И все-таки Государственный совет действовал и оставался формально законосовещательным органом Российской империи. Каждый департамент возглавлялся председателем. На пленарном заседании председательствовал сам император, в его отсутствие- один из членов Совета по его назначению. Для производства дел Совета была учреждена государственная канцелярия под управление государственного секретаря, докладывающего вопросы на общем собрании и заведующего всей исполнительной частью. При Совете находилась комиссия составления законов и комиссия прошений.
М. М. Сперанский в октябре 1809г. представил императору записку, в которой рассматривался порядок приведения в жизнь всех начертаний «Плана всеобщего государственного образования», как называл реформатор свой трактат «Введение к уложению государственных законов». Он предложил прежде всего открыть 1 января 1810г. Государственный совет, что и было сделано, произвести преобразования в прежних министерствах и учредить новые. К маю, как надеялся Сперанский, «государственное уложение… не только будет составлено, но во всех частях и рассмотрено Государственным советом», и «потому можно будет положить первые начала его введения». Для этого он предлагал обнародовать манифест для создания комиссии для сочинения нового уложения», «назначить выборы депутатов из всех состояний, взяв предлогом издание гражданского уложения» с рассмотрения депутатских наказов следовало назначить канцлера, т.е. председателя Государственной Думы, которому депутаты обязаны предъявить свои полномочия.
Заседание Думы 1 сентября 1810г. предполагалось начать с рассмотрения гражданских законов, а затем если не встретится «каких-либо непреоборимых препятствий», планировалось предложить государственное уложение, утверждаемое «общею присягою». С этого времени Государственная дума должна была занять отведенное ей в системе государственных преобразований место. А затем по плану Сперанского следовало образовать и судную часть. Сенат должен встать в ряд государственных органов.
М. М. Сперанский очень много работал. Из отчета за 1810г., представленного Сперанским Александру I 11 февраля 1811г., ясно видно, что автор не терял надежду на осуществление коренных преобразований государственного строя. «Отлагая до лучших обстоятельств всеете предложения, которые собственно принадлежат к устройству законодательного порядка», но он намечал очередные работы и в числе их указывал на необходимость устройства сенатов судебного и правительствующего.
М. М. Сперанский не отказался от своих планов преобразования государственного строя. Вовсе нет. Его здоровье, как видно из письма к Столыпину в октябре 1811г. резко ухудшилось из-за сильнейшего переутомления и оттого, что приходилось признавать свои планы «неосуществимыми затеями».
Этот великий шаг в народной жизни, этот переход от самовластия к истинной монархии совершенен по мнению Сперанского, потому что учреждением Совета дает правительство дает обществу гарантии в своем направлении. Первый шаг от абсолютизма к конституционной монархии был сделан. Правда шаг робкий. «Но пользу сего учреждения должно измерять не столько по настоящему, сколько по будущему его действию»,- писал Корф М.М. Сперанскому.
Итак, целью правительственной системы, которая открывалась первой реформой Сперанского, ставилось доверие общества- доверие не к лицу, а к прочности государственных учреждений, охраняющих права граждан и целость народных интересов.
5.Власть административная
Нет сомнения, что созданием министерств в 1802г. было положено начало устройству государственного управления. Сперанский в то время так охарактеризовал образование административных органов империи: «Нет между сим порядком и тем, который ему предшествовал. Если бы крутые обстоятельства политические постигли Россию в том неустройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел, вверенных почти одному генерал-прокурору, тогда замешательство и затруднение дошло до самой высшей степени и не только движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось».
Во «Введении к уложению государственных законов» Сперанский предлагал по возможности «усовершенствовать и усилить» устройство административно-исполнительных органов. Для этого нужно прежде всего знать его недостатки и определить основные причины, не позволяющие функционировать данным органам необходимым образом.
1. Недостаток ответственности.
Ответственность министра состоит в том, что он должен четко выполнять действующий закон, и эта его обязанность «должна быть существенною». А ответственность министров, как говорил Сперанский, не могла у нас существовать в полной мере, так как сам закон не стоит на твердой основе, не выражает мнение всех сословий и принят самодержцем. «А от сего недостатка,- замечал он,- происходит, что все действия его восприняли как вид произвола и вместо правильного суда подверглись сим странным, так сказать, пересудам, где мнение общественное, не находя свойственной ему точки соединения, теряется в пустых догадках и нареканиях и вместо того, чтобы служить оплотом достоинству правительства, само падает в злославие». Другими словами, трудно исполнять законы, которые не находят понимания в обществе и часто им опровергаются. Министрам в таких условиях ничего не оставалось как или откланяться от их исполнения, или «с горечью и молчание переносить тяжесть своего положения». И в этом Сперанский видел основную причину того, что правительство уклоняется от исполнения законов, «кои предполагают силу и твердость», и занимается текущими делами.
2. Некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел.
Порядок исполнительный по своей сути есть не что иное, как способ, которым законы претворяются в жизнь. Следовательно, сколько есть разнообразных частей закона, столько и должно быть отдельных органов исполнения. Сперанский в порядке исполнительском определил.
а) внешние сношения;
б) устройство личной безопасности;
в) публичная экономия;
г) устройство внутренней безопасности
д) устройство и надзор суда.
Исходя из этих главных направлений и следовало бы формировать министерства. «Нельзя предполагать,- писал Сперанский, что- из сих частей имела одинаковое пространство». Так публичная экономия, по его мнению, предполагает два вида министерства» народной промышленности, доходов и расходов. Как было отмечено выше, министерство внутренних дел занималось и промышленностью и полицией, и финансовыми вопросами, и добычей соло, и проблемами европейского населения.
3. Недостаток точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать министерство.
При создании министерств были определены их штаты, оклады чиновников, переименованы канцелярии в департаменты, и на этом все работа по реорганизации закончилась. Поручалось каждому министру разработать уставы и положения, которыми бы был очерчен круг обязанностей, права, взаимоотношения с другими ведомствами, порядок работы с последующим рассмотрение и утверждением Государственным советом.
Однако работа это не была проведена, «отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание не может обозреть их в целости и вместо того, чтоб остановится на главных и существенных усмотрениях, непрестанно рассеивается в мелком надзоре исполнения… Невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец».
Видя эту неприглядную картину, Сперанский предлагал»
1. Определить инструкциями границы деятельности министерств, их четкую ответственность за определенную сферу деятельности;
2. Упразднит министерство коммерции, присоединив его к министерству финансов;
3. Создать министерство путей сообщения, так как «в России все еще надобно заводить и вновь строить»;
4. Учредить «особое государственное казначейство» и особый же государственный контроль. Предложение это объяснялось тем, что министерство финансов занималось источниками доходов, движением входящих в казначейство капиталов, их выделением, отчетом «контролем» в расходовании средств. Министр финансов, таким образом, сам себя и контролировал.
5. Создать специальное министерство полиции, которое должно включать в свою структуру:
а). Полицию учредительную, занимающуюся паспортным режимом, надзором за зрелищными мероприятиями, публичными собраниями и прочее, а также выполняющую роль политической полиции;
б). Полицию исполнительную, которую вменить в обязанность пресекать все нарушения безопасности, устройство внутренней стражи, содержать разные смирительные учреждения (тюрьмы, ссыльные заведения, темницы и др.)
6. Установить пределы деятельности министерств, подготовить внутреннюю их структуру, исходя из их целей и задач, а также распорядок работы всех их структурных звеньев.
«Министерство,- писал Сперанский во «Введении»,- на сих основаниях составленное, т.е. окруженное законною ответственностью, соразмерное в делах своих… и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно не могло достигнуть».
За Государственным советом следовало «новое разделение дел в порядке исполнительном». Манифестом от 25 июля 1810г. (№ 24.307) сначала было обнародовано «новое разделение государственных дел в порядке исполнительном» с подробным определением пределов их деятельности их ответственности. Манифест повторил все основные мысли и предложения Сперанского. Правда, им удалось еще одно ведомство: главное управление духовных дел и иноверных исповеданий.