Появление особого институционального формирования, занятого постоянным осуществлением государственного управления и руководства в интересах других лиц, свидетельствует о наличии функционального и юридического неравенства субъектов административного права.
Иначе говоря, если правовое состояние основано на установлении конкретных материальных различий функций, выполняемых субъектами (начальника и подчиненного, инспектора и контролируемого, и т.д.), вследствие необходимости деятельности в чужих интересах, то адекватным методом правового воздействия является приказ.
Метод административно правового регулирования характеризует способ воздействия административно–правовых норм на общественные отношения.
Категорию «метод административно-правового регулирования» характеризуют следующие признаки:
а) административно-правовой метод - это статическая составляющая способа правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления;
б) он содержит ключевые идеи, принципы регулирования в различных областях исполнительно-распорядительной деятельности государства, создает общую направленность юридического воздействия и является системообразующим фактором для правового инструментария внутри отрасли;
в) включает методы управления, в той степени, в которой они подвергнуты нормативно-правовой регламентации;
г) имеет в числе разновидностей отраслевой административно-правовой метод.
В научной литературе понятие и содержание методов административно-правового регулирования непосредственно связываются с социальным управлением (управлением в социальной системе). В общем виде управление может быть определено как процесс воздействия на систему для перевода ее из одного состояния в другое или для поддержания ее в установленном режиме. В соответствии с тремя областями развития окружающего мира выделяют три вида управления: управление в технических системах, управление в биологических системах, управление в социальных системах. Государственное управление является подвидом управления в социальных системах.
При изучении проблемы метода административно-правового регулирования, важно обратить внимание на категорию «метод управления», которая трактуется как способ или совокупность приемов, операций и процедур подготовки и принятия, организации и контроля выполнения управленческих решений, осуществляемых участниками управленческой деятельности.
В числе характерных черт понятия «метод административно-правового регулирования» можно назвать следующие позиции:
a) Это статическая составляющая способа правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.
b) Содержит ключевые идеи, принципы регулирования в различных областях исполнительно-распорядительной деятельности государства, создает общую направленность юридического воздействия и является системообразующим фактором для правового инструментария внутри отрасли.
c) Включает методы управления в той степени, в которой они подвергнуты нормативно-правовой регламентации.
d) Имеет в числе разновидностей отраслевой административно-правовой метод.
Административно-правовой метод отражает способ воздействия права на государственно-управленческие отношения посредством определенной совокупности административно-правовых средств, закрепленных в действующем законодательстве. Он придает волевому поведению участников общественных отношений определенное качество в форме «автономности» либо «соподчиненности». При этом данные категории понимаются соответственно как определенное состояние воли субъектов, выражающееся в их способности сознательно и целеустремленно руководить своими поступками (в определенных рамках свободы своего поведения) и не зависеть от произвольной воли других субъектов данного отношения, а также способность руководить своими действиями в рамках, установленных (в определенном регламентном порядке) волей других субъектов.
2.2 Виды методов административно–правового регулирования
Существуют различные классификации методов правового регулирования, которые вполне можно применить и к методам административно–правового регулирования.
Во-первых, методы административно–правового регулирования можно подразделить на запреты, предписания и дозволения.
Предписание - закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами. При этом особо оговорим, что административное принуждение применяется в большом количестве случаев не только для защиты административно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм всех иных отраслей российского права. Например, обращение взыскания судебным приставом-исполнителем на имущество организации-должника, которое может сопровождаться применением мер административного принуждения, установленных Федеральными законами от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве"[7] и от 21 июля 1997 г. ФЗ "О судебных приставах"[8], в основе имеет реализацию гражданско-правовых положений[9].
Запрет - определение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия. При этом запрет может быть сформулирован как предельно императивно ("запрещается", "не допускается" и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее, не меняющих сути запрета ("рекомендуется воздерживаться" и т.п.);
Дозволение - юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Во-вторых, методы административно – правового регулирования можно разделить на императивные и диспозитивные.
Императивные нормы выражаются в категорических предписаниях, действующих независимо от воли, желания, усмотрения субъектов права. Они четко, однозначно определяют их поведение, не позволяя участникам правоотношений самостоятельно, по своему усмотрению изменить или отступить от предписанного правила.
Диспозитивные нормы действуют постольку, поскольку субъекты самостоятельно не установили иные условия своих взаимоотношений. Они предоставляют субъекту свободу по своему усмотрению выбрать или установить любой вариант своего поведения, иногда с учетом указанных в норме условий и обстоятельств. Таким образом, «отличие диспозитивной нормы от императивной не в восполнении пробелов волеизъявлением сторон, а в разрешении сторонам отступать в своих договорах от этой нормы»[10].
Соотношение императивных и диспозитивных норм с первой рассмотренной нами категорией методов регулирования можно представить в виде следующей классификации:
а) по характеру воздействия на волю субъектов права - методы убеждения и принуждения;
б) по способу воздействия - обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, запрещающие методы;
в) по форме предписания - категорические (императивные), поручительные, рекомендательные и диапозитивные методы.
Подводя итог сказанному о методах административно–правового регулирования, отметим, что проблема методологии является достаточно дискуссионной в правовой науке, а применительно к административному праву, обладающему уникальным по объему и сложности предметом правового регулирования - дискуссионной вдвойне.
Совокупность методов административно-правового регулирования, используемых для упорядочения «организуемых» общественных отношений, складывающихся в самых различных областях жизни, можно условно назвать методами материально–правового характера. В группу методов административно-правового регулирования, используемых в сфере управления для упорядочения своеобразных организационных отношений, назовем методами процессуально–правового характера. Эти группы методов можно обнаружить в нормах материального и процессуального права.
Наиболее важными с точки зрения воздействия на поведение участников отношений и преследуемого результата являются методы материально – правового характера. Они охватывают самую обширную область отношений, направлены на достижение результатов развития всего общества в целом и потому имеют, определяющее значение по отношению к методам процессуального характера.
Частная классификация методов материального характера возможна, например, в зависимости от такого основания, как функции административно-правового регулирования (иначе – социальное назначение), т. е. от таких обстоятельств, которые непосредственно определяют содержание конкретных групп методов административно-правового регулирования.
Для административно-правового регулирования в обществе характерны три основные функции: две позитивного порядка – статическая и динамическая, и одна негативная. Каждая из них может быть избрана основанием для объединения методов материально–правового характера в соответствующие группы:
а) методы, гарантирующие устойчивость общественных отношений;
б) методы стимулирующего назначения;
в) методы принудительного воздействия.
Государство с помощью права ставит цель упорядочить часто повторяющиеся варианты поведения людей в различных сферах жизни и соответствующие интересам поступательного развития общества. Такая направленность административно-правового регулирования призвана создать устойчивость и известную определенность в общественных отношениях. Поэтому нормы права, предназначенные осуществлять данное направление, объединяют в себе главным образом методы, гарантирующие устойчивость воли субъектов в реализации установленных нормативных предписаний и в достижении так называемого юридического результата (эффекта). Такого рода методы присущи, в частности, нормам административного, финансового, гражданского и ряда других отраслей права, где в качестве субъектов выступают как отдельные граждане, так и государственные органы и общественные организации. К данной категории методов относятся, например, «автономность», «соподчиненность», «плановость» и т. д. Относительно приведенной группировки методов административно–правового регулирования все перечисленное выше относится к методам, гарантирующим устойчивость общественных отношений.