Словом, принцип системности требует дифференцированной интерпретации и применения к определенным видам государственных органов, а именно к органам исполнительной власти.
4. Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы при построении и функционировании органов исполнительной власти основополагающим был пресловутый принцип демократического централизма. В новых условиях и с учетом демонтажа административно-командной системы демократический централизм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это, что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованное государство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и деятельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, использовать разумное и сбалансированное сочетание централизации и децентрализации.
Чтобы эффективно управлять (участвовать в управлении) общественными процессами (экономическими, политическими, социальными), необходимо, в организации управления применять элементы, как централизации, так и децентрализации, что позволит обеспечить в целом эффективность управления органов исполнительной власти.
Принцип централизации в системе исполнительной власти означает подчиненность нижестоящих органов вышестоящим исходя из единства системы, руководство нижестоящими органами из единого центра.
Децентрализация означает закрепление в законодательном порядке предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом предметы ведения и полномочия не разбросаны па определенным "блокам".
Сказанное позволяет сделать общий вывод: сочетание централизации с децентрализацией является в значительной степени оптимальным вариантом, принципом построения и функционирования органов исполнительной власти с учетом четкого деления на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. Принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий. Каждый орган исполнительной власти наделён определёнными, свойственными только ему полномочиями. И в то же время его компетенция должна быть чётко зафиксирована, закреплена в определённых нормативно-правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение полностью относится к министерствам, государственным комитетам, комитетам, федеральным службам, другим органам исполнительной власти. Фиксирование их функций и полномочий осуществляется в различного вида правовых актах: например, фиксирование функций Правительства — в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Правительстве; функций Конституционного Суда — в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств — в Положениях (о Министерстве экономики[11]; о Министерстве транспорта[12]; о Федеральной службе занятости и т. д).
6. Принцип профессионализма и компетентности. Хотя данный принцип можно считать всеобщим для любой из подсистем органов или ветвей государственной власти, для органов исполнительной власти в силу их характера, особенностей, функций, целевого предназначения и других моментов, данный принцип имеет особое значение. Если в целом характеризовать исполнительную (исполнительную и распорядительную) деятельность, то ее условно можно подразделить на три разновидности (уровня).
Первая — это исполнительная деятельность общего характера, общее руководство и управление, т. е. согласование, направление, объединение, координация управленческой деятельности. В сущности, по содержанию эта деятельность может быть условно названа правительственной, т. е. это деятельность такого характера, который свойственен Правительству, Совету Министров, Кабинету Министров. Для ее осуществления функционеры, участвующие в правительственной деятельности, а тем более занимающие достаточно заметные должности, должны обладать высоким уровнем профессионализма и компетентности, без которых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий, акций различных по характеру министерств, госкомитетов, других госорганов не может быть и речи, не говоря уже о направленной в целом на решение общегосударственных задач "штабной" деятельности.
Вторая — это в целом деятельность на межотраслевом уровне. По своему характеру и природе она близка к правительственной деятельности, но имеет свои особенности. Они состоят главным образом в участии в управлении в межотраслевой сфере, т. е. в экономике, статистике, в области финансов и кредита, труда, налогов таможенного дела, стандартизации и сертификации.
Третья — это наиболее разветвленное, отраслевое управление. Оно охватывает в целом три сферы, в которые входят промышленность, строительство, агропромышленный комплекс, транспорт и коммуникации.[13]
К отраслевому управлению относятся все исполнительные отраслевые органы власти — министерства (образования, обороны, внутренних дел, сельского хозяйства и продовольствия, здравоохранения, транспорта, связи, путей сообщения, культуры, внешних экономических связей и многие другие); комитеты (по металлургии, машиностроению, кинематографии, рыболовству и многие другие). Отраслевое управление и сеть органов управления соответствующими отраслями, входящими в сферы народного хозяйства, социально-культурного строительства, административно-политической деятельности, чрезвычайно подвижны и динамичны, а перечень органов управления отраслями постоянно видоизменяется, отражая процесс глубоких социально-экономических преобразований в России. К тому же термины "социально-культурное строительство" и "административно-политическая деятельность" весьма условны: не случайно наименования министерств и других центральных органов постоянно меняются, отражая процесс приспособления исполнительной структуры к условиям развития экономики и социальной сферы в обстановке рыночных отношений.
7. Принцип законности пронизывает всю систему органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти. Каждый из них действует на основе Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.
8. Принцип гласности, обусловленный содержанием и духом Конституции, распространяется с известной спецификой на органы всех трех ветвей государственной власти, в том числе и на органы исполнительной власти. Собственно, без открытости, гласности нельзя серьезно говорить о демократизме и правовом государстве.
9. Принцип чередования функций и полномочий и передачи от одной части (подсистемы) органов исполнительной власти другой ее части (подсистеме) определенной части своих полномочий. Этот принцип юридически закреплен в ст. 78 ч. 1, 2, 3 Конституции РФ.
10. Принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти. Этот принцип — следствие действия принципа разделения властей и ряда других статей Конституции — ст. 71 п. «г», ст. 732 п. «н», ст. 73, 77 ч. 1, 2, ст. 80 ч. 2, раздел второй ч. 1 и др.
11. Принцип участия граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти. В сущности, данный принцип закреплен в ст. 32 Конституции Российской Федерации и в текущем законодательстве. В частности, он проявляется при выборах глав администраций, краев и областей (губернаторов).
12. Принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти. Контроль — всеобщее начало, которое пронизывает все звенья механизма исполнительной власти. Эта проблема требует отдельного анализа.
Таким образом, мы в целостном виде проанализировали основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, которые в совокупности характеризуют демократизм и специфику механизма функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.
Глава 3. Соотношение государственного управления и исполнительной
власти
Изложенные выше положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.