В сложных экономических условиях начального этапа реформ (1992-1995 г) принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. В частности, были созданы механизмы защиты доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы, социальной поддержки семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу.
Доля расходов на социальные нужды в совокупных расходах государства возросла в течение этих лет на треть - с 27,5% до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и региональных бюджетов /50/.
Однако наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в социальной сфере, поскольку эффективность программ социальной поддержки была крайне низкой.
Согласно оценкам Международной организации труда, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих беднейшим семьям, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19 процентов. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50 процентов /50/.
Поэтому назрела необходимость внесения коренных изменений в стратегию социальной политики. Прежде всего должна быть повышена ее эффективность, выработаны новые механизмы социальной политики, обеспечивающие более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.
Парламентские слушания "Об упорядочении социальной политики государства в условиях выхода из кризиса и становления рыночной экономики", состоявшиеся в г.Москве, в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 20 апреля 1998г., в которых автор принимал участие по поручению руководства области, послужили дальнейшему развитию законодательства и наметили контуры основных преобразований в социальной жизни общества.
В парламентских слушаниях участвовали представители 61 субъекта РФ, 30 членов экспертного Совета по социальной политике Совета Федерации, видные ученые, социологи, руководители министерств и ведомств, научно-исследовательских институтов, профсоюзные деятели (всего более 400 человек).
Активное участие в парламентских слушаниях приняли и.о. вице-премьера Правительства РФ О.Н.Сысуев, председатель Федерации независимых профсоюзов России М.В.Шмаков, председатель Комитета по социальной политике Государственной Думы С.В.Калашников.
Доклад был сделан Председателем комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики,председателем Государственного Совета Республики Коми В.А.Торлоповым.
Как отмечается в резолюции, стратегической целью реформ в социальной сфере является согласование социальных обязательств государства и реальных возможностей для их финансирования на основе повышения эффективности использования ресурсов, направляемых на социальные цели, и расширения источников финансирования.
В новых экономических условиях намечается осуществить реформы во всех отраслях социальной сферы - труде и трудовых отношениях, политике доходов, занятости и развитии кадрового потенциала, социальном страховании и пенсионном обеспечении, социальной защите ветеранов, инвалидов и других социально-уязвимых групп населения, здравоохранении, образовании и других социально-культурных отраслях.
Планируется обеспечить укрепление финансовой базы социальной сферы, ввести государственные минимальные социальные стандарты. Переход на стратегию экономического роста предъявляет высокие требования к формированию устойчивой политики доходов населения, ее тесной взаимосвязи с экономикой и социальной политикой /50/.
Важное место в принятой на парламентских слушаниях резолюции отведено культурной политике, ее роли и месту в современном обществе.
Культурная политика представляет собой отрефлексированный и ответственный выбор целей и приоритетов, создание механизмов их осуществления и целенаправленное выделение ресурсов. В общих чертах первой целью культурной политики является сохранение и передача будущим поколениям культурного наследия, поддержка художественного творчества и распространение всех форм культуры среди максимально широкой аудитории. Для понимания необходимости развития культуры в столь сложный для страны переходный период следует четко осознавать, что может дать обществу энергичная и предприимчивая культурная политика /33/.
Необходимо отметить, что в течение нескольких последних десятилетий происходит постоянное переосмысление роли и места культуры в жизни как всего мирового сообщества, так и отдельного человека.
Так,принятая в 1948 году Генеральной Ассамблеей ООН "Всеобщая декларация прав человека" провозгласила в числе важнейших прав право каждого человека "свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством", а также право каждого человека "на защиту его моральных и материальных интересов, являющихся результатом научных, литературных или художественных трудов, автором которых он является" /статья 27/.
Спустя сорок лет мировое сообщество пришло к выводу об ограниченности осуществлявшихся после окончания второй мировой войны стратегий развития, основывающихся на количественном и материальном росте. Всемирная конференция по политике в области культуры (Мехико,1982 г.) выработала формулу "Культура является основополагающим элементом жизни каждого человека и каждого общества". На ее основе ООН приняла решение о проведении в 1988-1997 годах Десятилетия всемирного развития культуры, цель которого заключается в том, чтобы осмыслить пути обеспечения культурным ценностям "их центрального места в экономическом и техническом развитии" посредством:
1) учета культурного аспекта во всех социально-экономических и технических проектах развития;
2) возрождения и обогащения культурной самобытности народов, отражающей их взгляд на мир и представление о самих себе;
3) расширения участия всех людей в культурной жизни;
4) развития международного культурного сотрудничества.
В свете указанных обобщений мирового сообщества национальное развитие и реформирование государственности Российской Федерации реально и основательно настолько, насколько эти исторические цели будут увязаны с фундаментальной ролью культуры в жизни человека и общества, ибо именно культура определяет образ жизни людей, восприятие ими себя и других, их действия, убеждения и систему ценностей /39/.
Функции современного государства предполагают необходимость государственной политики в области культуры (культурной политики). Средства выработки и реализации такой политики - разработка и принятие государственных программ, создание специализированных исполнительных органов (министерств,госкомитетов и т.п.),государственных организаций, учреждений, предприятий культуры.
В Российской Федерации такие функции исполняет Министерство культуры.В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 06.06.97г. N 679, Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия (далее именуется сфера культуры), а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Существование полноценного и самостоятельного Министерства культуры представляется целесообразным в контексте национальных традиций государственного управления. Это обеспечивает отрасли лучшее финансирование, а также - определенное равенство с другими отраслями в государственном механизме и дает свободу инициативы /33/. Существование Министерства необходимо, поскольку государственный сектор в культуре сохраняет свою важность, существует значительное число учреждений культуры, находящихся под государственным управлением, а финансирование из небюджетных источников только формируется.
В этой ситуации одним из приоритетных направлений деятельности органов государственного управления становится социальное регулирование. Оно необходимо прежде всего потому, что именно государство по Конституции приняло на себя роль гаранта в обеспечении принципа доступности для своих граждан источников удовлетворения культурных потребностей.
Право человека свободно участвовать в культурной жизни само по себе недостаточно - культурную деятельность необходимо еще и стимулировать. Мировое сообщество осознало,что "культурное развитие должно в возрастающей мере стать заботой и долгом современного государства и всех других институтов,принимающих решения о стратегиях, программах,проектах общественного развития" /36/.
Существуют два способа государственного финансирования культуры - прямое выделение бюджетных ассигнований и косвенное финансирование посредством выделения кредитов, предоставления налоговых льгот и т.д. В соответствии со ст.45 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", государство гарантирует создание условий для сохранения и развития культуры посредством прямого финансирования.
В целях создания системы гарантированного государственного финансирования в законе закреплена минимальная доля (норматив) бюджетных ассигнований, направляемых на нужды культуры. Предусмотрено, что на эти цели ежегодно направляется не менее 2% средств республиканского бюджета и не менее 6% средств местных бюджетов.
Однако данная норма не выполняется уже на стадии формирования бюджетов. Ниже приведены цифры (в процентах), выделяемые федеральным бюджетом на культуру по отношению к самому бюджету /52/: