Таким образом, история развития американского законодательства о закупках может быть представлена как постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт США показывает, что вряд ли возможно создать универсальный, пригодный на все времена механизм регулирования госзакупок. Неизменными должны оставаться лишь принципы, на которых строится эта система.
Sсправедливость в обеспечении доступа всех потенциальных поставщиков к государственным заказам,
Sпрозрачность (транспарентность) закупочных процедур,
Sэкономичность процесса закупок,
Sэффективность расходования бюджетных средств,
Sстрогая отчетность ответственных за закупки лиц.
В нынешнем виде механизм осуществления госзакупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR — FederalAcquisitionRegulations). В этом своде правил определены принципы политики в области закупок, а также установлены многочисленные и подробно изложенные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.
Правила закупок для федеральных нужд" (далее — Правила FAR) содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть разделов рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть разделов посвящены аспектам планирования закупок. Раздел 13 содержит описание упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму 25 тыс. долл. США и менее (без проведения торгов), а в разделах 14 и 15 рассматриваются специфические процедуры закупок по наиболее крупным контрактам. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права применительно к выполнению госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, типовые статьи и формы.
В дополнение к Правилам FAR министерство обороны США (МО) руководствуется специальным документом "Правила закупок для нужд обороны - Дополнение" (DefenceFederalAcquisitionRegulation - Supplement, далее - Правила DFARS), в котором даны инструкции по применению Правил FAR в рамках закупок по линии МО, а также содержатся некоторые дополнительные требования и правила, применимые только к оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются самостоятельным документом и используются только в сочетании с Правилами FAR.
Правила DFARS также содержат более 1000 страниц и включают в себя разделы, соответствующие разделам Правил FAR. Каждый раздел этого дополнения содержит информацию, необходимую для соблюдения в рамках МО политики и процедур, изложенных в Правилах FAR, a также различные другие положения, описание процедур, статьи контрактов и т.д., которые необходимы для удовлетворения особых потребностей МО. Кроме того, Правила DFARS содержат семь собственных дополнений и два приложения.
Информация, содержащаяся в двух вышеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осуществляемых на федеральном правительственном уровне. Около 500 страниц в этих документах занимают типовые статьи контрактов и еще около 250 страниц — различные типовые формы.
Интересен сам принцип построения и издания Правил FAR и DFARS. Все разделы, главы и параграфы имеют сквозную нумерацию и печатаются в виде свободных листов, подшитых в папки. Принимаемые изменения и дополнения к Правилам рассылаются по подписке также в виде свободных листов, которые вкладываются в папки, при этом изымаются утратившие силу разделы и параграфы. Новым подписчикам высылается так называемый базовый набор действующих на данный момент правил, а в дальнейшем — все изменения по мере их появления. Правила закупок, в том числе и касающиеся оборонных вопросов, представляют собой общедоступную информацию, получателями подписки могут быть как правительственные, так и частные учреждения, например фирмы, регулярно участвующие в выполнении госзаказов.
Наблюдение за единообразным применением правил госзакупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики (OfficeofFederalProcurementPolicy) [130]. Это Управление (УФЗП), созданное в 1974 г. первоначально только лишь для разработки единых закупочных Правил FAR, в 1988 г. Конгрессом США было преобразовано в постоянный государственный орган. Как признают американские эксперты, работа Управления, особенно на первых этапах, протекала в обстановке противоречий, прежде всего с министерством обороны, которое критиковало УФЗП за "бюрократизм" и неспособность учитывать специфические задачи других ведомств. Основываясь на приобретенном опыте, тем же законом 1988 г. был создан межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок (FederalAcquisitionRegulatoryCouncil), на который и возложена разработка согласованной государственной политики в данной области.
В соответствии с американской правовой традицией важнейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства. Правомочия ведомств на осуществление государственных закупок всегда устанавливались законом, а круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, всегда был ограничен. В отдельные периоды право заключать государственные контракты предоставлялось исключительно министерству финансов США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом обладали также и оборонные министерства. В настоящее время по действующему законодательству на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают: министерство обороны США (МО), Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИ-ОКР в энергетике (EnergyResearchandDevelopmentAgency—ядерная программа США) и Администрация общих услуг (GeneralServicesAdministration) — организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США. [80]
Федеральные государственные органы США построены по функциональному принципу и, за исключением вышеперечисленные ведомства (в силу значительного объема закупок и режима секретности), не вовлечены в прямую хозяйственную деятельность. В связи с этим их потребности ограничены лишь тем, что необходимо для служебной деятельности.
Администрация общих услуг (АОУ) закупает централизованно и хранит на своих складах ("розничных магазинах") материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата (бумага, компьютеры, копировальные машины и т.д.). Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т.д. Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг (АОУ) заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в "магазинах", принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются. За время существования АОУ, основанной в 1949 г., неоднократно возникали скандалы, связанные с коррупцией и злоупотреблением, однако за последние 10 — 15 лет ее деятельность была введена в более строгие рамки и существенно усовершенствована [80].
Следует отметить тот факт, что государственные чиновники, занимающиеся закупками, в США представляют собой особую должностную группу, именуемую "Сотрудники по закупкам" (ContractingOfficers). Иногда общий объем функций, связанных с закупками, разделяется: сотрудники по контрактации (ProcurementContractingOfficers) занимаются только заключением контрактов, а сотрудники по администрированию контрактов (AdministrativeContractingOfficers) осуществляют контроль за выполнением уже заключенных контрактов. Это довольно значительная профессиональная группа госслужащих: в министерстве обороны США - от 30 до 40 тыс. человек, В АОУ - более 20 тыс. (включая продавцов принадлежащих АОУ магазинов).[80]
Как отмечают американские эксперты, работа "государственных закупщиков" требует высокой квалификации и налагает огромную ответственность. Образно говоря, закупщики работают как бы "в аквариуме", поскольку каждый их шаг контролируется государственными ревизионными службами. Их деятельность с одной стороны находится под пристальным вниманием общественности и средств массовой информации, а с другой подвергается различным воздействиям со стороны поставщиков, "проталкивающих" свои товары и услуги. Поэтому они весьма заинтересованы в наличии четких правил и процедур закупок, соблюдая которые они обеспечивают собственную профессиональную безопасность. В 1976 г. был образован Федеральный институт закупок, осуществляющий подготовку и повышение квалификации работников данного профиля, и, принимая во внимание "чувствительность" должности закупщика, Конгресс США законом 1988 г. установил требования к добропорядочности данной категории служащих (стандарты этического поведения). Зарплата сотрудников по закупкам в среднем выше, чем у других категорий федеральных служащих, что вполне обоснованно, учитывая как требующуюся квалификацию, так и уровень ответственности и "соблазнов".