В международной практике процесс осуществления закупок товаров и размещение заказов на выполнение работ и услуг посредством конкурсных торгов определятся термином "прокъюремент". Законодательством многих стран в отношении закупок для государственных нужд устанавливаются определенные правила их проведения. Финансовые институты также вводят определенные правила осуществления закупок за счет средств, выдаваемых ими в качестве займов. В частности, наиболее известны и широко применяются в мире процедуры закупок товаров и составление контрактов на выполнение подрядных работ и услуг, установленные Всемирным банком. Крупные корпорации, имеющие дело с десятками и сотнями поставщиков сырья и комплектующих, также часто устанавливают свои внутренние правила осуществления закупок и размещения заказов. Как показывает международная практика проведения конкурсных торгов - использование конкурсных механизмов приводит к экономии от 10 до 25% запланированных средств.
В основу прокьюремента заложены следующие принципы: гласность, справедливость, экономичность, эффективность, подотчетность. На данный момент наиболее полно их описал доктор экономических наук Нестерович Н.В. в книге "Конкурсные торги на закупку продукции для госнужд" [67].
Основной принцип прокьюремента - гласность - заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. [66, 67]
Принцип справедливости заключается в том, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, процедуры прокьюремента не позволяют менять условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием этих процедур является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников. [66, 67] Все это призвано формировать условия для свободной конкуренции среди потенциальных поставщиков и подрядчиков с целью повышения эффективности расходования средств при закупках. Вместе с тем в отдельных случаях могут использоваться и элементы ограничительной торговой практики, чаще всего в виде установления преференций для местных производителей, чтобы способствовать развитию национальной промышленности, повышению занятости и т. д.
Принципы экономичности и эффективности внешне кажутся схожими, но это не так. Экономичность означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.
Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа подотчетности. Содержательно он означает, что представитель заказчика отвечает за все пункты контракта, который он заключил, и руководство не имеет права оказывать на него давление, чтобы он нарушил условия контракта.
При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый контракт уникален. При всей стандартизированности процедур нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. [66, 67]
При переходе на систему торгов реальные стимулы для развития получают организации и предприятия, у которых лучшая организация производства и труда, более высокий уровень управления. Происходят интенсивное развитие предметной специализации организаций, разукрупнение монопольных структур. Система торгов является активным механизмом всесторонней интеграции отечественной промышленности в мировой рынок товаров и услуг.
В соответствии с действующим Гражданским Кодексом РФ (далее - ГК), под понятием торги следует понимать способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников [136]. При этом строго соблюдаются два принципа: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Далее в работе рассматриваются лишь торги на закупку, проходящие в форме конкурса, когда победителем признается "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия" (ст. 447 ГК) [23]. Результатом таких торгов является госконтракт - договор поставки товаров (работ, услуг) для госнужд, заключаемый между госзаказчиком и победителем конкурса в соответствии с законодательством РФ [72]. Под системой конкурсных закупок для государственных нужд понимается ор ганизация закупок и размещения заказов с использованием конкурсных торгов.
Общий смысл механизма осуществления закупок на конкурсной основе заключается в следующем. Конкурсные торги начинаются с принятия госзаказчиком решения о закупке необходимых ему товаров (работ, услуг): он приглашает поставщиков принять участие в торгах, публикуя соответствующее приглашение к участию в торгах в средствах массовой информации (для открытых торгов) или рассылая по почте (для закрытых торгов). (Заказчик вправе предусмотреть для участников торгов предварительную квалификацию, для чего он также публикует или рассылает свои требования. В этом случае лишь после прохождения предварительной квалификации поставщики вправе участвовать в конкурсе).
Поставщики, желающие принять участие в конкурсе, запрашивают у заказчика конкурсную документацию, содержащую информацию о предмете и условиях торгов, инструкцию участникам торгов, форму контракта, а также условия передачи контракта победителю. После получения всего комплекта документов поставщики составляют конкурсные заявки, т.е. официальные заявки на участие в торгах, включающие всю необходимую информацию, запрашиваемую заказчиком. При возникновении вопросов по составлению заявок они выясняют их у заказчика.
Готовые заявки отправляются в запечатанных конвертах по почте или с курьером заказчику, который их получает и регистрирует. Все заявки тщательно изучаются, проверяется правильность их оформления, соответствие требованиям конкурсной документации. Оценив правомочность, квалификацию, техническую и коммерческую части предложений, заказчик ранжирует заявки в порядке предпочтительности. Участнику торгов, в чьей заявке были указаны самые лучшие условия, присуждается контракт. Выигравший контракт поставщик приглашается для заключения контракта. И после его заключения заказчик публикует в средствах массовой информации объявлении об этом, а также извещает всех участников конкурса о подписанном контракте.
Однако процедуры торгов значительно отличаются в зависимости от способов закупки:
Двухэтапные торги. Представление и рассмотрение конкурсных заявок происходит в два этапа. На первом этапе поставщики представляют конкурсную заявку, содержащую технические, технологические, качественные характеристики предлагаемой продукции, работ или услуг, данные о своей квалификации и возможные условия продаж без указания цены. На втором этапе, куда допускаются поставщики, заявки которых не были отклонены на первом этапе, в конкурсных заявках указывается вся информация, требуемая конкурсной документацией, включая предлагаемую цену.
Закрытые торги. Приглашение каждому потенциальному поставщику направляется персонально. Публикация приглашения к участию в торгах в средствах массовой информации не предусматривается.
Запрос котировок. Заказчик направляет поставщикам запрос о предоставлении ими котировочной заявки с указанием цены реализации своей продукции.
Закупки из единственного источника. Заказчик при наличии условий, предусмотренных законодательством, направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику.
Внутренние торги. В них принимают участие только отечественные поставщики.
Не смотря на сложность механизма конкурсных торгов, сами по себе конкурсные торги в России — дело не новое и имеют свою историю. Первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий, которые предшествовали конкурсным торгам, относятся к XVII веку. 7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича был объявлен указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: за определенный объем груза назначалась различная цена — 40, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты: публичный заказ, поиск исполнителей, условия.[20]
Однако первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил "публичных" торгов появились лишь во время правления Петра Первого. В то время занималась вопросами поставок и продаж "Канцелярия подрядных дел" и подчинялась она Камер-Коллегии. В 1719 году была издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару. Чтобы сблизить заказчика и поставщика, ему рекомендовалось, например, недостающие мундиры "и всякие полковые припасы и лошадей" спрашивать в той губернии, где стоял полк. С этого же времени и вплоть до революции большинство контактов казны и частного капитала происходило именно на стезе поставок для военного ведомства и все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.