В дальнейшем элементы наместнического управления отмирают, а воеводское управление приобретает черты гражданского управления. Воеводское управление, введённое в Казанском крае как гражданское одним из первых показывает свою жизнеспособность в Среднем Поволжье с нерусским составом коренного населения, а в дальнейшем (в начале XVII в.) распространяется на всю Россию.
Бывшая территория Казанского ханства первоначально была разделена на два воеводства – Казанское и Свияжское. Оба они были независимыми друг от друга, равноправными в своих отношениях с центральной властью. Но постепенно определяется более важное политическое значение Казанского.
Во второй половине XVIв. административное управление возглавлялось «большим» воеводой, который концентрировал в своих руках всю полноту власти в крае. Рядом с ним были «меньшие», число которых было различно в разных городах в разные годы.
Функции воевод и их действия определялись наказами, которые выдавались сначала царём, а потом центральным органом по управлению Поволжьем – Приказом Казанского дворца. Среди обязанностей Казанских и Свияжских воевод, безусловно, на первое место были поставлены военные вопросы. Они отвечали за безопасность города и посада. Городские ворота ежевечернее запирались, а ключи от ворот передавались воеводе, они должны были каждую ночь объезжать город, досматривать на стороже людей[5] и контролировать ситуацию. В документах, особенно в писцовых книгах прослеживается, что кроме ответственности за военную безопасность в уезде и обеспечения внутреннего порядка, одной из обязанностей воевод было руководство хозяйственной жизнью города, торговыми операциями, строительством и.т.д.
Одним из важнейших полномочий воевод было наделение поместьями служилых людей («испомещение их») на основе верстания центральной властью – «государевых присыльных грамот».[6] Одной из обязанностей было составление списка служилых людей и контроль за их службой. Всё это показывает, что воеводы обладали широкой и иногда почти не контролируемой властью в рамках управляемого ими уезда. Правда, фактическое положение не соответствовало их юридическим правам. Формально их власть была ограниченна царскими грамотами и указами.
Казанский край был районом много этническим, и это накладывало отпечаток на организацию управления в нём. Согласно царским грамотам правительство запрещало воеводской власти применять насилия по отношению к местному нерусскому населению, требовать от него приношений и допускать «волокиту» при ведении дел.
Итак, после присоединения Среднего Поволжья к России созданное здесь управление строится по воеводскому принципу с большим количеством должностных лиц приказного характера. Но чёткой структуры управления выработано не было. Наблюдается много случайного и трудно проследить какие-то общие закономерности и черты. Применительно к этому времени можно скорее говорить об отдельных учреждениях, а не о системе. Но нужно отметить, что в Среднем Поволжье не получили развития органы дворянского местного управления. В созданной структуре администрации края отсутствуют и наместнические органы с их кормленным принципом управления.
Источники дают возможность утверждать, что в течение второй половины XVIв. в Казанском крае происходило становление воеводской системы, определялись их функции и правовые нормы.
До настоящего времени нет связного изложения истории оформления центрального учреждения по управлению Казанским краем. Нет никаких свидетельств о существовании в 50-е и начале 60-х г. XVIв. специального органа по управлению Казанским краем в центре, в столице России.
Процесс создания органов приказного центрального управления был в значительной степени бессистемен и даже случаен. Принципы деятельности приказов и центральных органов власти создавались без плана. Всё это даёт основания полагать, что оформленного центрального органа по управлению Поволжьем в 50-е и начале 60-х г. не существовало. В этот период времени район Поволжья был окраиной России, и здесь сохранялась военная обстановка.
От середины 60-х г. XVIв. встречаются бесспорные свидетельства существования «Казанской избы» – прообраза будущего приказа Казанского Дворца. О постоянном функционировании приказа Казанского дворца применительно к 90-м г. XVIв. и началу XVIв. говорят уже многие документы.[7]
Приказ Казанского дворца существовал до проведения первой областной реформы Петра I и прекратил своё существование после создания Казанской губернии (1708г.), которая включила в себя почти всю территорию подведомственную приказу Казанского дворца.
Компетенция его была своеобразной: осуществлял административное, финансовое и судебное управление подведомственной ему территорией, ведал натуральным сбором с нерусского населения, контролировал составление ясачных книг.[8]
Приказ ведал территорией со значительным и разнообразным коренным нерусским населением, где основной задачей было формирование национальной политики России. Относясь к областным учреждениям, он становится территориальным органом. Власть Приказа распространялась не только на территорию бывшего Казанского и Астраханского ханств, но и включала в себя частично Нижегородский край и мещерские города, и до 1637г. всю территорию Сибири.
Феодальная политика в Крае
Основной массе татар было предложено креститься. Христианизация представителей верхов враждебной России династии Казанских ханов имела целью создать послушную царскому правительству прослойку казанских татар. Кое-чего удалось добиться. Часть казанских феодалов, по-видимому, не только приняла крещение, но и вошла в состав служилого сословия российского дворянства. К примеру, в Новгородской области были сформированы татарские отряды, которые участвовали в походе к шведскому рубежу.[9]
В отношении основной массы населения бывшего Казанского ханства проводилась иная политика – политика возвышения части средних слоёв до положения господствующих кругов среди нерусской части населения. Таким образом формировались две основные группы нерусского населения: служилые татары, которые в определённом смысле получали права, чем то напоминающие права русского служилого сословия. И ясачные люди, которые должны были содержать феодальное государство и подвергались эксплуатации со стороны, как местных феодалов, так и российского дворянства. К началу XVIIв. стала уже привычной форма раздачи поместий выходцам из Казанского ханства при условии службы. Те феодалы, которые переходили на сторону России, получали жалованные грамоты и большие привилегии. В нерусском служилом землевладении Казанского края достаточно чётко выделились два типа поместий: к первому относятся поместья в селениях, полностью принадлежащих одному или нескольким феодалам, ко второму – поместья в селениях, часть земли которых находилась во владении служилых татар, а большая часть оставалась в руках ясачного населения.[10] Мелкие помещики по своему социальному положению занимали промежуточное место между служилыми татарами более высоких категорий и ясачными людьми.
Таким образом, звание «служилых татар» получили все представители феодальной верхушки Казанского ханства, которые перешли на службу России. Но всё же в основной своей массе «служилые татары» вышли из ясачного населения и не являлись потомками старой знати. Основной привилегией служилых людей было освобождение от ясачных платежей и поместное жалование.
Создание верной царскому правительству прослойки служилых татар было решением лишь одной задачи, которую поставило перед собой правительство Москвы. Второй не менее важной, а скорее основной задачей было создание мощного слоя русского населения и дворянского землевладения в крае, ибо он был завоёван вовсе не для нужд местного населения, а для нужд русского дворянства. Крупным событием в феодальной колонизации края явилась организация опричнины и связанная с ней политика массового выселения и перемещения русских феодалов.
Наряду с поместным землевладением широкое развитие получило монастырское и церковное землевладение. Церковные организации проявили большую активность в феодальном освоении земель края. Для распространения христианства правительство стало способствовать насаждению монастырей. Церковь создавала феодальные вотчины, к примеру: Богородицкий, Спасо-Преображенский, Успенский монастыри. Одновременно с образованием церковных организаций царское правительство передавало в их владение самые лучшие земли.[11]
Одной из важных сторон экономической политики царского правительства было налоговое обложение местных народов. Главным образом это выражалось во взимании ясака. Ясак представлял собой традиционную форму налога в виде денежного и натурального сбора за пользование землёй. Правительство контролировало взимание ясака, и заботилось о расширении.
Таково было состояние социально-экономических отношений в Казанском крае, накануне «смутного» времени, времени обострения классовых, социально-экономических и политических отношений, проявившихся в широком участии трудового населения края в крестьянской войне.
Система управления в XVII-XVIIIв.
В XVIIв. воеводская система управления в Среднем Поволжье получила своё окончательное оформление. Наблюдается тенденция к расширению власти в области помесного права. В 1651г. воеводы получили право составлять «допросные речи», т.е. допрашивать помещиков, меняющихся поместьями. С течением времени (на протяжении XVIIв.) наказы воеводам становятся всё более детализированными и всеобъемлющими. Они делаются обязательным элементом организации власти местного управления. Но это не ограничивает власть воевод, а скорее делает её всё менее управляемой, что ясно проявилось во время крестьянской войны. Во второй половине XVIIв., особенно в 80-е г. плохо координируемые действия воевод между собой, большое число воеводских органов, их практическая неуправляемость в сочетании с усложнившимися социально-экономическими задачами привели к кризису воеводского управления, выйти из которого можно было лишь путём кардинальных правительственных преобразований.