В-третьих, экологические проблемы отличает их тесная, объективно обусловленная взаимосвязь с проблемами экономического развития, контроля за численностью населения, борьбы с нищетой. Это означает, что принятие мер, направленных на преодоление негативных экологических тенденций, должно осуществляться с учетом социальных, демографических и экономических факторов.
Международные организации, как постоянно действующие структуры, располагающие собственными интеллектуальными, техническими и финансовыми ресурсами и обладающие определенной политической независимостью по отношению к участвующим государствам, представляют собой инструмент, наилучшим образом приспособленный для решения тех задач, которые возникают в ходе осуществления международного природоохранного сотрудничества. По этой причине уже к концу 60-х гг. экологические проблемы оказались в повестке дня ведущих международных организаций, учредительные документы которых, кстати сказать, непосредственно не предусматривали охрану окружающей среды в качестве одного из направлений их деятельности.
В настоящий момент экологическая проблематика включена в сферу интересов таких авторитетных региональных организаций, как Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Европейский союз, Организация американских государств. На глобальном уровне ответственность в данной области взяла на себя Организация Объединенных Наций, превратившись со временем во "всемирный форум по организации международной деятельности в области окружающей среды"1. Среди достоинств системы ООН один из авторов выделяет ее всемирный масштаб, сочетание политических, социально-экономических и научно-технических направлений в ее деятельности, а также межправительственный характер, позволяющий добиваться практической реализации решений и дающий возможность мобилизовать на решение глобальных экологических проблем большое число других международных правительственных и неправительственных организаций, национальных научных учреждений и отдельных выдающихся ученых.
Первая экологическая акция ООН датируется еще 1949 г., когда в Лейк-Саксессе (США) была проведена Международная научно-техническая конференция по охране природы. В 60-е гг. в ООН наметилась тенденция перехода от разрозненных, бессистемных мероприятий, связанных с отдельными аспектами природопользования, к более комплексной деятельности, поставленной уже на постоянную основу. В этот период экологические проблемы заняли свое место в повестке дня многих специализированных учреждений ООН. Так, например, Всемирная организация здравоохранения начала заниматься вопросами воздействия загрязняющих веществ на здоровье человека, Всемирная метеорологическая организация — влиянием загрязнения атмосферы на климат, Организация по вопросам продовольствия и сельского хозяйства занялась изучением влияния экологической деградации на производство продовольствия и проблемами чрезмерной эксплуатации рыбных ресурсов, а ЮНЕСКО взяла на себя ответственность за развитие научных знаний об окружающей среде.
Тем не менее поворотным пунктом в природоохранной деятельности ООН можно считать состоявшуюся в 1972 г. в Стокгольме Конференцию ООН по проблемам окружающей человека среды. Именно Стокгольмская конференция заложила основы сбалансированного и комплексного подхода к решению на глобальном уровне всего спектра экологических проблем. Принятые в шведской столице решения придали мощный импульс международному природоохранному сотрудничеству, предопределив стремительное развитие международного права окружающей среды и задав новые параметры экологической деятельности ООН. Кроме того, конференция оказала влияние и на внутреннюю политику многих государств, в национальных приоритетах которых прежде отсутствовали вопросы охраны природы. После Стокгольма в массовом порядке начали разрабатываться государственные экологические программы, а также стали создаваться механизмы для их реализации.
Непосредственным итогом работы конференции явилось принятие в ходе заключительного пленарного заседания солидного числа документов, среди которых особое место занимает Декларация об окружающей человека среде. Некоторые делегаты сравнивали Декларацию по ее значению в истории человечества с Великой хартией вольностей, а представитель Канады охарактеризовал этот документ как первый важный шаг на пути к разработке международного права окружающей среды. Несколько позже известный французский юрист Кисс отметил, что Декларация может служить базисом для любых будущих действий в области охраны окружающей среды. Время подтвердило справедливость этого замечания. Положения Стокгольмской декларации так или иначе были отражены во многих международных природоохранных конвенциях, а также в решениях международных организаций и конференций; на них нередко ссылается в ходе своей кодификационной деятельности Комиссия международного права. Таким образом, хотя Стокгольмская декларация и не обладает обязательной юридической силой, присущей международному договору, нельзя не согласиться с теми исследователями, кто признает за этим документом статус источника международного права окружающей среды.
Декларация начинается с тезиса о том, что человек является одновременно и продуктом, и создателем окружающей его среды. Окружающая среда предопределяет интеллектуальный, социальный и духовный рост человека. В Декларации подчеркивается, что охрана и улучшение окружающей среды выступают необходимым условием для человеческого благополучия, причем ответственность за осуществление деятельности в этом направлении возлагается не только на правительства, но и на отдельных людей.
Вторая часть Стокгольмской декларации представляет собой свод двадцати четырех руководящих принципов, которым государства и международные организации должны следовать, предпринимая действия, способные повлиять на состояние окружающей среды. Первый из этих принципов имеет, пожалуй, фундаментальное значение, поскольку он устанавливает неразрывную связь между охраной окружающей среды и реализацией основных прав и свобод человека. Последующие шесть принципов формируют то, что, по выражению одного из авторов, является сердцем Декларации10. В них подчеркивается, что естественные ресурсы, под которыми следует понимать не только нефть и полезные ископаемые, но и воздух, воду, почву, растения и животных, требуют бережного отношения в интересах настоящего и будущих поколений. На человеке лежит особая ответственность за сохранение природного наследия.
Принципы с 8 по 25 определяют меры, которые должны быть предприняты государствами в целях охраны и улучшения окружающей среды, причем особое внимание уделяется специфическим нуждам развивающихся стран. Отдельно указывается на необходимость сбалансированного и систематического подхода к планированию государствами своего развития, обеспечивающего более рациональное управление природными ресурсами.
С правовой точки зрения наибольший интерес представляет заключительная группа принципов, в особенности принцип 21, согласно которому государства имеют, с одной стороны, суверенное право эксплуатировать свои природные ресурсы в соответствии с собственной природоохранной политикой, а с другой стороны, обязаны обеспечить условия, чтобы деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции или контроля, не наносила ущерба окружающей среде других государств или территорий, находящихся за пределами национальной юрисдикции.
Принцип 21 был впоследствии подтвержден в некоторых природоохранных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, а также в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принцип 2). Ссылки на данный принцип можно также найти во многих авторитетных экологических соглашениях (например, Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. или Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.). Таким образом, сформулированное в Стокгольмской декларации положение о государственном суверенитете в отношении природных ресурсов как балансе прав и обязанностей приобрело в настоящее время статус международного обычая.
Помимо Декларации участники Стокгольмской конференции одобрили План мероприятий в отношении окружающей человека среды — пространный документ, содержавший 109 рекомендаций по различным аспектам международного природоохранного сотрудничества. План не только указывал на необходимость проведения тех или иных мероприятий, но и определял организационные формы их осуществления. На основании рекомендаций, содержавшихся в Плане, Генеральная Ассамблея ООН учредила в 1972 г. ЮНЕП — Программу ООН по окружающей среде. Перед Программой была поставлена задача свести воедино и усилить деятельность, начатую еще до Стокгольма некоторыми органами и учреждениями ООН. Иными словами, речь шла не о создании нового специализированного учреждения или существенном расширении компетенции ООН в области охраны природы, а о рационализации и повышении эффективности уже существующих проектов. За ЮНЕП закреплялась каталитическая и координирующая роль, в то время как ответственность за исполнение и финансирование природоохранных проектов возлагалась на Организацию Объединенных Наций в целом. Как отмечается в докладе ООН, посвященном двадцатилетию Стокгольмской конференции, с появлением ЮНЕП возникла реальная движущая сила, побуждающая большинство органов и учреждений системы ООН не только включать природоохранные элементы в свою деятельность, но и создавать подразделения и департаменты, занимающиеся экологическими вопросами.