Определение долгосрочных целей федеральной политики в каждом субъекте Российской Федерации приведет к концентрации ресурсов, повышению эффективности производства, формированию новой отраслевой структуры, развитию новых структурообразующих проектов, которые в дальнейшем окажут воздействие на качество жизни и развитие субъектов Российской Федерации.
3. Современные подходы в области регионального стратегического планирования и планирования регионального развития: методологические основы и философия
Одной из ключевых тем, затронутых в рамках проекта ТАСИС «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» в пилотных российских регионах-Новгородской и Вологодской областях - стали новые подходы к планированию развития для решения весьма специфических проблем региональной экономики.
Проект восходит к инициативе руководителей обеих областей, которые признали еще на ранней стадии, что реформирование экономики и институциональной структуры в обоих регионах является долгосрочным процессом, требующим постепенного подхода и значительного опыта в сфере инновационных методологий планирования/3/.
Впоследствии было принято решение об использовании технической помощи, предоставляемой программой ТАСИС с изучением моделей «лучшей практики» других европейских регионов и, в результате, разработки собственных подходов к региональному развитию, адаптированных к весьма специфической ситуации как России, так и в обоих регионах.
В этих условиях в качестве вклада в процесс дискуссий и обмена опытом целесообразно будет схематически представить основные методологические подходы, которые применяются значительным числом регионов Западной Европы, хотя в окончательном варианте они различаются применительно к конкретной ситуации в том или ином регионе.
3.1. Методология и подходы
В любом случае очень важной предпосылкой успеха работы по региональному планированию является тщательное теоретическое обоснование применяемого подхода. Методологические основы процессов, происходящих в рамках любого проекта в области стратегических разработок, должны быть основаны на положениях и выводах из современных и инновационных теорий регионального развития, обсуждаемых в рамках весьма интенсивных дебатов по стратегическим вопросам на протяжении последних двадцати лет и сегодня являющихся, хотя и в различной интерпретации, практической основой большинства региональных концепций и стратегий развития в странах-членах Евросоюза.
3.2. Изменение подходов к планированию регионального развития в Европейском Союзе
Понятием, имеющим центральное значение в современной региональной политике, и, следовательно, одной из наиболее важных предпосылок всех подходов к региональному планированию, является устойчивость всех процессов развития. Несмотря на краткосрочные интересы, связанные с политическим успехом, акцент в настоящее время все более делается на среднесрочные и долгосрочные результаты экономического и политического вмешательства государства. Результатом таких изменений во взглядах политиков и экспертов в области планирования является основательная переориентация как аналитической основы концепций развития, так и практической реализации и стратегической направленности мероприятий и проектов в рамках региональной политики.
Уход, с одной стороны, от подходов, предполагающих продвижение отдельных проектов, а с другой стороны - от так называемого «принципа лейки» (распыление вмешательства), означает, что сегодня для программ регионального развития определяющим является использование синергизма и дополнительных эффектов отдельных мероприятий. Планирование развития и региональная политика сегодня понимаются как чрезвычайно динамичный процесс, адаптирующийся к общим экономическим и социальным условиям и постоянно изменяющийся на основе анализа собственных задач, проверки достижения целей и вновь и вновь повторяющейся оценки состояния реализации программ/3/.
3.3. Влияние политических мер и спектр задач региональной политики
Вместе с тем, основная проблема любых усилий в области развития - в частности, это касается реформ в странах Центральной и Восточной Европы, и, в особенности, относится к устойчивости процессов развития - это ограниченность имеющихся финансовых, материальных и человеческих ресурсов для реализации задач качественного и количественного плана.
Исходя из необходимости достижения значительного социально-экономического эффекта всех принимаемых мер и/или вмешательства, данная предпосылка, с одной стороны, устанавливает весьма высокие требования к размещению средств, с другой стороны - к действенности усилий, предпринимаемых в рамках региональной политики и определению комплекса задач, которые могут быть решены в таких обстоятельствах.
Оценка воздействия государственного вмешательства, осуществляемого в рамках стратегий регионального развития, например, в рамках структурных фондов (средств, направляемых на развитие регионов) Европейского Союза, на практике показала, что рассредоточение усилий по региональному развитию оказалось, буквально, тратой финансовых средств, и его необходимо исключить в будущем, так же, как и необоснованную концентрацию вмешательства на отдельных проектах, отраслях, областях политики или территориальных единицах. Следовательно, целевое (стратегическое) использование ресурсов и, в частности, уровень эффективности вмешательства являются центральными критериями, определяющими успех стратегий регионального развития.
Поэтому эффект региональных стратегий в значительной мере определяется, наряду с оптимальным размещением ресурсов, уровнем концентрации мероприятий на эндогенном (внутреннем) потенциале региона в соответствии с пространственными и целевыми аспектами. Поскольку эффективное использование сильных сторон, существующих внутри региона, производит дополнительный эффект развития, оно таким образом будет способствовать региональным процессам роста. Кроме того, на этот процесс оказывает влияние географическое и социально-экономическое положение региона. Это подразумевает, что регион должен прилагать значительные усилия по интеграции в макроэкономические (европейские, национальные, межрегиональные) структуры и улучшать свои связи с экономиками соседей, чтобы постоянно пользоваться преимуществами эффекта воздействия внешнего роста на процесс внутрирегионального развития.
На практике это означает, что, благодаря возрастающей сложности функций региона, в ходе процесса регионального развития стратегические разработки и планирование значительно опережают по значению классический эмпирический анализ ситуации.
Более того, инновационные региональные стратегии сегодня обязательно должны выходить далеко за рамки классических областей экономической политики и пространственного планирования. В силу, с одной стороны, серьезных тенденций к глобализации в сочетании с новыми инновационными направлениями в области технологий и коммуникаций, а в особенности, на фоне растущей в Европе тенденции к регионализации, эти одномерные подходы не могут более быть адаптированы к требованиям современной региональной экономики.
Поэтому сегодня инновационная стратегия регионального развития и вспомогательные инструменты, создаваемые для ее реализации, охватывают широкий спектр дополнительных проблем, таких, как система соцобеспечения и рынок труда, профессиональная подготовка и повышение квалификации, охрана окружающей среды и т.д. Таким образом, к понятию продуманной концентрации задач региональной политики, программ развития и отдельных видов государственного вмешательства добавляется компонент многофункциональности и многомерности. В результате, в настоящее время успешные региональные стратегии основываются на комплексных интегрированных программах развития, делающих особый акцент на эффективном использовании синергизма и дополнительных эффектов между отдельными мероприятиями и проектами в различных областях политики/3/.
3.4. Децентрализованные подходы к планированию
Поскольку политика развития не может более рассматриваться как задача, относящаяся исключительно к компетенции центральных департаментов и администраций (ни на национальном, ни на региональном уровнях), но, как результат совместных усилий различных институтов и департаментов на всех уровнях управления, существующих в данной стране, полномочия национального правительства должны быть ограничены определением общих макроэкономических принципов и основной политической структуры.
Так, региональные стратегии должны все в большей степени сочетать подходы и инициативы, идущие «снизу верх» и «сверху вниз» не только с точки зрения взаимодополняемости функций различных уровней управления («субсидиарности»), но и по причине более широких полномочий и опыта региональных властей в области планирования, которые должны быть задействованы в процессе развития региона.
Кроме того, более высокая сложность процессов регионального планирования также означает и необходимость приложения несколько больших усилий по управлению и координации. На практике для этого требуются новые процедуры разработки и реализации концепций регионального развития в соответствии с основными принципами сотрудничества, участия и партнерства, устанавливаемых, в частности, нормами «Европейских структурных фондов».
Итак, децентрализованные процедуры, усиление элементов руководства регионом, предполагающих расширенное участие сторон и обязательное принятие во внимание принципа взаимодополняемости являются необходимыми предпосылками, определяющими способность региона справиться с функциональным расширением его задач, удовлетворять требованию устойчивости и соответствовать ускоряющимся процессам изменений в глобальной экономической ситуации путем применения чрезвычайно динамичных инструментов планирования.