныйорган судебногоконтроля,самостоятельнои независимоосуществляющийсудебную властьпосредствомконституционногосудопроизводства.По запросам,жалобам и²¹ходатайствамКонституционныйСуд РФ проверяетконституционностьзаконов, нормативныхправовых актоворганов государственнойвласти, договоровмежду ними,разрешает спорыо компетенции,даёт официальноетолкованиеКонституцииРФ, осуществляетнекоторые иныеполномочия.Неконституционныеправовые положенияутрачиваютсилу, а аналогичныеположениядругих нормативныхправовых актовне подлежатприменению.На практикеКонституционныйСуд РФ зачастуюпроверяетзаконы и подзаконныеакты не толькопо соответствию"букве" Конституции,но и по соответствиюКонституцииво взаимосвязис законамибольшей юридическойсилы и международно-правовымиактами. Конституционныеи уставные судыобразованыв некоторыхсубъектах РФдля рассмотрениявопросов осоответствиизаконов и подзаконныхнормативныхправовых актовсубъектов РФ,актов органовместногосамоуправленияконституции(уставу) субъектаРФ, а также длятолкованияконституции(устава) субъектаРФ. КонституционныйСуд РФ не наделённадзорнымиполномочиямив отношенияхэтих судов, и,несмотря нафункциональноесходство, строгоговоря, они необразуют единуюподсистему.

10.3. Судыобщей юрисдикциии арбитражныесуды.

Судыобщей юрисдикциирассматриваютв установленномпорядке гражданские,административные,уголовные ииные дела (однакоадминистративныйпроцесс каквид процессаи как процессуально-правоваяотрасль, несмотряна конституционныепредписания,до сих пор несформировани зачастуюподменяетсягражданскимпроцессом).Систему федеральныхсудов общейюрисдикциисоставляютВерховный СудРФ, суды среднегозвена (верховныесуды республик,краевые и областныесуды, суды городовфедеральногозначения, автономнойобласти, автономныхокругов), районныесуды, а такжевоенные суды.Верховный СудРФ являетсявысшим судебныморганом поделам, подсуднымсудам общейюрисдикции,и вышестоящейсудебной инстанциейпо отношениюк другим судамобщей юрисдикции.В установленныхзаконом процессуальныхформах оносуществляет судебный надзорза деятельностьюсудов общейюрисдикции,рассматриваетдела в пределахсвоей компетенции,а также даётразъясненияпо вопросамсудебной практики.Верховный СудРФ действуетв составе Пленума,Президиума,Кассационнойколлегии, Военнойколлегии, Судебныхколлегий погражданскими по уголовнымделам. Особуюподсистемусоставляютвоенные суды,создаваемыепо территориальномупринципу поместу дислокациивойск и флотов,осуществляющихсудебную властьв войсках, органахи формированиях,где федеральнымзаконом предусмотренавоенная служба,в том числе иза пределамиРФ. В настоящеевремя ГосударственнаяДума обсуждаетвопрос о созданииподсистемыадминистративныхсудов в составесистемы федеральныхсудов общейюрисдикции.Однако развитиеадминистративныхи иных специализированныхсудов потребуетпривлечениязначительныхресурсов, аразветвлениесудебной системысоздаёт неизбежныепроблемы, например,при определенииподсудности,при рассмотрениисложных дел,включающихв себя элементынесколькихвидов судопроизводства.Поэтому мнепредставляетсяболее целесообразнымсозданиеадминистративныхколлегий всудах общейюрисдикции.

Мировыесудьи субъектовРФ являютсясудьями общейюрисдикциии рассматриваютнекоторые дела.Институт мировыхсудей находитсяв стадии становления,в 2000 году ониназначены иприступилик исполнениюсвоих полномочийв некоторыхсубъектах РФ.С точки зренияразделениявластей особоактуальнымявляется вопросо полномочияхсудов общейюрисдикциипо рассмотрениюнекоторыхподзаконныхактов органовгосударственнойвласти на предметсоответствиязакону, а такжепо устранениююридическихколлизий междузаконами различнойюридическойсилы. В законодательномпорядке этотвопрос не получилокончательногорешения. Вопросыо соответствиинормативныхактов ПрезидентаРФ и ПравительстваРФ, а также законовсубъектов РФфедеральномузакону зачастуюрассматриваютсяКонституционнымСудом во взаимосвязис Конституцией.Дела о проверкезаконностиненормативныхактов Президента,Правительства,палат ФедеральногоСобрания подсудныВерховномуСуду РФ. В 2000 годуКонституционныйСуд РФ подтвердилконституционностьрассмотрениясудами общейюрисдикциизаконов субъектовРФ на предметсоответствияфедеральнымзаконом пообращениюпрокурора²².

Арбитражныесуды рассматриваютэкономическиеспоры и некоторыеиные дела (например,дела о банкротстве),отнесённыек их подведомственностизаконом. Системуфедеральныхарбитражныхсудов составляютВысший АрбитражныйСуд РФ, федеральныеарбитражныесуды округов(арбитражныеокруга, образованныев 1995 году, не совпадаютс федеральнымиокругами),арбитражныесуды субъектовРФ (несмотряна название,они являютсяфедеральнымисудами). ВысшийАрбитражныйСуд являетсявысшим судебныморганом поразрешениюдел, подведомственныхарбитражнымсудам, и высшейсудебной инстанциейпо отношениюк арбитражнымсудам.

10.4. Формированиесудебной власти.

СудьиКонституционногоСуда РФ, ВерховногоСуда РФ, ВысшегоАрбитражногоСуда РФ назначаютсяСоветом Федерациипо представлениюПрезидентаРФ, а судьи другихфедеральныхсудов - ПрезидентомРФ в установленномпорядке. В процессенаделенияполномочиямисудей активноучаствуютквалификационныеколлегии судей,законодательные(представительные)органы субъектовРФ, председателиВерховногоСуда РФ и ВысшегоАрбитражногоСуда РФ. Судьисубъектов РФ,как правило,назначаютсязаконодательными(представительными)органами. Судьинесменяемы,их полномочиямогут бытьпрекращеныили приостановленыпо решениюсоответствующейквалификационнойколлегии судейпо установленнымзаконом основаниям.

10.5. Государственныеорганы присудебной власти- органы судейскогосообщества,квалификационныеколлегии судей,обеспечивающиеорганы.

При судебнойвласти действуюттакже органысудейскогосообщества,квалификационныеколлегии судейи обеспечивающиеорганы. В судебнуюсистему онине входят, судамилибо их структурнымиподразделениямине являются(за исключениемаппаратовсудов), судебнуювласть неосуществляют,скорее обеспечиваютеё деятельность.

Органысудейскогосообществаформируютсядля выраженияинтересов судейкак носителейсудебной власти,их основнаяфункция - представительствои защита интересовсудей - представителейсудейскогосообщества.Высшим органомсудейскогосообществаявляетсяВсероссийскийсъезд судей,который формируетСовет судейРФ. В системеорганов судейскогосообществадействуют такжесобрания судейВерховногоСуда РФ и ВысшегоАрбитражногоСуда РФ, съезды(конференции)судей субъектовРФ, военныхокругов и флотов,арбитражныхсудов, а такжеизбираемыеими советысудей. Органысудейскогосообществаобладают некоторымипризнакамикак государственныхорганов, таки общественныхорганизаций,законодательствоне даёт однозначногоответа на этотвопрос (на мойвзгляд, онискорее являютсягосударственнымиорганами). Органысудейскогосообщества- едва ли неединственныев своём родеорганы, образованныепо двухступенчатойсистеме - "Съездсудей - советсудей". Сутьдвухступенчатойсистемы в том,что представительныйвыборный органдействует нанепостояннойоснове и формируетиз своего составаорган, действующийна постояннойоснове и подотчётныйпервому (двухступенчатойбыла системавысших представительныхорганов Россиив 1990-1993 годах).

Квалификационныеколлегии судейформируютсяорганами судейскогосообществаиз составасудей длярассмотрениявопросов отборакандидатовна должностисудей, приостановленияи прекращенияполномочийсудей (а такжепрекращенияотставки),обеспечениянеприкосновенностисудей, проведенияаттестациисудей и присвоенияим квалификации²³.Иначе говоря,они обладаютгосударственно-властнымиполномочиямипо формированиюсудебной власти.Высшая квалификационнаяколлегия судейформируетсяВсероссийскимсъездом судейРФ в составетрёх секций.ОбеспечениедеятельностиКонституционногосуда РФ, ВерховногоСуда РФ, ВысшегоАрбитражногоСуда РФ осуществляетсяаппаратамиэтих судов,обеспечениедеятельностидругих судовобщей юрисдикции- Судебнымдепартаментомпри ВерховномСуде РФ, обеспечениедеятельностидругих арбитражныхсудов - ВысшимАрбитражнымСудом РФ. Судебныйдепартаментпри ВерховномСуде РФ и входящиев его системуорганы (управленияи отделы в субъектахРФ) организационнообеспечиваютдеятельностьсудов общейюрисдикциии органов судейскогосообщества,предоставляютв их распоряжениенеобходимыересурсы. Судебныйдепартаментявляется федеральнымгосударственныморганом, однакоон не обладаетзначительнымигосударственно-властнымиполномочиями.

11. Независимые контрольныеи надзорныеорганы (органыпрокуратуры,органы финансовогоконтроля, омбудсманы)в системе разделениявластей."Контрольно-надзорнаявласть".

11. 1. Концепция"контрольно-надзорнойвласти".

ПрокуратуруРФ, Счётнуюпалату РФ иУполномоченногопо правам человекав РФ, при всёмих различии,помимо особогоместа в системеразделениявластей, объединяетфункциональноеединство. Ониосуществляютфункции контроля,надзора, наблюдения.Независимыеконтрольныеи надзорныеорганы неосуществляютни исполнительно-распорядительнуюдеятельность,ни правосудие.Сущность ихдеятельностизаключаетсяв юридическомконтроле инадзоре, тоесть в выявлениинарушенийзаконов и принятиимер по их устранению.

Вообще,надзор и контрольв той или иноймере осуществляетсяразличнымигосударственнымиорганами.Конституционныйнадзор законституционностьюзаконов и иныхнормативныхправовых актовосуществляется судебным органом- КонституционнымСудом РФ (КомитетКонституционногоНадзора СССРбыл именноконтрольно-надзорным,а не судебныморганом). Вышестоящиесуды осуществляютв установленныхпроцессуальныхформах судебныйнадзор задеятельностьюнижестоящихсудов. Контрольныеполномочияимеются и уисполнительныхорганов, ониосуществляютконтроль параллельнос другими видамидеятельности.Несколько ширемежведомственныйконтроль,осуществляемыйнекоторымиисполнительнымиорганами иконтрольнымиорганамиАдминистрацииПрезидентаРФ. Однако сферадеятельностиведомственногои межведомственногоконтроля ограниченыисполнительнойвластью. Законодательнаявласть организационноне приспособленак осуществлениююридическогоконтроля инадзора, парламентскийконтроль носитпреимущественнополитическийхарактер. Контрольи надзор исполнительнойвласти за еёже органами(а в сферу надзораи контроля впервую очередьпопадаютисполнительныеорганы) не всегдадостаточноэффективен.Судебная власть,на мой взгляд,так же не можетзаменитьгосударственныйконтроль инадзор, посколькуеё деятельностьпо устранениюнарушенийзакона носитреактивныйхарактер. Судлишь рассматриваетдела в установленномпроцессуальномзаконодательствомпорядке, и вотличие отпрокуратуры,не обязан реагироватьна все нарушениязакона.

ПрокуратураРФ осуществляетот имени РоссийскойФедерациинадзор за соблюдениемКонституцииРФ и исполнениемдействующихна её территориизаконов, Счётнаяпалата РФосуществляетконтроль заисполнениемфедеральногобюджета, Уполномоченныйпо правам человекаРФ рассматриваетжалобы гражданна решения,действия илибездействиегосударственныхорганов, органовместногосамоуправления,должностныхлиц, государственныхслужащих. Этигосударственныеорганы практическине имеют нормотворческихи исполнительно-распорядительныхполномочий,их государственно-властныеполномочияимеют надзорныйи контрольныйхарактер.

В.Е.Чиркинприводит критерииобособления"ветви власти"- наличие особыхгосударственныхорганов иобщегосударственныйхарактер ихдеятельности,объединённоефункциональноепредназначение(ветвь властиможет бытьиерархическойили рассредоточенной),и предлагает,помимо трёхосновных "ветвейвласти" выделить"контрольнуювласть". Этоттезис не нов,о "блюстительнойвласти" говоритсяещё у декабристов.Вопрос о "контрольнойвласти" являетсядискуссионным,но на мой взгляд,в России онанаходится встадии становления(и не только вРоссии, но и вомногих другихгосударствах),и к ней можноотнести органыпрокуратуры,органы финансовогоконтроля иомбудсманов.Но посколькуцентральноеместо в системероссийской"контрольнойвласти" занимаетпрокуратура,а её основнаяфункция - надзор,а не контроль,на мой взгляд,применительнок России еёточнее будетназывать"контрольно-надзорнойвластью".

11.2. ПрокуратураРФ в системеразделениявластей..

Согласностатье 129 КонституцииРФ прокуратураРФ составляетединую централизованнуюсистему с подчинениемнижестоящихпрокуророввышестоящими Генеральномупрокурору РФ.Конституцияне определяетфункции и полномочияпрокуратурыРФ и содержитлишь отсылкук федеральномузакону, чтообъясняетсянерешённостьювопроса о статусепрокуратурына момент принятияКонституции.В то времявысказывалисьи такие мнения,что прокуратуруследует лишитьвсех надзорныхфункций, оставивей лишь функцииуголовногопреследования.Однако измененияк закону опрокуратуре,принятые в 1995году, не внеслисущественныхизменений вфункции и полномочияпрокуратуры,а изменения1999 года - дажеусилили их.Статья 1 Федеральногозакона "О прокуратуреРФ"²⁴определяетпрокуратурукак единуюфедеральнуюцентрализованнуюсистему органов,осуществляющихот имени РоссийскойФедерациинадзор за соблюдениемКонституцииРоссийскойФедерации иисполнениемзаконов, действующихна территорииРоссийскойФедерации ивыполняющуюиные функции,установленныефедеральнымизаконами. Целямидеятельностипрокуратурыявляются обеспечениеверховенствазакона, единствои укреплениезаконности,защита прави свобод человекаи гражданина,а также охраняемыхзаконом интересовобщества игосударстваЗакон выделяетследующиенаправленияпрокурорскогонадзора: (1) надзорза исполнениемзаконов федеральнымиминистерствамии иными федеральнымиорганамиисполнительнойвласти, законодательнымии исполнительнымиорганами субъектовРФ, органамиместногосамоуправления,органами военногоуправления,органами контроля,их должностнымилицами, органамиуправленияи руководителямикоммерческихи некоммерческихорганизаций,а также засоответствиемзаконам издаваемыхими правовыхактов (общийнадзор), (2) надзорза соблюдениемправ и свободчеловека темиже органами,организациямии должностнымилицами, (3) надзорза исполнениемзаконов органами,осуществляющимиоперативно- розыскнуюдеятельность,дознание ипредварительноеследствие, (4)надзор за исполнениемзаконов судебнымиприставами,(5) надзор заисполнениемзаконов администрациямиорганов и учреждений,исполняющихнаказание иприменяющихназначаемыесудом мерыпринудительногохарактера,администрациямимест содержаниязадержанныхи заключенныхпод стражу. Напрактике общийнадзор и надзорза соблюдениемправ и свободчеловека игражданиназачастуюпересекаются,посколькусубъективныеправа обычнозакрепляютсяв объективныхправовых нормах,и их нарушениетребует одновременногоустранения,прочие направленияпрокурорскогонадзора носятхарактерспециализированногонадзора. Приосуществленииобщего испециализированногонадзора прокуроробладает широкимигосударственно-властнымиполномочиями:опротестовываетпротиворечащиезаконодательствуправовые акты,обращаетсяв суд с требованиемо признаниитаких правовыхактов недействительными,вносит представленияоб устранениинарушенийзаконов, выноситпредостережениео недопустимостинарушенийзакона, возбуждаетуголовные делаи производствооб административномправонарушении.Иными функциямипрокуратурыявляются участиев рассмотрениидел судами,уголовноепреследование,координациядеятельностипо борьбе спреступностью,участие вправотворческойдеятельности.Уголовноепреследованиев судах являетсятрадиционнойфункцией прокуратурыво многих зарубежныхгосударствах.Уголовноепреследованиев стадии расследованияи координациядеятельностипо борьбе спреступностью,а также наличиеследственногоаппарата сближаютпрокуратурус исполнительнойвластью. Участвуяв рассмотрениидел судами,прокуроры, вчастности,опротестовываютнезаконныерешения судов(хотя участиепрокуроровв рассмотрениидел судамиформально неявляется направлениемпрокурорскогонадзора). Такимобразом, надзорныеполномочияпрокуратурыраспространяютсяи на законодательную,и на исполнительную,и на судебную"ветви власти",и на некоторыедругие (но нена все) государственныеорганы, а такжена некоторыенегосударственныеобразования(органы местногосамоуправления,коммерческиеи некоммерческиеорганизации).НеподнадзорныпрокуратуреПрезидент,ФедеральноеСобрание,Правительство,КонституционныйСуд, высшиесудебные инстанциии большинствоорганов с особымстатусом.

Многообразиефункций прокуратурыприводит кколлизиям:во-первых прокуратураподдерживаетобвинение всуде и опротестовываетнезаконныеприговорысудов, что можетвызвать и вызываетобвинительныйуклон при решениивопроса обопротестованииприговора,во-вторых прокуратураосуществляети расследованиенекоторыхпреступлений,и надзор заследствием,что снижаетэффективностьтакого надзора.По видимому,необходимопо мере возможностиорганизационно"развести"противоречащиефункции, поэтомумне представляетсяобоснованнымпредложениео создании всоставе прокуратурыобвинительногоаппарата (Службыпубличногообвинения) воглаве с заместителемГенеральногопрокурора -Главным государственнымобвинителем²⁵.В случае созданияединого федеральногоследственноговедомства (этаидея обсуждаетсянесколько лет)ему может бытьпереподчинёнследственныйаппарат прокуратуры.Среди заслуживающихвнимания идейтакже можноотметить предложенияо наделенииГенеральногопрокурораправом законодательнойинициативыи правом обращенияв КонституционныйСуд,

ПрокуратураРФ составляетединую федеральнуюцентрализованнуюсистему государственныхорганов и учреждений.Органы прокуратурыосуществляютсвои полномочиянезависимоот других федеральныхи региональныхорганов государственнойвласти в строгомсоответствиис действующимзаконодательством.Систему органовпрокуратурыРФ составляютГенеральнаяпрокуратураРФ, прокуратурысубъектов РФ,прокуратурыгородов, районов,другие территориальныепрокуратуры,военные, транспортныеи иные специализированныепрокуратуры,а также научныеи образовательныеучреждения,редакции печатныхизданий. Генеральныйпрокурор РФназначаетсяСоветом Федерациипо представлениюПрезидентаРФ, его заместители- Советом Федерациипо представлениюГенеральногопрокурора,прокурорысубъектов РФ- Генеральнымпрокуроромпо согласованиюс субъектамиРФ (как правило,по согласованиюс представительныморганом), иныепрокуроры -ГенеральнымпрокуроромРФ.

Статья129 КонституцииРФ, посвящённаяпрокуратуре,находится вконце главы7 "Судебнаявласть". Однакоорганы прокуратурыне входят всудебную систему,установленнуюФедеральнымконституционнымзаконом "Осудебной системеРФ" и не являютсяни судами, ниих структурнымиподразделениями.Правосудиеосуществляетсятолько судами,и лишь одна изфункций прокуратурысвязана с судебнойвластью. Невходит прокуратураи в единую системуисполнительнойвласти, возглавляемуюПравительствомРФ, и кроме того,существуютзначительныефункциональныеразличия междуисполнительнойвластью ипрокуратурой.Не являетсяпрокуратураи контрольно-надзорныморганом законодательнойвласти, как этобыло до 1993 года(вообще, в периодсоветскойвласти всегосударственныеорганы былиподотчётныи подконтрольныСоветам). Вообще,за всю историюсвоего существованияпрокуратурабыла и в подчиненииимператора,и при судах вкачествеобвинительнойвласти, и в составеМинистерстваюстиции, и введении ВерховногоСовета, и дажев ведении Президента,и, что характерно,нигде не прижилась,а с принятиемКонституцииРФ в 1993 году иизменений кЗакону РФ "ОпрокуратуреРФ" в 1995 годуполучилаорганизационнуюи функциональнуюсамостоятельность.Ю.И.Скуратов,определяяособое местопрокуратурыв системе разделениявластей, замечает:"Фундаментальныеветви власти- законодательная,исполнительнаяи судебная,олицетворяющиесобой единуюгосударственнуювласть и еёразделение,вовсе не исключаютвозможностьсуществованияиных функциональносамостоятельныхправовых институтов.Их наличиеопределяетсяреальнымипотребностямигосударственно-правовойжизни, необходимостьюдемократическогоконтроля и"сдерживания"любой из основныхветвей власти.В российскихусловиях прокуратураи выполняетфункции одногоиз элементов"системы сдержеки противовесов"в механизмеразделениявласти. Онаустанавливаети принимаетмеры к устранениюнарушенийзакона, от когобы они не исходили"²⁶.М.В.Баглай определяеторганы прокуратурыкак "органыгосударственнойвласти с особымстатусом"(характерно,что нигде взаконодательствеорганы прокуратурыне определяютсякак "органыгосударственнойвласти", толькокак "государственныеорганы", хотяони и обладаютгосударственно-властнымиполномочиями).В.Е.Чиркин относитпрокуратурук особой, контрольнойвласти²⁷.Соглашаясьв принципе стаким подходом,должен отметить,что основнаяфункция прокуратурыРФ - надзор, ане контроль(хотя эти понятияво многомсинонимичны).Поэтому, на мойвзгляд, "контрольнуювласть" применительнок России корректнееназывать"контрольно-надзорнойвластью".

11.3. Парламентскиеорганы финансовогоконтроля.

Согласночасти 5 статьи101 КонституцииРФ Счётнаяпалата РФ образуетсяпалатами ФедеральногоСобрания дляосуществлениемконтроля заисполнениемфедеральногобюджета. Статья1 Федеральногозакона "О Счётнойпалате РФ"²⁸определяетСчётную палатукак постояннодействующийорган финансовогоконтроля, образуемыйФедеральнымСобранием иподотчётныйему. Счётнаяпалата осуществляетоперативныйконтроль заисполнениемфедеральногобюджета, а такжеконтроль засостояниемгосударственноговнутреннегои внешнегодолга, за использованиемкредитныхресурсов, завнебюджетнымифондами, запоступлениемв бюджет средствот управленияи распоряженияфедеральнойсобственностью,за банковскойсистемой (включаяБанк России),проводит ревизиии проверки,проводит экспертизуи даёт заключения,информируетпалаты ФедеральногоСобрания. Приосуществлениисвоих функцийСчётная палатаобладает некоторымигосударственно-властнымиполномочиями,она имеет правонаправлятьпредставленияи предписания.В своей деятельностиСчётная палатаРФ руководствуетсяфедеральнымзаконодательством,вместе с темона выполняетпорученияСовета Федерациии ГосударственнойДумы.

В рамкахсвоих задачСчётная палата,обладаеторганизационнойи функциональнойнезависимостью.Она являетсяконтрольныморганом ФедеральногоСобрания, ноне являетсяего структурнымподразделением,поэтому егонельзя однозначноотнести кзаконодательной"ветви власти".М.В.Баглай относитСчётную палатуРФ к числу "органовгосударственнойвласти с особымстатусом", аВ.Е.Чиркин относитеё к "контрольнойвласти". Н.Д.Погосян считает, что"высший органфинансовогоконтроля представляетсобой некотороепромежуточноезвено междуответственностьюминистерстви парламентскимконтролем","контролируетисполнительнуювласть и информируетпарламент"²⁹,он может бытьближе к правительствуили к парламенту,но в любом случаеон должен обладатьорганизационнойи функциональнойнезависимостью.В некоторыхгосударствахэтот органявляется органомПарламента,в некоторыхвходит в состависполнительнойвласти, в некоторыхне подчиняетсяни законодательной,ни исполнительнойвласти.

На мойвзгляд, привсём различиив организациии конкретныхполномочияхПрокуратурыРФ и Счётнойпалаты РФ междуними есть явноефункциональноесходство: основнойфункцией прокуратурыявляется надзорза соблюдениемКонституцииРФ, а основнойфункцией Счётнойпалаты - контрольза исполнениемфедеральногобюджета (афедеральныйбюджет, какизвестно, принимаетсяв форме федеральногозакона). Этосходство и даётоснованиеотносить Счётнуюпалату вместес органамипрокуратурык проблематичнойконтрольно-надзорной"ветви власти".

Счётнаяпалата РФ состоитиз коллегиии аппарата.Коллегия Счётнойпалаты состоитиз Председателя(назначаемогоГосударственнойДумой), егозаместителя(назначаемогоСоветом Федерации)и двенадцатиаудиторов(назначаемыхпалатами ФедеральногоСобрания напаритетнойоснове). Коллегиярассматриваетвопросы организацииработы, а такжеотчёты и сообщения.Председатель(а в его отсутствие- его заместитель)осуществляетруководствоСчётной палатой,организуетеё работу. Аудиторывозглавляютопределённыенаправлениядеятельности.Аппарат состоитиз инспекторов(которые непосредственноорганизуюти проводятконтроль) идругих штатныхработников.

Органыфинансовогоконтроля субъектовРФ, аналогичныеСчётной палатеРФ, создаютсясубъектамиРФ самостоятельно,они обычноименуютсяконтрольно-счётнымипалатами иподотчётныпредставительныморганам субъектовРФ.

11.4. Уполномоченныепо правам человека(омбудсманы).

ДолжностьУполномоченногопо правам человекаучреждена всоответствиис КонституциейРФ и Федеральнымконституционнымзаконом "ОбУполномоченномпо правам человекав РФ"³⁰в целях обеспечениягарантийгосударственнойзащиты прави свобод граждан,их соблюденияи уважениягосударственнымиорганами, органамиместногосамоуправленияи должностнымилицами. Уполномоченныйсодействуетвосстановлениюнарушенныхправ, совершенствованиюправ, совершенствованиюзаконодательствао правах человекаи приведениюего в соответствиес международнымистандартами,развитиюмеждународногосотрудничестваи проавовомупросвещениюпо вопросамправ и свободчеловека.ДеятельностьУполномоченногодополняетсуществующиесредства защитыправ и свободграждан, неотменяет и невлечёт пересмотракомпетенциидругих государственныхорганов, обеспечивающихзащиту и восстановлениеправ и свобод(правозащитныефункции в различноймере осуществляютПрезидент РФ,Комиссия поправам человекапри ПрезидентеРФ, суды, органыпрокуратуры,многие исполнительныеорганы). Уполномоченныйрассматриваетжалобы гражданРФ, а такжеиностранныхграждан и лицбез гражданства,находящихсяна территорииРФ, на решения,действия, бездействиегосударственныхорганов (заисключениемзаконодательныхорганов), органовместногосамоуправления,их должностныхлиц, государственныхслужащих, еслиранее заявительобжаловал ихв административномили судебномпорядке, но несогласен срешениями,принятым пожалобе, а такжесамостоятельнопринимает мерыпо защите правлиц, не способныхсамостоятельнозащищать своиправа, а такжев случаях массовыхили грубыхнарушений прави свобод граждан.Уполномоченныйможет проводитьсовместно илис другимидолжностнымилицами проверки,направляетобращения всуд, в прокуратуру,в другие компетентныеорганы, направляетзаключения,предложенияи рекомендации,опубликовываетежегодныедоклады. Онвправе беспрепятственнопосещатьгосударственныеорганы и различныенегосударственныеорганизации,запрашиватьинформациюи материалы.

УполномоченныйназначаетсяГосударственнойДумой. "Назначениеомбудсманапарламентом- общее правило(хотя оно и знаетнекоторыеисключения)в мировой практике".³¹Однако Уполномоченныйпо правам человекав РФ при осуществлениисвоих полномочийнезависим иникому не подотчётен.Уполномоченныйи его рабочийаппарат являютсягосударственныморганом. Уполномоченныйне являетсядолжностнымлицом ФедеральногоСобрания, а егорабочий аппарат- его структурнымподразделением.Уполномоченныйимеет большуюстепень независимости,чем Счётнаяпалата РФ. Всубъектах РФв соответствиис их законодательствомтакже можетучреждатьсядолжностьУполномоченногопо правам человека.В перспективене исключаетсясозданиеспециализированныхомбудсмановскихслужб (например,омбудсманапо правамнесовершеннолетних,по правамвоеннослужащих)³².

Что касаетсяместа Уполномоченногов системе разделениявластей, то,как констатируютВ.В.Бойцова иЛ.В.Бойцова,"вопрос о местеомбудсманав системе разделениявластей ещёне стал предметомрассмотренияв юридическойнауке и остаётсяоткрытым"³³.И всё же рискнупровести некоторуюаналогию. Делов том, что функцияУполномоченногоимеет сходствос одним изнаправленийпрокурорскогонадзора - надзораза соблюдениемправ и свободчеловека игражданина.Сходны и многиеполномочияУполномоченногои прокуроров,например, порассмотрениюжалоб, по проведениюпроверок, пообращению всуд, хотя компетенцияи государственно-властныеполномочияУполномоченногозначительноуже компетенциипрокуратурыи государственно-властныхполномочийпрокуроров.Некотороедублированиефункций и полномочийв данном случаевполне корректно.Рассматриваяжалобы гражданна нарушенияих прав и свобод,закреплённыхв КонституцииРФ, в международныхдоговорах РФ,в федеральныхзаконах, Уполномоченныйтем самым выявляетих нарушенияи способствуетих устранениюи тем самымвовлекаетсяв осуществлениеконтроля инадзора засоблюдениемзаконодательства.Поэтому Уполномоченного,на мой взгляд,можно отнестивместе с прокуратуройи Счётной палатойк проблематичной"контрольно-надзорнойвласти".

12. Местноесамоуправлениев системе публичнойвласти.

Местноесамоуправление- признаваемаяи гарантируемаяКонституциейРФ самостоятельнаяи под своюответственностьдеятельностьнаселения порешению непосредственноили через органыместногосамоуправлениявопросов местногозначения исходяиз интересовнаселения, егоисторическихи иных местныхтрадиций. Местноесамоуправлениенаряду с формаминепосредственнойдемократиии государственнойвластью являетсяодной из формреализациинародом принадлежащейему власти исоставляетодну из основконституционногостроя РФ, оноосуществляетсяпутём референдума,выборов, другихформ прямоговолеизъявления,через выборныеи иные органыместногосамоуправления.

Местноесамоуправлениеосуществляетсяна всей территорииРФ в городских,сельских поселенияхи на другихтерриториях.Естественнойтерриториальнойосновой местногосамоуправленияявляются населённыепункты (города,посёлки, сёла,деревни, станицыи другие поселения),на их территорииосуществлениеорганов местногосамоуправленияобязательно.В.Е.Чиркинподразделяетадминистративно-территориальныеединицы наестественные(населённыепункты) и искуственные(районы), причём"искусственныеадминистративно-территориальныеединицы созданы"сверху", актамигосударства,проводившегорайонированиетерритории"³⁴.Административно-территориальныеединицы сталимуниципальнымиобразованиямив связи с преобразованиемнекоторыхгосударственныхорганов в органыместногосамоуправления,поэтому представляется,что даннаяклассификацияприменима ик муниципальнымобразованиям.В некоторыхсубъектах РФсуществует двухуровневоеместное самоуправление.Оно может иметьместо в двухслучаях: когдаконституциямии уставамисубъектов РФпредусмотренолибо фактическиосуществляетсяместное самоуправлениена территорииадминистративно-территориальныхединиц, объединяющихмножествонаселённыхпунктов (местноесамоуправлениевторого уровня)либо если всоответствиис уставом городапредусмотренывнутригородскиемуниципальныеобразования.При этом недопускаетсяподчинениеодних органовместногосамоуправлениядругим.

Местноесамоуправлениев пределахсвоих полномочийсамостоятельно.Органы местногосамоуправленияне входят всистему органовгосударственнойвласти. Органыместногосамоуправлениясамостоятельнорешают вопросыместного значенияи наделяютсяв соответствиис уставамимуниципальныхобразованийсвоей компетенцией(в том числевластнымиполномочиями)в решении вопросовместного значения.Органы местногосамоуправлениямогут законаминаделятьсяотдельнымигосударственнымиполномочиямис передачейнеобходимыхматериальныхи финансовыхсредств, реализацияпереданныхполномочийподконтрольнагосударству.

Структураорганов местногосамоуправленияустанавливаетсянаселениемсамостоятельно.Федеральныйзакон "Об общихпринципахорганизацииместногосамоуправленияв РФ"³⁵позволяетустанавливатьсамые различныеструктурыорганов местногосамоуправления.Эти структурымогут напоминатьсистему органовгосударственнойвласти, возможнодаже перенесение"системы сдержеки противовесов"на муниципальныйуровень. Уставымуниципальныхобразованийпринимаютсяпредставительнымиорганами местногосамоуправленияили на местномреферендумеи подлежатгосударственнойрегистрации.Обязательнымявляется наличиепредставительногооргана, состоящегоиз избираемыхгражданамидепутатов.Наиболее важныевопросы местногозначения отнесенызаконодательствомк исключительнойкомпетенциипредставительногооргана. Во многихмуниципальныхобразованияхдействуют главымуниципальныхобразований,избираемыежителямимуниципальныхобразований,реже - представительнымиорганами изсвоего состава. Уставамимуниципальныхобразованиймогут бытьпредусмотреныи иные органыи должностныелица местногосамоуправления,в том числевыборные.Осуществлениеместногосамоуправления,формированиеорганов и назначениеорганов местногосамоуправлениягосударственнымиорганами идолжностнымилицами недопускается.

Органыместногосамоуправлениянесут ответственностьперед населениемза утрату доверия,а перед государством- за нарушениеКонституцииРФ и законов.Представительныйорган местногосамоуправленияможет бытьраспущен федеральнымзаконом илизаконом субъектаРФ, а главамуниципальногообразования- отрешён отдолжности вслучае принятиянезаконныхправовых актовпри наличиисудебногорешения.

13. Общественныеобъединения,средства массовойинформации.

Зачастуювыдвигаютсяи тезисы осуществованиииных "властей"- партийной,профсоюзной,информационной.Очевидно, имеетместо неправомерноесмешение политическойсистемы обществаи публичнойвласти. Во-первых,как уже отмечалосьвыше, согласноКонституцииРФ вся власть(а речь идёт опубличной,политическойвласти) принадлежитнароду, которыйосуществляетеё (1) непосредственно,(2) через органыгосударственнойвласти, (3) черезорганы местногосамоуправления,и существованиеиных субъектовполитическойвласти противоречилобы Конституции.А во-вторых,принцип разделениявластей всё-такиотносится кгосударственнойвласти. Конечно,возможно иосуществлениегосударственнойвласти в единениис какой-либополитическойпартией и дажес церковью(история знаеттакие примеры),но только нев современномдемократическомгосударстве.

Не могутбыть субъектомпубличнойвласти политическиепартии и политическиедвижения. Этобыло бы несовместимос принципаминародовластия,политическогомногообразия,многопартийности.Если в советскийпериод государственностиКоммунистическаяпартия руководилагосударством,а партийныйаппарат фактическисросся с государственным(4.2), то для постсоветскойРоссии характернаслабость политическихпартий. НиКоммунистическаяпартия, ниправолиберальныепартии и движения,ни центристские"партии власти"не могут рассчитыватьна поддержкубольшинстваизбирателей,последниепредпочитаютголосоватьза конкретныхкандидатов,чаще всегобеспартийных.Роль политическихпартий в формированииисполнительнойвласти невелика(9). В настоящеевремя предпринимаютсямеры по усилениюполитическихпартий, недавнопринят Федеральныйзакон "О политическихпартиях"³⁶.Данный законустанавливаетдостаточножёсткие требованияк политическимпартиям (фиксированноечленство, численностьне менее 10 тысяччленов, региональныеотделения вбольшинствесубъектов РФ,обязательноеучастие в выборах),а также государственныйконтроль ибюджетноефинансированиеполитическихпартий. Согласностатье 36 Федеральногозакона федеральныеполитическиепартии должныстать единственнымвидом общественныхобъединений,обладающимправом самостоятельноговыдвижениякандидатовв депутаты ина иные выборныедолжности ворганах государственнойвласти (даннаянорма должнавступить в силув июле 2003 года,в настоящеевремя выдвигатькандидатовмогут такжеобщероссийскиеполитическиеобщественныеобъединения,не являющиесяполитическимипартиями). ОднакоупомянутыйФедеральныйзакон не ограничиваетвозможностьвыдвижениянезависимыхкандидатовнепосредственноизбирателями³⁷.

Представителисредств массовойинформации(СМИ) зачастуюназывают себяне иначе, как"четвёртойвластью". Несмотряна то, что подобныеутверждениявесьма условны(и не вполнекорректны),тезис об "информационнойвласти" получилраспространение.Оставим навремя вопросо том, сколько"ветвей власти"функционируетв современномроссийскомгосударстве.Дело в том, чтоСМИ не осуществляютфункций властии не обладаютвластнымиполномочиями.НекоторыегосударственныеСМИ осуществляютобязательноеофициальноеопубликованиезаконов и другихправовых актов,принятыхгосударственнымиорганами, однакоофициальноеопубликованиеосуществляетсягосударственнымиСМИ от именигосударственныхорганов. Другоедело, что ониявляются неотъемлемойсоставляющейполитическойсистемы общества,в демократическомгосударствеони являютсягарантомидеологическогои политическогомногообразия.Средства массовойинформацииинформируютобщество, в томчисле и о деятельностигосударственныхорганов. Распространяяинформацию,СМИ неизбежнооказываютвлияние наобщественноемнение (в томчисле и на позициюпри голосовании),на деятельностьорганов государственнойвласти и органовместногосамоуправления.Не приходитсяговорить оборганизационнойнезависимостиСМИ, так какгосударственныеСМИ находятсяв ведениигосударственныхорганов, анегосударственныеСМИ подконтрольныразличнымкоммерческими некоммерческиморганизациям.Характерно,что если государственноетелевидениесосредоточенов веденииисполнительнойвласти, то печатныеорганы имеютсяпрактическиу всех высшихгосударственныхорганов.

Можноотметить такуюинтереснуютенденцию, кактрансформацияконституционныхпринциповорганизациипубличнойвласти, в томчисле и принципаразделениявластей, в другиеотрасли права."Система сдержеки противовесов"в какой-то мерераспространяетсяне только насистему органовместногосамоуправления,но и на системуорганов партийных,профсоюзныхи иных общественныхорганизаций,и даже на системуорганов крупныхкоммерческихорганизаций.Так, в акционерномобществе аналогомизбирательногокорпуса являетсяобщее собраниеакционеров,аналогом главыгосударства- глава акционерногообщества, аналогомвысшего исполнительногооргана (правительства)- правление,дирекция, аналогомконтрольныхорганов государства- ревиизоры иревизионныекомиссии, неттолько обязательныханалогов судебнойветви власти.Впрочем, подобныеаналогии весьмаусловны.

14. Заключение.

Итак,рассмотревсистему государственныхорганов, составляющихв совокупностигосударственнуювласть, и системуполитическойвласти в целом,мы видим, чтопринцип разделениявластей в российскойконституционнойпрактике претерпелсущественныеизменения. ВсовременномРоссийскомгосударствеон реализовансовершенноиначе, чем онбыл сформулировани реализованв первых конституционныхгосударства.

Советскоегосударствов последниегоды своегосуществования,а после егораспада - РоссийскаяФедерациявместе с другимибывшими союзнымиреспубликамипошли по путиконституционногоразвития, попути разделениявластей. ОднакосовременноеРоссийскоегосударство,позаимствовавиз мировойконституционнойпрактикиобщедемократическиеи общеправовыепринципы, сохраниломногие традициии институтысоветскогогосударстваи даже возродилонекоторыедореволюционныетрадиции. Россиязакрепила всвоей Конституцииобщепризнанныйпринцип разделениявластей, но вего реализациипредпочитаетидти своимпутём, строитьсвою "системусдержек ипротивовесов",учитывая своиисторическиетрадиции инациональныеособенности.Вместе с темне обошли Россиюи некоторыемировые тенденцииразвития разделениявластей, такие,как сближениеформ правления,усиление главыгосударстваи исполнительнойвласти, увеличениечисла и усилениегосударственныхорганов с особымстатусом, которые,как уже упоминалось,не входят нив одну из трёхосновных "ветвейвласти".

Характернойособенностьюорганизациигосударственнойвласти в современнойРоссии являетсяособый статусглавы государства- всенародноизбираемогоПрезидентаРФ. Его компетенциятак или иначезатрагиваетразличные"ветви власти",он выполняеткоординирующиефункции, обладаетширокимигосударственно-властнымиполномочиями,при этом он невозглавляетисполнительную"ветвь власти",вообще не входитни в одну изосновных "ветвейвласти", имеясвои "формывлияния", свои"сдержки ипротивовесы"на каждую изних. Законодательнаяи судебная"ветви власти",в свою очередь,имеют свои"формы влияния"на Президента."Президентскаявласть" получилаконституционноеоформлениев главе 4 КонституцииРФ и другихконституционныхположениях.Органы приПрезиденте(Совет Безопасности,советы и комиссии,АдминистрацияПрезидента,полномочныепредставители)образуют особуюсистему государственныхорганов воглаве с Президентом.Эта системаорганов невходит в системуисполнительнойвласти ни формально,ни структурно,ни функционально,она образуетдаже не "особоеответвление",а "дополнительнуюветвь власти",со своей системойгосударственныхорганов и сосвоими, свойственнымитолько этойсистеме функциями.

В последниегоды, несмотряна отсутствиеконституционногооформления,как "дополнительнаяветвь власти"сформироваласьи функционирует"избирательнаявласть". Собственно,она даже неявляется "ветвьюгосударственнойвласти" в обычномпонимании. Еёоснову составляетизбирательныйкорпус всегогосударства,субъектовФедерации,муниципальныхобразований.В её составвходит лишьнебольшаягруппа государственныхорганов с особымстатусом, которыепризваны обеспечиватьсвободноеволеизъявлениеизбирательногокорпуса, проводитьвыборы и референдумы- избирательныхкомиссий, которыев пределахсвоей компетенциисамостоятельныи независимыот другихгосударственныхорганов. На мойвзгляд, именно"избирательнаявласть", с учётомконституционногопринципанародовластия,может претендоватьна то, чтобысчитатьсяверховнойвластью вдемократическомгосударстве.

Многиедругие государственныеорганы, входящиев российскую"систему сдержеки противовесов",не входят нив одну из трёхтрадиционных"ветвей власти".Прокуратура,осуществляющаяот имени государстванадзор за соблюдениемКонституциии исполнениемзаконов, парламентскиеорганы финансовогоконтроля вместес принципиальноновым для Россииинститутомвласти - Уполномоченнымпо правам человека(омбудсманом),несмотря наотсутствиеорганизационногоединства, выполняютсходныеконтрольно-надзорныефункции и образуют"дополнительнуюветвь власти".Однако контрольныеи надзорныефункции и полномочияосуществляютсяразличнымигосударственнымиорганами,принадлежащимразличным"ветвям власти"и, на мой взгляд,недостаточномежду нимиразграничены,поэтому"контрольно-надзорнаявласть" в Российскомгосударственаходится всостоянииформирования.Формируютсяи действуюти другие государственныеорганы с особымстатусом и ихсистемы, обоснованныев качестве"особых ответвленийвласти". Конституционнаяпрактика такбыстро развивается,что любаяклассификацияможет оказатьсянеполной.

Однакоутверждение"единствагосударственнойвласти", распространениегосударственныхорганов с особымстатусом, оформление"особых ответвлений"и даже "дополнительныхветвей власти"и другие тенденцииразвитиягосударственностисами по себене означают,что надо отказатьсяот теории разделениявластей, посколькуона искажаетреальную картину.Она являетсяодним из выдающихсядостиженийполитическойи правовоймысли, ею следуетруководствоватьсяпри определениисистемы органовдемократическогогосударства.Отрицают принципразделениявластей, какправило, вавторитарныхи тоталитарныхгосударствах.Однако необходимоотойти отпредставлений"жёсткого"разделениявластей, учестьконституционнуюпрактику современногогосударства.В угоду догматическомупониманиюконцепцииразделениявластей неследует закрыватьглаза на реальнуюситуацию.

Мнепредставляется,что принципразделениявластей долженносить преждевсего направляющий,ориентирующийхарактер. Именнов таком контексте,на мой взгляд,следует пониматьстатью 10 КонституцииРФ и другиеконституционныенормы.

Авторбесконечноблагодарендоктору юридическихнаук, профессорукафедры конституционногои муниципальногоправа РоссииМГЮА ВикторииВалентиновнеБойцовой идоктору юридическихнаук, профессорукафедры конституционногоправа зарубежныхстран МГЮАЛюбови ВалентиновнеБойцовой заценные советыи поддержкупри проведенииисследования.

Н.В.Колпаков

Студент3 курса Московскоговечернегофакультета

Московскойгосударственнойюридическойакадемии.

1КонституцияРоссийскойФедерации.Принята всенароднымголосованием12 декабря 1993 года.// Российскаягазета, 1993, 25 декабря.

2Федеральныйзакон 19 сентября1997 года №124-ФЗ "Обосновных гарантияхизбирательныхправ и правана участие вреферендумеграждан РоссийскойФедерации"(по состояниюна 30 марта 1999 года)// СобраниезаконодательстваРФ, 1997, №38, ст.4339, 1999, №14,ст.1653

3Федеральныйконституционныйзакон от 10 октября1995 года №2-ФКЗ "ОреферендумеРоссийскойФедерации"// СобраниезаконодательстваРФ, 1995, № 42, Ст.3921.

4Чиркин В.Е.Конституционноеправо: Россияи зарубежныйопыт.- М.: Издательство"Зерцало", 1998.Стр.246

5Все другие"ветви власти",кроме "избирательнойвласти" и местногосамоуправления,полностьюотносятся кгосударственнойвласти и выражаютсяв соответствующихгосударственныхорганах, ихфункциях иполномочиях.

6В настоящеевремя, как сообщилПредседательЦентризбиркомаА.А.Вешняков,рассматриваетсяпредложениеоб изменениипорядка формированияизбирательныхкомиссий.Предполагаетсяобеспечитьучастие Центризбиркомав формированиирегиональныхизбирательныхкомиссий, апоследниенаделить правомформированиянижестоящихизбирательныхкомиссий. Реформавполне в духевремени, речьидёт об "укреплениивертикаливласти", в данномслучае - "избирательнойвласти", системыизбирательныхкомиссий.

7Далее еслиуказываетсястатья, но неупоминаетсяисточник, имеетсяв виду КонституцияРоссийскойФедерации.

8См. например: Суворов В.Н.Основы государстваи права: Учебноепособие дляпоступающихв юридическиевузы / Под ред.АкадемикаО.Е.Кутафина.- 7-е издание. - М.:Юристъ, 2000. Стр150.

9Федеральныйзакон от 24 июня1999 года №121-ФЗ "Овыборах депутатовГосударственнойДумы ФедеральногоСобрания РоссийскойФедерации"// СобраниезаконодательстваРФ, 1999, №26, ст.3178.

10Федеральныйконституционныйзакон от 31 декабря1996 года №1-ФКЗ "Осудебной системеРоссийскойФедерации"// 1997, №1, ст.1.

11Федеральныйконституционныйзакон от 17 декабря1997 года №2-ФКЗ "ОПравительствеРоссийскойФедерации"(по состояниюна 31 декабря1997 года) // СобраниезаконодательстваРФ, 1997, №51, ст.5712, 1998, №1,ст.1.

12Козлова Е.И.,Кутафин О.Е.Конституционноеправо России:Учебник. - 2-е изд.- М.: Юристъ, 2000. - 520с. Стр.342.

13Козлова Е.И.,Кутафин О.Е.Конституционноеправо России:Учебник. - 2-е изд.- М.: Юристъ, 2000. - 520с. Стр.306.

14Федеральныйзакон от 6 октября1999 года №184-ФЗ "Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации"(по состояниюна 29 июля 2000 года)СобраниезаконодательстваРФ, 1999, №42, ст.5005, 2000, №31,ст.3205.

15Баглай М.В.Конституционноеправо РоссийскойФедерации:Учебник длявузов. - 3-е изд.- М.: ИНФРА-М-НОРМА,2001. Стр. 775-777.

16На мой взгляд,данная конституционнаянорма несовершенна."Единая системаисполнительнойвласти" то естьсовокупностьисполнительныхорганов в ихорганизационномобособлениии функциональномединстве, неможет быть "впределах веденияи полномочий".Тем более, чтостатья 5 относитединство системыгосударственнойвласти к принципамфедерализма.

17Аргументы ифакты. 1998. №19

18Часть 1 статьи112 не толькоуправомочивает,но и обязываетПрезидентаи каждого вновьназначенногоПредседателяПравительстваизменять структуруфедеральныхорганов исполнительнойвласти.. Постояненыереорганизациии неопределённостьподрываютстабильностьисполнительнойвласти и негативносказываютсяна её работе.Кроме того,зачастуюреорганизуютсяи упраздняютсяорганы, статуси полномочиякоторых урегулированыфедеральнымизаконами, чтозатрудняетих применение.На мой взгляд,структурафедеральныхорганов исполнительнойвласти должнаутверждатьсяи изменятьсяфедеральнымили федеральнымконституционнымзаконом, длячего следуетвнести измененияв Конституцию.

19Указ ПрезидентаРФ от 17 мая 2000 года№867 "О структурефедеральныхорганов исполнительнойвласти" // СобраниезаконодательстваРФ, 2000, №21 ст.2168, №39ст.3856, № 49 ст.4799.

20Федеральныйзакон от 2 декабря1990 года № 394-1 "ОЦентральномбанке РоссийскойФедерации(Банке России)"(по состояниюна 8 июля 1999 года,название вредакцииФедеральногозакон от 26 апреля1996 года №65-ФЗ) //ВедомостиСъезда народныхдепутатовРСФСР и ВерховногоСовета РСФСР,1990, №27, ст. 356; ВедомостиСъезда народных депутатов РФи ВерховногоСовета РФ, 1992,№34, ст. 1966; СобраниезаконодательстваРФ, 1995, №18, ст.1593, 1996, №26,ст.3032, 1997, №9, Ст.1028, 1998, №31,ст.3829; Российскаягазета, 1999, 14 июля.

21Федеральныйконституционныйзакон от 21 июля1994 года №1-ФКЗ "ОКонституционномСуде РФ" // СобраниезаконодательстваРФ, 1994, №13, ст.1447.

22ПостановлениеКонституционногоСуда РФ от 11 апреля2000 года № 6-П поделу о проверкеконституционностиотдельныхположенийпункта 2 статьи1, пункта 1 статьи21 и пункта 3 статьи22 Федеральногозакона "О прокуратуреРФ" в связи сзапросом судебнойколлегии погражданскимделам ВерховногоСуда РФ.

23Президент РФВ.В.Путин неоднократновысказывалсяза изменениепорядка формированияквалификационныхколлегий судей,за включениев их составдругих "авторитетныхчленов юридическогосообщества"// См. например:Послание ПрезидентаРФ ФедеральномуСобранию РФ// Российскаягазета, 2001, 4 апреля.

24Федеральныйзакон от 17 января1992 года №2202-I "ОпрокуратуреРФ" (по состояниюна 2 января 2000года, названиев редакцииФедеральногозакона от 17 ноября1995 года № 168-ФЗ) //ВедомостиСъезда народныхдепутатов иВерховногоСовета РФ, 1992, №8,ст.366, СобраниезаконодательстваРФ, 1995, №47, ст.4472, 1999, №7,ст.878, №47, ст.5620, 2000, №2,ст.140, №32, ст.3341

25См. напримерАликперов Х.Государственноеобвинение:нужна реформа.Законность,2000, №12, стр. 2-4.

26Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации:учебник / Подред. А.А.Чувилёва.- М.: Юристъ, 2000. - с.10

27Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. Стр.370-371.

28Федеральныйзакон от 11 января1995 года №4-ФЗ "ОСчётной палатеРоссийскойФедерации"СобраниезаконодательстваРФ, 1995, №3, ст.167.

29Погосян Н.Д.Счётная палатаРоссийскойФедерации. -М.:Юристъ, 1998. Стр.36

30Федеральныйконституционныйзакон от 26 февраля1997 года №1-ФКЗ "ОбУполномоченномпо правам человекав РоссийскойФедерации"//СобраниезаконодательстваРФ, 1997, № 9, ст.1011.

31Бойцова В.В.,Бойцова Л.В.Комментарийк Федеральномуконституционномузакону "ОбУполномоченномпо правам человекав РоссийскойФедерации".- М., ИНФРА-М-НОРМА,1997. Стр.17.

32См. например:Бойцова В.В.Служба защитыправ человекаи гражданина.Мировой опыт.- М.: ИздательствоБЕК, 1996. Стр. 14-15.

33Бойцова В.В.,Бойцова Л.В.Комментарийк Федеральномуконституционномузакону "ОбУполномоченномпо правам человекав РоссийскойФедерации".- М., ИНФРА-М-НОРМА,1997. Стр.5.

34Чиркин В.Е.Государствоведение:Учебник. - М.:Юристъ, 1999. Стр.379

35Федеральныйзакон от 28 августа1998 года №154-ФЗ "Обобщих принципахорганизациииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации"(по состояниюна 4 августа2000 года) // СобраниезаконодательстваРФ, 1995, №35, ст.3506, 1996, №49,ст.5500, 1997, №12, ст. 1378, 2000,№32, ст.3330.

36Федеральныйзакон от 11 июля2001 года №95-ФЗ "Ополитическихпартиях" //Российскаягазета, 2001, 14 июля.

37Предложениео предоставленииполитическимпартиям исключительногоправа на выдвижениекандидатовв представительныеорганы и навыборные должности(вместе с запретомвыдвижениянезависимыхкандидатов),на мой взгляд,не соответствуетКонституцииРФ и принципународовластия,неоправданноограничиваетизбирательныеправа граждани неправомернонаделяетполитическиепартии государственно-властнымиполномочияпо формированиюгосударственныхорганов, подменяявласть народавластью политическихпартий. Однаконедавно принятыйФедеральныйзакон "О политическихпартиях" несодержит стольрадикальныхограничений.