• структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное финансирование в расчете на одного учащегося, воспитанника, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ может дать внутреннюю экономию в размере примерно 15% существующего финансирования через региональные и местные бюджеты (30 млрд. руб. в 2005 г.). Перераспределение ответственности федерального и регионального бюджетов по отношению к учреждениям начального профессионального образования позволит увеличить их финансирование в 2004 г. примерно на 5 млрд. руб.;
• существующий сегодня механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими бюджетами государственных обязательств и гарантий, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Для устранения этих недостатков в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов можно было бы перейти на прозрачную систему целевых субвенций на образование для дотационных регионов. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких субвенций, при котором дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность их использования, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате реальные расходы территориальных бюджетов на образование могут расти опережающим темпом по отношению к росту ВВП, их доля в бюджетах существенно возрастет.
Достаточно острой и дискуссионной является проблема мобилизации частных средств в систему образования, которая наталкивается в настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами более чем 70% российских семей. По имеющимся косвенным оценкам, сегодня только 25-30% семей принимают участие в финансировании образования своих детей. Доля семей, проявляющих интерес к инвестированию в образование, растет по мере завершения их детьми общего образования и достигает пика к 10-11-м классам средней школы.
Предполагается, что по мере роста реальных доходов населения доля семей, способных инвестировать в образование, может возрасти к 2010 г. до 40-45%. При этом семьи, относящиеся к 5-7-му децилям по доходам, будут способны вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства - от 3 до 10 тыс. руб. в год. Учесть эти средства и скоординировать их использование с исполнением федерального и местных бюджетов образования возможно путем связывания их с персонифицированным государственным финансированием в качестве добровольных и прозрачных дополнений к такому финансированию.
С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (в частности, уменьшения налогооблагаемой базы с учетом затрат на образование) и темпов роста доходов к 2010 г. можно прогнозировать значительное увеличение средств, поступающих в образовательную сферу от семей.
Большие резервы содержатся и в организации эффективного использования средств бизнес - сообщества как основного потребителя квалифицированных кадров. Сегодня средства предприятий (ориентировочно 10 млрд. руб. в 2000 г.), поступающие в сферу образования, условно можно разделить на два потока. Первый - оплата тех образовательных программ, в которых заинтересованы сами предприятия (в основном короткие программы дополнительного профессионального образования и подготовка персонала в средних и начальных профессиональных учебных заведениях); второй - спонсорские средства.
Спрос со стороны предприятий на образовательные услуга может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование с их стороны в 4-5 раз. Дополнительный эффект может дать введение налоговых льгот (зачисление всех затрат на образование в затраты на производство товаров, работ и услуг и исключение спонсорских средств из налогооблагаемой базы). Прогнозируется, что спонсорские средства будут расти менее быстрыми темпами, их объем к 2010 г. может составить не более 10-15 млрд. руб. С учетом заказов на научные разработки и НИОКР объем средств предприятий, поступающих на образование, может составить до 50-60 млрд. руб. (0,5% ВВП).
Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой, необразовательной деятельности (продажа собственной продукции вузами, ПТУ и техникумами, сдача в аренду помещений учебных заведений и др.).
При поиске путей решения поставленных выше проблем необходимо учитывать резкие демографические изменения. Так, если до 2003 г. еще продолжался рост выпуска учащихся из общеобразовательной школы, то в 2004-2008 гг. произойдет резкое сокращение числа учащихся в общеобразовательной школе, а с 2008 г. этот процесс в полной мере затронет и высшие учебные заведения.
К ресурсам развития системы образования можно отнести и такие новые институциональные явления, часть из которых проходит экспериментальную проверку в рамках мероприятий по модернизации образования, как:
• персонификация бюджетного финансирования, заключающаяся в сочетании нормативного финансирования в расчете на одного учащегося и дифференцированно-персонифицированного бюджетного финансирования студентов в рамках государственных гарантий получения образования, которое может осуществляться в различных формах (образовательная субсидия, именное финансирование и т.п.), в зависимости от сопряженных целей и задач, решаемых государством при развитии системы образования;
• введение налоговых льгот на частные инвестиции в образование, предусматривающее уменьшение налогооблагаемой базы подоходного налога на расходы по оплате образовательных услуг, освобождение от налогообложения благотворительных пожертвований на развитие образования, уменьшение налогооблагаемой базы юридических лиц по налогу на прибыль за счет включения расходов на подготовку или переподготовку кадров в состав производственных затрат.
Еще одной не менее важной предпосылкой развития системы образования является становление академической и финансовой независимости образовательных учреждений, т. е. полная и последовательная реализация правового статуса учебного заведения, отраженного в Законе РФ "Об образовании". Именно в сфере образования, опираясь на накопленный опыт экономической и академической автономии вузов, можно отработать новые экономические принципы функционирования всех организаций социально-культурной сферы. К этим принципам относятся:
- постепенное уравнивание в правах государственных и негосударственных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию;
- контрактные формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;
- государственная аккредитация и общественная государственная система контроля качества образования;
- переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);
- расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами (в общем образовании - при участии попечительских советов);
- предоставление образовательным организациям права самостоятельного утверждения сметы расходов и соответственно ее изменения;
- прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию финансовых отчетов;
- создание простых в исполнении, унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг;
- эффективное использование недвижимого имущества, переданного собственником учебному заведению в уставных целях, гарантированное исключение возможности изъятия из оборота образовательной сферы объектов собственности, закрепленных за государственными и муниципальными учебными заведениями. Утверждение данных подходов не только распространит на все учебные заведения принципы свободы академической и хозяйственной организации, которые позволили выжить в 1990-е годы российским вузам, но и устранит противоречия между бюджетностью и хозяйственной самостоятельностью таких учреждений.
Из перечисленных предпосылок и ресурсов развития системы образования видно, что в управлении ее развитием наряду с содержательными вопросами образования, находящимися в ведении педагогической науки, большое значение имеет управление путем реорганизации и совершенствования экономических отношений в сфере образования. Сегодня представляется целесообразной такая реорганизация экономических отношений в системе общего образования, которая предполагает разделение бюджетного финансирования образовательных учреждений институциональное финансирование (т. е. прямое финансирование учебных заведений из бюджетов всех уровней) и бюджетные средства, поступающие в систему от учащихся. Это означает, что учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (нормативное финансирование) в размерах обеспечивающих условия и объем предоставления образовательных услуг, необходимых для реализации минимальных требований федерального и национально-регионального компонентов государственного образовательного стандарта. Норматив бюджетного финансирования является гарантированным и фиксирует минимальный объем финансовых средств в год на одного учащегося, обеспечивающих реализацию прав граждан на бесплатное общее образование. Дополнительные образовательные услуги за рамками стандарта являются платными для всех учащихся. Для учащихся из малообеспеченных семей эти расходы полностью или частично должны компенсироваться в форме социальной поддержки.