Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, возможность "действовать для государства", а тем самым, для общественного блага.
Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать такие существенные характеристики исполнительной власти правового государства, как публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентация на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 14 и след.
"Вовлечение" граждан в реализацию исполнительной власти зависит от традиций, политических, правовых и иных условий. Так, "Французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб" <*>, но примеры широкого участия граждан в управлении есть и во Франции.
--------------------------------
<*> Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс. 1973. С. 402.
В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан, принцип учета интересов граждан и др. являются правовыми принципами деятельности органов государственного управления. В различных нормативных предписаниях определяются разнообразные правовые формы реализации этих принципов <*>.
--------------------------------
<*> Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль. 2000. С. 71.
Граждане Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в реализации этого права. Наглядным свидетельством этого являются "протестные формы" участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, жалобы, обращения к властям и многие другие проявления общественного противодействия решениям исполнительной власти. Как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность "позитивного", "повседневного" и "равноправного" участия в деятельности органов исполнительной власти?
На сегодняшний день в федеральных законах и законах субъектов РФ отсутствуют нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т.д. В положениях об органах исполнительной власти также не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.
Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в "тайных коридорах".
Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений). Не так далеки от истины и крайние утверждения: "современные управленческие методы - это методы спецслужб".
Вместе с тем нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать этот народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.
За последние годы изменилась не только Россия, но и сами россияне. Образованные российские граждане могут и хотят "сказать свое слово" о решениях, которые затрагивают их судьбы, причем сказать не post factum, т.е уже в суде, а в процессе принятия решений.
Пока не учитывается мнение граждан, решения и действия органов исполнительной власти встречают апатию или противодействие. Отсюда известная неисполнительность и широкая оспариваемость исполнительных актов в судах.
Науке административного права надо пересмотреть взгляды на роль государственного "менеджмента". Государственные служащие - не технические специалисты, которые работают лучше, если им не "мешают". Они принимают социально-политические решения, в которых публичные интересы выше технических и экономических критериев. Эти предпочтения не могут быть проанализированы и поняты "кастой" чиновников, изолированных от общества.
Современный государственный служащий должен уметь работать со всеми общественными сегментами, т.е. и с конкретными гражданами, и с общественными объединениями, ассоциациями, политическими партиями. Причем это касается самых разных уровней: от личных контактов (приемов) до грандиозных митингов.
Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496 (раздел III), предусматривает систему мер по организации взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества. Их главная цель, повторим, - дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества.
Важный вопрос для науки административного права: "насколько" далеко нужно идти в "допуске" граждан и структур гражданского общества к подготовке и принятию решений органами исполнительной власти. Ясно, что государственным служащим не может быть отведена роль только советников. Но и противоположная точка зрения неприемлема: общественности - "совещательная функция" без возможности оказывать какое-либо влияние на принятие решений.
Оптимальная позиция, на наш взгляд, может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе по поводу решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует использовать:
для получения информации;
для получения согласия со стороны общественности на решение соответствующего вопроса;
для общественной поддержки и одобрения.
Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия обозначим формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации.
В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, религиозных конфессий и т.д.
Этот метод сейчас особенно популярен и активно, как нам известно, используется Президентом РФ и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой. Но остаются открытыми вопросы: когда обязательно следует использовать такие контакты? Должны ли контакты с "ключевыми персонами" сопровождаться их участием в принятии решений? Представляется, что эти вопросы относятся к предмету Закона о Правительстве РФ.
Опросы граждан. Органы исполнительной власти не практикуют такие опросы, что неправильно. Опросы общественности могут наглядно отражать репрезентативные мнения о деятельности и решениях органов исполнительной власти и их должностных лиц в тех случаях, когда иные формы контактов с гражданами не дают уверенных и оперативных информационных результатов.
Опросы особенно необходимы, когда следует знать мнение граждан, совсем не вовлекая их в процесс принятия решений. А это знать надо всегда, когда речь идет о решениях, затрагивающих непосредственно население, например о жилищно-коммунальном хозяйстве, государственных и иных публичных услугах (телефонных компаний, социальных служб и т.д.). В положениях об органах исполнительной власти следует формулировать, по крайней мере, рекомендательные нормы о проведении опросов общественного мнения.
Обращения - это контакты, инициируемые самими гражданами для того, чтобы получить ту или иную услугу, подать жалобу, внести предложение, высказать мнение.
Подобные контакты всегда были и остаются инструментом "вовлечения". Особенно важно использовать этот метод органам исполнительной власти, непосредственно связанным с обслуживанием потребностей граждан - правоохранительным, социального обслуживания, образования, охраны здоровья и др. В этом смысле заслуживает поддержки практика установки "горячих линий", создания "контактных офисов" и т.д.
Наиболее часто граждане обращаются к органам исполнительной власти за оказанием соответствующей государственной услуги - выдача лицензии, сертификата, разрешения и других официальных документов; регистрация; получение информации и т.д. Перед наукой административного права стоит злободневная задача - выработка теоретической концепции разграничения функций государственного управления (регулирования) и функций государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти.
Для упорядочения обращений граждан за оказанием государственных услуг к органам исполнительной власти с участием общественности необходимо разработать и опубликовать стандарты государственных услуг и права граждан на их получение, в которых следует предусмотреть: