Анализ зарубежного опыта обновления районов застройки 60-х годов во Франции, Германии и других зарубежных странах показал, что проекты реконструкции жилого фонда являются экономически эффективными и, следовательно, привлекательными для инвесторов, если они осуществляются комплексно в пределах пятна городской застройки в сочетании с реконструкцией инженерной инфраструктуры, созданием новых жилых и нежилых помещений и проведением прогрессивных ресурсосберегающих мероприятий.
Существующие сегодня в России возможности комплексного развития городских территорий характерны для переходного экономического периода, поскольку земля принадлежит городам и не раздроблена по мелким правообладателям.
Консолидация финансовых средств для проведения комплексной реконструкции жилого фонда может охватить ряд жилищных программ, таких как предоставление жилья, очередникам, расселение из ветхих и аварийных жилых домов, обеспечение жильем военнослужащих, молодых семей и других социальных групп. Эти программы в настоящее время реализуются вне связи друг с другом, что ведет к распылению и неэффективному использованию выделяемых на эти цели бюджетных средств.
Вложение средств в комплексную реконструкцию жилой застройки экономически выгодно городу. В результате реконструкции снижаются расходы на ресурсное обеспечение жилищной сферы, повышается плотность застройки территорий, сокращается протяженность инженерных сетей, уменьшаются затраты на создание объектов социальной инфраструктуры.
Отсутствие стабильной финансовой базы по реконструкции устаревшего жилищного фонда в стране на сегодняшний день обусловлено тем, что еще не урегулированы вопросы экономического обоснования тарифов на эти виды расходов с учетом физического износа, технико-экономических показателей по эксплуатации жилых домов, природно-климатических и других факторов. Неопределенная ситуация и с источниками поступления средств для покрытия этих расходов. Например, тарифы на капитальный ремонт в большинстве муниципальных образований устанавливаются не только на основе соответствующих методик по их обоснованию, но и с учетом социально-экономической ситуации в регионе, уровня доходов населения и других факторов. Даже в Москве, передовом в реформировании ценообразования в жилищной сфере регионе, тариф на капитальный ремонт жилья составляет для населения весьма символическую величину - 0,1 руб./м2 в месяц.
Усложняет ситуацию отсутствие нормативных документов по жесткой регламентации процедур накопления и расходования средств на капитальный ремонт жилых домов, получаемых службами заказчика с населения, и их обесценение в результате всё ещё высоких темпов инфляции. Практически единственным источником оплаты расходов по содержанию и ремонту жилищного фонда являются местные бюджеты.
Нормативными актами по реформированию жилищно-коммунального комплекса, принятыми на федеральном уровне в начале 1990-х годов, предполагалось, что уже в 2003 г. он будет функционировать в бездотационном режиме, в первую очередь вследствие опережающих инфляцию темпов роста доходов населения, что позволило бы ему полностью оплачивать стоимость жилищно-коммунальных услуг.
Поэтому законодательно не укреплялась база поступлений в муниципальные бюджеты (с обязательным разделением статей расходов на жилищное и коммунальное хозяйство), что в какой-то мере обеспечивало бы органы власти муниципальных образований финансовыми ресурсами для выполнения своих обязательств как по дотированию населения по оплате жилищно-коммунальных услуг, так и по содержанию жилищного фонда. Причем не только той его части, собственниками которой они являются по праву, а в силу действующих региональных норм - практически всего жилищного фонда, находящегося в пределах территории муниципалитета.
Лишь незначительно компенсированы потребности субфедеральных и муниципальных бюджетов в финансовых ресурсах на содержание жилищного фонда при приеме жилых домов от ведомств, поскольку нормативные акты не предусматривают финансовой ответственности ведомственных владельцев за передачу не приведенных в надлежащее состояние жилых домов.
Не в полном объёме учитываются возрастающие потребности в рамках межбюджетных отношений: выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов происходит исходя из возможностей федерального бюджета и не может существенным образом повлиять на достаточность, а тем более на устойчивость бюджетного финансирования сохранения и модернизации жилищного фонда, не подлежащего сносу.
Чтобы обоснованно определить размер федеральной помощи, необходимой для покрытия возросших потребностей в средствах на содержание, ремонт и реконструкцию жилья, в качестве первоочередной меры почти во всех субъектах Российской Федерации нужно провести паспортизацию жилищного фонда с выделением муниципальной части и надлежащим образом оформить право собственности на каждую учетную единицу (квартиру, жилой дом, кондоминиум) с внесением соответствующей информации в систему государственного учета жилищного фонда и градостроительный кадастр Российской Федерации.
Однако и такая основа взаимоотношений между центром и территориями, даже при наличии региональных программ реконструкции жилищного фонда, является хрупкой и неформальной. Политику межбюджетных отношений следует изменить коренным образом, поскольку она не только не отвечает требованиям социально-экономических преобразований, происходящих в стране, но и вступает в противоречие с ними.
По Конституции Российской Федерации органы местной власти не имеют статуса государственных, ограничены в экономической деятельности и в правах по решению вопросов развития экономики на своих территориях на основе перераспределения общегосударственных доходов с учетом равного права граждан на природную ренту, вклада населения региона в создание совокупного общественного продукта и т. д.
В процессе совершенствования Бюджетного кодекса РФ с целью увеличить поступления в федеральный бюджет при одновременном снижении налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации надо ставить вопрос перед Правительством РФ о сопряжении целей реформирования жилищно-коммунальной сферы с целями реформирования систем сбора налогов и бюджетного планирования, о необходимости решения на законодательной основе задачи повышения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов до уровней, обеспечивающих выполнение этими ветвями власти конституционных обязанностей и других правовых норм в обеспечении жилищных прав граждан России и сохранности жилищного фонда как материальной основы реализации этих прав.
По существующему законодательству финансирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляется из местных бюджетов, при том, что значительная часть налогов, собираемых в пределах муниципальных образований, уходит в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Если бы ряд налогов, включая налоговые выплаты предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, отчислялся целиком в бюджет муниципального образования, то органы местного самоуправления, используя вдобавок возможности регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, могли бы более эффективно решать вопросы жизнеобеспечения населения.
С введением второй части Налогового кодекса РФ ухудшились возможности регионов в бюджетном финансировании жилищного хозяйства. Отмена налога с оборота, который предприятия платили регулярно, так как база его исчисления - объём реализации продукции или услуг, лишила регионы одного из стабильных источников содержания жилищного фонда. Хотя взамен увеличена до 16% доля налога на прибыль, отчисляемая в местный бюджет и полученные средства из бюджета можно расходовать на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, сложившаяся экономическая ситуация не способствует увеличению доходов муниципального бюджета за счет налога на прибыль. Даже при устойчивом доходе стремление хозяйствующих субъектов всячески снижать налоговую базу и минимизировать налоговые платежи не позволяет муниципалитетам существенно пополнить казну за счет налогообложения прибыли.
В связи с отсутствием нормативных документов, регламентирующих периодичность и масштабы реконструкции жилищного фонда, а также с отсутствием источников и механизма накопления и расходования денежных средств на эти цели, установленных в законодательном порядке, при утверждении местных расходов речь о выделении средств на реконструкцию жилья идет лишь в тех муниципальных образованиях, где приняты соответствующие программы.
А таких регионов по всей России единицы. В результате в целом по стране наблюдается нарастание темпов прироста ветхого и аварийного жилья, ухудшается его возрастная структура и увеличивается доля с высоким уровнем износа.
По экономической логике источником средств для финансирования расходов по капитальному ремонту, реконструкции и модернизации жилых домов должны быть накопления платежей квартировладельцев (нанимателей) за жилищные услуги на спецсчетах балансодержателей в размере амортизационных отчислений на капитальный ремонт, реконструкцию и полное восстановление жилых зданий вместе с внутридомовыми инженерными сетями и оборудованием. На протяжении многих лет капитальный ремонт государственного и муниципального жилищного фонд финансировался из госбюджета, естественно, в тарифах на оплату жилья компенсация этих затрат не предусматривалась. О необходимости накопления средств для будущей реконструкции и модернизации жилых зданий вопрос не стоял.
Существенным недостатком государственного планирования капитального ремонта жилищного фонда являлась неадекватность амортизации, предназначенной на капитальный ремонт, действительной потребности в инвестициях на частичное воспроизводство жилищного фонда, необходимых для обеспечения нормального функционирования жилых зданий на протяжении их нормативного срока службы. Действовавшие нормы амортизации на капитальный ремонт жилых домов некоторых групп капитальности были приняты по ряду причин значительно ниже потребной величины.