Единственный уровень местного управления имеет свои очевидные привлекательные стороны;
- делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и политики с учетом всего спектра местных потребностей и базиса между ними при определении приоритетов;
- значительно облегчает координацию и интеграцию служб для достижения большей эффективности их деятельности;
- делает возможным большую гибкость в управлении ресурсами;
- единолично представляет интересы жителей местности перед центральным правительством;
- делает очевидным для жителей, кто несет ответственность за предоставление услуг;
- располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы за политические и административные посты.
Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества единственный уровень местного управления встречается сравнительно редко. В полной мере такая структура местного управления существует только в трех странах: Исландии (с конца 80-х годов), Люксембурге, где общая численность населения меньше, чем во многих административно-территориальных единицах других стран, и Финляндии, где однако имеются сильные совместные координационные институты специального назначения, а также назначаемые центром чиновники на уровне провинций.
В целом куда более обычным является наличие нескольких уровней:
двух - регион и муниципалитет;
трех - регион, графство (область), муниципалитет;
и даже четырех, если сюда включается уровень сел или приходов.
Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промежуточных образований, наиболее очевидными являются
· географические размеры страны,
· численность населения,
· количество базовых образований и
· степень централизации.
Во многих странах число уровней в сельской местности превышает их число в городах. При этом чем выше различия в их развитии, тем более существенны их отличия. В определенной степени это является и отражением существующей в сельской местности тенденции иметь меньшие по численности населения административно-территориальные образования, наличие меньших финансовых возможностей, трудностей в поисках политических лидеров и умелых администраторов. Городские же муниципалитеты часто являются во всех отношениях кроме занимаемой площади эквивалентами промежуточного уровня в сельской местности (района или провинции).
Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного управления является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно более приближенного к рядовым гражданам базового уровня местного управления, с другой стороны - укрупнением источника ресурсов для предоставления услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем возможности привлечения более высококвалифицированных специалистов и больших капиталовложений, однако учитывающем при этом специфику местных условий.
К вопросам государственного значения, в решении которых, в соответствии с законодательством принимают участие органы местного самоуправления в целях реализации государственных социальных стандартов, т.е. норм обеспеченности за счет государства минимальных потребностей в социальных условиях жизни, которые устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации и (федеральные стандарты) субъектов федерации (региональные стандарты) относятся: охрана природной среды, организация здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.
Поскольку все эти органы были избраны совсем недавно (а некоторые не избраны до сих пор), они в настоящее время находятся в стадии формирования и трудно что-либо сказать об их внутренней структуре. Однако уже сегодня можно предположить, что в разных регионах они будут значительно отличаться друг от друга по внутренней структуре.
Представительный орган субъекта федерации осуществляет правовое регламентирование в пределах своей юрисдикции. Это постоянно действующий орган. Он обсуждает и утверждает бюджет, представляемый главой администрации. Он контролирует выполнение принятых актов, исполнение бюджета и управление собственностью субъекта федерации.
Представительный орган сам организует свою работу и может нанимать специалистов по контракту.
На нижнем уровне (район, город, и т.д.) действуют представительные органы местного самоуправления. В соответствии с президентским указом от октября 1993 года, эти органы работают на временной основе и созываются главой органа местного самоуправления. Последний утверждает решения, принятые представительным органом. Представительный орган муниципалитета утверждает программу местного развития и принимает устав органа местного самоуправления.
Представительный орган может нанимать специалистов и создавать комиссии. Имеются случаи, когда полномочия новоизбранных представительных органов незаконно ограничиваются. Например, в Приморском крае, а также в Калининградской, Курганской, Омской, Оренбургской и Пермской областях представительные органы местного самоуправления вообще не наделены никакими полномочиями.
В муниципальном образовании Сосновый Бор Ленинградской области полномочия Городского Собрания достаточно широки:
- утверждение городского бюджета и контроль его исполнения;
- утверждение городских планов социально-экономического развития города и контроль за их исполнением;
- утверждение Генерального плана и долгосрочных программ развития города и контроль за их реализацией;
- установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате;
- и т.д.
В составе Городского Собрания 10 депутатов, которые избираются на 4 года, а пять, набравших следующее по количеству число голосов, имеют срок полномочий 2 года, два кандидата, набравших на выборах следующее после десяти избранных депутатов число голосов, зачисляются в резерв Городского Собрания сроком на два года, и имеют право участвовать в работе Городского Собрания с правом совещательного голоса. Депутаты Соснового Бора работают на постоянной основе.
Мэр города является высшим должностным лицом в системе городского самоуправления и является членом Городского Собрания, организует его работу и председательствует на заседаниях. Мэр города осуществляет на принципах единоначалия руководство администрацией города и несет ответственность перед населением за ее работу. Мэр избирается одновременно с депутатами на срок 4 года.
Главной фигурой в органе местного управления или самоуправления является глава администрации. Он утверждает основные решения, принятые представительным органом в отношении бюджета и местных налогов. Право представительного органа контролировать действия администрации практически не реализуется.
Устав Ярославской области содержит положение о процедуре разрешения споров посредством создания согласительных комиссий.
Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить его становление и развитие, которое находится фактически на анчальной стадии. Однако детальное регламентирование местного самоуправления несовместимо с его природой и целями. Органами местного самоуправления являются выборные и иные органы местного самоуправления, образуемые в городских, сельских и на других территориях. Определение статуса представительных органов местного самоуправления относится к сфере Конституционного права. Административным прпавом устанавливается статус органов местного самоуправления, осуществляющих функции управленческого характера.
Орган исполнительной власти - это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти относится к к государственным органам и в этом своем качестве отличается от органов исполнительной власти местного самоуправления.
Административные органы местного самоуправления только начинают создаваться. В большинстве субъектов федерации до сих пор действует старая административная иерархия. Звенья этой цепочки функционируют на уровне городов, районов и иногда даже на сельском уровне. Местные администрации имеют большой штат сотрудников, которые получают распоряжения от вышестоящих органов и осуществляют решения, принятые административным органом более высокого уровня. Поскольку в задачи административных органов высшего уровня входит среди прочего создание уставов для органов местного самоуправления, во многих случаях они составляют их таким образом, чтобы полномочия органов местного самоуправления были существенно урезаны.