До тех пор, пока будет отсутствовать прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления, и сохраняться экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и государственных органов власти, ни о какой полной самостоятельности местного самоуправления не может быть и речи.
Во-вторых, многие важные правовые нормы федеральных и республиканских законодательных актов о местном самоуправлении страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. Примером может служить статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Она определяет эти предметы вперемежку с полномочиями местного самоуправления, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление.
Во многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, о здравоохранении и др.) компетенция органов местного самоуправления устанавливается в целом для всех муниципалитетов, без разделения по уровням и типам.
В-третьих, в числе федеральных нормативных актов, затрагивающих вопросы осуществления местного самоуправления, немало законов и подзаконных правовых документов, принятых до декабря 1993 года, то есть исходящих из концепции местного самоуправления, не соответствующей новой Конституции РФ. Нормы законов, принятых уже после декабря 1993 года, нередко противоречивы. Это характерно, в частности для соотношения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных федеральных законов. Хотя, признанная в российской системе законодательства о местном самоуправлении, иерархия общего и специальных законов требует соответствия общему закону других актов, на деле это не соблюдается. Причем нередко нормы более узких по тематике законов точнее норм центрального закона.
В-четвертых, главную, содержательную сторону местного самоуправления характеризует осуществление установленных законодательством их функций и полномочий. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом и т.д.
Эти и другие вопросы местного значения решаются относительно успешно только в столицах и административных центрах субъектов РФ и ряде других крупных и средних городов, где действуют промышленные, торговые и другие предприятия. Тогда как в сельских муниципальных образованиях вопросы местного значениярешаются плохо. И происходит это потому, что у органов местного самоуправления нет достаточной базы налогообложения, других источников бюджетных доходов. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо записано, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ. На самом деле обязательные по закону нормативы минимальной бюджетной обеспеченности во многих регионах либо отсутствуют, либо устанавливаются «исходя из финансовых возможностей», т. е. без учета функций и полномочий местного самоуправления. Подавляющее большинство бюджетов пополняется за счет дотаций из бюджетов субъектов Федерации, причем дотации эти выделяются из остатков средств направленных в приоритетном порядке на финансирование расходов субъектов Федерации(дотации Ядринского района на 2005г., получаемые из республиканского бюджета: 93.004 млн.р.-транспорт, 27.215 млн.р.-содержание и ремонт автомобильных дорог, 2.651млн.р.-строительство соц. жилья, 1.139 млн. р.-капитальный ремонт муниципального жилого фонда, 91.579 млн.р.-субвенции и субсидии)[22]. Подчас большую долю средств получают не те муниципалитеты, которые в них максимально нуждаются, а те, что сумеют лучше доказать остроту своих потребностей и находятся в ладу с региональными властями. Существенная неоднородность муниципальных образований по экономическому потенциалу требует развития эффективной системы межбюджетных отношений, формирование которой затруднено существенной территориальной неоднородностью муниципальных образований. На это обстоятельство также обращено внимание председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрым.[23] Разрешить сложившуюся ситуацию призвана новая редакция Закона о местном самоуправлении.
Кроме вопросов местного значения местное самоуправление решает и другие вопросы – согласно Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. При этом им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые средства. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий, должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Однако в связи с отсутствием законов, определяющих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе порядок расчета и выделения необходимых для этого средств, в федеральном бюджете, в большинстве бюджетов субъектов РФ за все годы, прошедшие с момента принятия Закона, соответствующая строка отсутствовала.
Главная проблема, которую надо решать, - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления и их ресурсного обеспечения. Одновременно необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом за счет их соотношения с точки зрения реальной осуществимости.
Реализация данных рекомендаций будет способствовать созданию такой системы правового регулирования взаимодействия между федеральным центром, субъектами и местным самоуправлением, которая исключала бы двойственный подход и необязательность в реализации принятых решений.
Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - М.: Юрид. лит.. 1995. – 63 с.
2. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая членами Европейского Совета 15 октября 1985 года // Народный депутат. - 1993. -№11. - С. 57.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
4. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
5.Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131 ФЗ (новая редакция).
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. № 266 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 12. - Ст. 1139.
7. Закон Российской Федерации "Об общественных объединениях" от 14 апреля 1995 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 -№21 -Ст. 1930..
8. Закон Чувашской Республики от 16 марта 1996 г. "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике"( с изменениями и дополнениями 1997г.,1998г., 2001г., 2002г., в новой редакции от 29 декабря 2003г.). // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. – 1996 - №9. – С.13-40.; 2004-№51-С.-52-53.
9. Закон Чувашской Республики от 11 ноября 2003 г. "О выборах в органы местного самоуправления в ЧР". // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. – 2003 - №57. – С.63-120.
10. Закон Чувашской Республики от 04 апреля 1996 г. "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований". // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. – 1996 - №10. – С.47-50.
11. Закон Чувашской Республики от 15 июня 1998 г. " О внесении изменений в ст.7 Закона Чувашской Республики "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике"". // Собрание законодательства Чувашской Республики. – 1998 - №5-6. – Ст.166.
12. Закон Чувашской Республики от 15 июня 1998 г. " О внесении дополнений в Закон Чувашской Республики "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований"". // Собрание законодательства Чувашской Республики. – 1998г. - №56. – Ст.132.