Причины происшедшего кроются в отходе от прежних системных принципов и критериев электроснабжения потребителей и замене их коммерческими интересами множества мелких региональных энергосистем – АО-энерго. АО-энерго стало выгоднее использовать в первую очередь собственные станции, расположенные внутри соответствующих региональных бассейнов. Эти станции менее мощные, чем на ФОРЭМ, и вырабатывают более дорогую электроэнергию, от продажи которой получают в абсолютном исчислении больше выручки и прибыли. По этой причине управление производством электроэнергии и ее перетоками происходило теперь без превалирования общесистемных интересов и экономической оптимизации. В Советском Союзе региональные (местные) станции, к которым в основном относились ТЭЦ, эксплуатировались в большинстве своем только в холодное время года, когда требовалась тепловая энергия, а спрос на электроэнергию возрастал. В наши дни такие ТЭЦ во многих населенных пунктах нередко работают и летом, обогревая невостребуемым теплом окружающую среду, на что впустую расходуется немало топлива, а возникающие издержки оплачивает потребитель. Как следствие этого, отбор электроэнергии с ФОРЭМ, при такой оптимизации региональными энергосистемами собственной прибыли, резко понизился. Средняя годовая загрузка крупнейших тепловых станций на ФОРЭМ суммарной мощностью 51,8 ГВт, работавших в начале 90-х гг. практически на полную мощность, в третьей четверти 90-х гг. немногим превышала половину их возможностей, хотя их мощность составляет почти четверть от всех генерирующих мощностей. Половинчатая загрузка крупных ТЭС вызвала увеличение удельных затрат на производство электроэнергии, что резко ухудшило их экономическое положение, повлекшее за собой ухудшение технического состояния этих станций.
Нужно отметить, что «местечковая» оптимизация эффективности поощрялась региональными администрациями, контролирующими региональные энергетические комиссии, которым дано право самостоятельно регулировать тарифы на местах. Существует очевидная зависимость: чем больше выручка и прибыль АО-энерго, которые возрастают при реализации собственной, более дорогой, чем на ФОРЭМ, электроэнергии, тем большая сумма налогов в абсолютном исчислении поступает в бюджеты всех уровней.
Таким образом, результатом недальновидного, исходя из экономических критериев, акционирования электроэнергетики в 1992-1993 гг. и отказа при этом от прежних принципов оптимального регулирования ЕЭС, явилось начало в российской электроэнергетике кризисных процессов и явлений, что в значительной степени усугубилось тотальным кризисом неплатежей, сковавшим отечественную экономику в 1995-98 гг. К основным негативным моментам можно отнести следующие: низкая эффективность и высокая энергоемкость производства; отсутствие стимулов к повышению эффективности производства; участившиеся перебои энергоснабжения и аварии; низкая инвестиционная привлекательность и непрозрачность бизнеса; отставание темпов ввода новых мощностей от темпов роста электропотребления и др. Исходя из изложенного выше, целесообразность проведения взвешенных реформ в электроэнергетике к началу 1998 г. являлась, по мнению многих исследователей, непреложным фактом.
Глава 2. Реформа электроэнергетики: цели и задачи
2.1. Официальная концепция реформы
Менеджментом РАО «ЕЭС России» совместно с Правительством РФ в течение 1998-2003 гг. была подготовлена концептуальная и законодательная база для реформирования компании. Специально созданная для этих целей Концепция Стратегии ОАО РАО «ЕЭС России» на 2003-2008 гг. «5+5» предполагает, что на процесс реформирования компаний, входящих в холдинг РАО «ЕЭС России» потребуется 3 года, и к 2006 г. из РАО «ЕЭС России» будут выделены все основные субъекты отрасли. После этого потребуется еще 2 года на их доформирование и завершение корпоративных процедур. В результате этого через 5 лет (в 2008 г.) будет сформирована целевая структура отрасли [7].
Основными целями реформирования электроэнергетической отрасли являются:
1. Повышение эффективности предприятий электроэнергетики;
2. Создание условий для развития отрасли на основе частных инвестиций.
При этом основными задачами реформы являются следующие:
1. Разделение отрасли на естественно-монопольные (в основном, передача и распределение электроэнергии, диспетчеризация) и конкурентные (производство электроэнергии, сбыт) виды деятельности;
2. Создание системы эффективных рыночных отношений в конкурентных видах деятельности;
3. Обеспечение недискриминационного доступа к услугам естественных монополий;
4. Эффективное и справедливое государственное регулирование естественных монополий, создающее стимулы к снижению издержек и обеспечивающее инвестиционную привлекательность естественных монополий.
Авторы реформы также продекларировали, что РАО «ЕЭС России» будет стремиться к достижению указанных целей реформирования, с учетом:
1. Обеспечения надежного и бесперебойного энергоснабжения добросовестных потребителей электро- и теплоэнергии в кратко- и долгосрочной перспективе.
2. Обеспечения баланса между исполнением интересов собственников компании, государства и других заинтересованных субъектов, включая потребителей продукции и услуг, производимых в отрасли и сотрудников компании.
Реализация реформирования электроэнергетики была бы невозможна без формирования соответствующей правовой основы. В связи с этим Правительством Российской Федерации был разработан и внесён в Государственную Думу пакет законопроектов, регламентирующий реформирование электроэнергетической отрасли и РАО "ЕЭС России", задающий основные контуры и принципы функционирования электроэнергетики в будущем в условиях конкуренции и ограниченного государственного вмешательства в хозяйственные отношения. Так был принят закон «Об электроэнергетике», а также законы, вносящие изменения и дополнения в уже существующие законы: «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О естественных монополиях», «Об энергосбережении». Также были внесены изменения в Гражданский кодекс.
Исходя из содержания указанных документов, структура экономических отношений в электроэнергетическом комплексе будет выглядеть следующим образом.
Переходный период (2003 - ориентировочно конец 2007 гг.). Данный период необходим с целью отработки рыночных механизмов организации хозяйственных отношений в электроэнергетике и обеспечения последовательного перехода от существующей системы административной регуляции к формированию конкурентной среды. В данный период изменения в отрасли протекают по следующим основным направлениям:
1. Переход от вертикально – интегрированных энергокомпаний к разделению видов деятельности.
В переходный период произошло полное разделение потенциально конкурентных и естественно–монопольных видов деятельности в электроэнергетике путём реорганизации региональных АО–энерго. В результате было достигнуто организационное разграничение генерации, передачи, сбыта, диспетчеризации и ремонтной деятельности, а также непрофильных видов деятельности. Дополнительным условием, которое исключит в будущем возможность для злоупотребления ресурсами ранее существующей интегрированной структуры, является запрет на одновременное владение имуществом, используемым для осуществления естественно–монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.
Вместе с тем, в ряде случаев совмещение видов деятельности в электроэнергетике будет необходимо. В связи с этим, право на одновременное осуществление монопольных и конкурентных видов деятельности будут иметь хозяйствующие субъекты, которые:
1. функционируют в рамках изолированных энергосистем, при условии отсутствия или ограничения конкуренции;
2. осуществляют деятельность по оперативно–диспетчерскому управлению и деятельность по передаче электроэнергии исключительно в целях удовлетворения собственных производственных нужд;
3. территориальные сетевые компании, которые получили статус гарантирующего поставщика.
2. Введение на оптовом рынке системы, сочетающей свободное ценообразование и тарифное регулирование.
В этот период реализация электроэнергии на оптовом рынке осуществляется как по регулируемым тарифам, так и по свободным ценам. Объёмы электроэнергии, которые сможет реализовать по свободным ценам каждый поставщик – субъект оптового рынка, определены Правительством. В целях регулирования тарифов в этот период Правительство будет ежегодно, до принятия бюджета устанавливать предельные уровни тарифов на электрическую энергию. При этом будет обеспечена защита интересов населения посредством утверждения для нее отдельных предельных уровней цен.
3. Замена тарифного регулирования механизмами свободного ценообразования.
С момента окончания переходного периода (т.е. с момента вступления в силу правил оптового рынка) вступают в силу положения закона «Об электроэнергетике», определяющие порядок функционирования оптового и розничных рынков. В результате на оптовом рынке начинает действовать механизм формирования равновесных цен в рамках ценовых зон, границы которых определяются Правительством. Основой данного механизма является система подачи поставщиками и покупателями ценовых заявок (которые могут быть с нулевой ценой – то есть ценопринимающими). В результате сопоставления поданных заявок (указанных в них объемов электроэнергии и цен) определяется цена, по которой осуществляется купля-продажа электроэнергии, а также осуществляется оперативно-диспетчерское управление.