Есть еще одна специфическая особенность административно-правового регулирования. Ее суть заключается в следующем: административное право имеет в своем распоряжении юридические средства, с помощью которых осуществляется защита общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. Имеется в виду административная ответственность.
Все изложенное, отражая специфические особенности административно-правового регулирования, должно учитываться при характеристике предмета административного права. Однако есть еще ряд позиций, прямо относящихся к его определению.
Государственно-управленческая деятельность в своих основных проявлениях является организационной или организующей. При этом под организацией понимается создание условий, необходимых для нормальной работы той или иной системы (общества в целом, его отдельных элементов, коллективов и т.п.).
Из этого вытекает вывод о том, что организационные отношения могут иметь место не только в сфере государственного управления. Так, отдельные их проявления обнаруживаются в деятельности органов законодательной и судебной властей, органов прокуратуры. Они связаны, например, с функционированием аппарата Федерального Собрания Российской Федерации, аппаратов законодательных органов субъектов Федерации, с деятельностью руководителей судебных органов по руководству аппаратом и прокуроров по назначению работников нижестоящих звеньев прокурорской системы, по осуществлению контроля за их работой и т.п. По своей сути такого рода деятельность не является проявлением законодательной или судебной власти, прокурорского надзора. Она служит целям организационного обеспечения выполнения конституционных функций, возложенных на эти государственные органы. Конечно, она не является и проявлением исполнительной власти. Но, будучи внутриорганизационной, она осуществляется на основе правил, устанавливаемых нормами административного права. Однако руководители вышеуказанных органов часто используют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий). Очевидно, что в подобных случаях налицо административно-правовая регламентация такого рода их деятельности, осуществляемая в рамках норм закрепленных кодексом об административных правонарушениях.
Практика свидетельствует также и о том, что в сфере государственного управления могут возникать отношения без участия субъекта исполнительной власти. В подобной ситуации, однако, его обязательно должен заменить иной субъект, наделяемый юридически властными полномочиями, характерными для исполнительных органов государственной власти (делегированные полномочия). Тем самым этот иной субъект получает возможность выступать уже от имени государства. Наделение юридически властными полномочиями не органов исполнительной власти обозначается в качестве их делегации.
Наиболее ярким примером подобного рода может служить предусмотренная ч. 2 ст. 132 Конституции РФ возможность наделения законом органов местного самоуправления, которые, как уже подчеркивалось, не являются государственными органами, отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Вместе с тем административное право регулирует также управленческие отношения между органами местного самоуправления (администрацией районов, городов) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (администрацией краев, областей), республиканскими правительствами, в состав которых они входят.
Предмет административно-правового регулирования можно определить как особое правовое состояние, связанное с регламентацией учреждения и функционирования организационных структур, применением особых методов воздействия на подвластные объекты, связанных с ними управленческих процедур, регулятивных и охранительных специальных правовых режимов, в рамках которых действует государственная администрация в целях обеспечения реализации учредительной и внутриорганизационной деятельности аппарата государственной власти, применения механизма взаимодействия личности и государства, а также выполнения функций по обеспечения безопасности.
Определив суть предмета административно–правового регулирования и изучив особенности можно сделать вывод о том, что предмет административного права весьма многообразен.
И это полностью предопределено общественно-политической значимостью государственно-управленческой деятельности, охватывающей и в современных условиях развития рыночных отношений широчайший круг общественных связей в экономической и социальной сферах жизни. Новые явления (экономические реформы, становление институтов частной собственности, приватизация и т.п.) не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной "поддержки и защиты, но и регулирования. В силу этого служебная роль государства как основного субъекта социального управления сохраняется, что находит свое выражение, в частности, в известном расширении и модификации административно-правового регулирования.
В заключительной части рассматриваемого вопроса следует обозначить особенности административно–правового регулирования:
· Специальный субъект, который наделен исполнительно–распорядительными полномочиями;
· Предмет административно–правового регулирования;
· Особенности юридических средств, влияющих на защиту общественных отношений регулирующих иными отраслями права.
· Наличие административно–правового регулирования в деятельности органов законодательной власти, судебной системе, прокуратуре.
· В рамках административно–правового регулирования предусматривается возможность делегирования полномочий.
· Методы административно–правового регулирования (рассмотрены в последующей главе).
2 Методы административно–правового регулирования
2.1 Понятие методов административно–правового регулирования
Постулат о превалировании административно-правового воздействия, а не взаимодействия субъектов при функционировании государственной администрации следует из традиционно определяемых юридических характеристик отрасли административного права и особенностей метода правового регулирования.
Несмотря на некоторые расхождения в теоретических позициях, в большинстве административно-правовых исследований отмечается, что административное право имеет свой особый метод регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в отношении которых осуществляются управленческие функции исполнительно-распорядительных органов.
Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления, что характерно для технических или социотехнических действий. Однако функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство деятельности особого рода, их юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.
В изложенных признаках метода административно-правового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным государственно-руководящих) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая, в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь руководящим воздействием, что отмечалось в работах Е.А. Агеевой, К.С. Бельского[6].
Для него (метода) характерны такие черты, как преобладание предписаний, исключение юридического равенства участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие этого, превалирует односторонность волеизъявлений одного из участников отношений; далее - наличие официальной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке различные вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. Административно-правовые отношения это властеотношения, а метод их регулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является методом командного типа.
Выражение требования как средства руководящего воздействия безусловный результат реализации властных полномочий в относительных правоотношениях, когда субъект совершил действия и (или) обратился для удостоверения юридических фактов и состояний (за регистрацией по месту пребывания или по месту жительства), получения государственного содействия (пенсий, пособий, льгот), легализации приобретаемого статуса или деятельности), обратился за защитой нарушенного права. Кроме приведенных случаев, приказы возможны при выдвижении требований по поддержанию и восстановлению публичного порядка.
Таким образом, первая и основная черта административно-правового воздействия заключается в обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, так как человеческая история показала и подтвердила много раз, что лучше пользоваться более ограниченной системой субъективных прав, крепко огражденных и действительно обеспеченных, чем видеть, как твой безграничный круг субъективных притязаний попирается произволом соседей и деспотической властью. Предписания выступают только средством проявления названной характеристики в относительных правоотношениях, так как, вступив в них, заинтересованное лицо не может по своему усмотрению реализовать обязанности и права, а действует под руководством представителя государственной администрации.