существующих и потенциальных получателей услуг, их потребности в услугах;
типы и качество услуг, степень удовлетворения ими граждан на основе опроса потребителей;
свободу выбора источников и средств оказания услуг;
создание в сфере государственных услуг наиболее полных информационных систем, доступных для граждан <*>.
--------------------------------
<*> См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 23.
Так, во Франции еще в 1997 г. для всех административных органов была разработана "Хартия качества услуг", в которой определены параметры предоставляемых услуг и права граждан, в частности их право участвовать в оценке достигнутых результатов.
Обращения, инициируемые гражданами:
отражают мнение широких слоев населения;
свидетельствуют, что граждане испытывают настоятельную необходимость в "озвучивании" потребности или своего мнения.
По мере регистрации обращений (контактов) граждан они могут быть использованы органами исполнительной власти для выявления тех проблем, которые волнуют граждан.
Новые информационные технологии. Многообещающие перспективы, особенно в связи с административной реформой, как в плане повышения эффективности работы органов исполнительной власти, так и в плане совершенствования их отношений с гражданами, открывают новые информационные технологии. Эти технологии облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью (или другими факторами) органов исполнительной власти, и обеспечивают:
доступность информации (возможность ее использования в установленном режиме);
подлинность информации (получение информации в полном виде, без посредников);
обязательность коммуникационных процессов (надежность, законность);
конфиденциальность (информация используется только теми, кто имеет на это право) и другие условия.
Новые информационные технологии помогают органам исполнительной власти лучше понимать нужды граждан и увеличивают возможность оперативного получения информации от общества. Тем самым они позволяют сделать исполнительную власть более "прозрачной" и более эффективной в отношениях с гражданами, для которых "открытость" органов исполнительной власти - ключевой вопрос демократии.
Органы исполнительной власти являются основными "производителями" информации в стране. Именно информация, идущая от них, представляет собой самый важный ресурс, необходимый для жизни каждого гражданина и для деятельности всех участников рынка. Поэтому органы исполнительной власти обязаны постоянно использовать новые технологии для распространения информации, необходимой обществу, предлагать гражданам возможности ее бесплатного получения. В частности, необходимо облегчить их доступ в органы исполнительной власти через российский сегмент международной ассоциации сети Интернет. Web-сайты федеральных министерств и ведомств содержат всю общественно значимую информацию об их структуре, задачах, функциях и текущей деятельности; должны развиваться службы, отвечающие на вопросы граждан в интерактивном режиме.
Наряду с доступом к официальной информации подобный порядок открывает доступ и к проектам нормативных правовых актов органов исполнительной власти, что позволяет гражданам участвовать в их обсуждении до окончательного принятия. Законы, регламентирующие такой порядок, приняты более чем в 70 странах.
Подробный обзор законодательства стран мира и ссылки на полные тексты нормативных актов содержатся в отчете международной организации Privacy International: Freedom of Information and Access to Government Records Around the World, by David Banisar (http://www.freedominfo.org/survey.htm).
В США Freedom of Information Act (FOIA) был принят еще в 1966 г. Значительное число государств утвердило законы о свободе доступа к информации лишь в последние полтора-два десятка лет. В большинстве принимаемых законов применяется норма об обязательном размещении материалов государственных ведомств в сети Интернет. Так, в США соответствующие нормы закреплены в специальном законе - Electronic Freedom of Information Act (1996).
Переход на электронные технологии - "дематериализация административных процедур" - важный аспект упрощения административных формальностей в отношениях "гражданин - орган исполнительной власти". Федеральным законом от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" определены технические и правовые условия для признания электронной цифровой подписи в качестве совершенно законного способа вступления в силу тех или иных документов. Без такого признания все меры по переходу на современные административные процедуры были бы невозможны.
За счет перевода в электронную форму огромного массива информации, находящейся в распоряжении исполнительных органов власти, значительно снижаются издержки распространения документов, облегчается участие в нормотворческой деятельности гораздо большего числа заинтересованных лиц и экспертов, чем это было возможно когда-либо ранее.
В России практическим шагом в раскрытии информации стало принятие Постановления Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". В нем приведен основанный на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет; он включает тексты проектов нормативных актов, информацию относительно произведенных закупок, результатов проверок и др.
В марте 2003 г. Минэкономразвития России вынесло на общее обсуждение проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который распространяет основные положения указанного Постановления на органы власти регионального и муниципального уровней. При этом в законопроекте заложена норма о принятии отдельных нормативных актов, регулирующих право на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти <*>.
--------------------------------
<*> Проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (см. публикацию на сайте: http://www.economy.gov.ru; http://www.legislature.ru).
С 2003 г. тексты наиболее важных законопроектов размещаются на сайтах отдельных министерств, а также в рамках Интернет-проекта некоммерческих организаций Фонда развития парламентаризма и Фонда "Открытая Россия" - Legislature.ru, где наряду с текстами законопроектов публикуются комментарии посетителей сайта.
Формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение определенных вопросов. Если при получении информации органы исполнительной власти имеют дело с гражданами как индивидуумами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, на проведение определенных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с объединениями (сообществами граждан). Данному критерию соответствуют следующие организационно-правовые формы.
Встречи с общественностью. Эта форма общения с гражданами пользовалась в прошлом большой популярностью, активно используется и в настоящее время. Тем не менее ее критики и в прошлом отмечали, что встречи создают видимость "участия", не представляя собой реальное "вовлечение". Собрания, встречи, слушания и т.п. не позволяют общественности влиять на решения органов исполнительной власти.
Есть и другой недостаток. В ходе встреч (слушаний) далеко не всегда выявляются наиболее представительные мнения. Даже если на встречи приходят представители самых разных слоев населения, их взгляды далеко не всегда отражают позицию многих (или большинства) граждан. Тем не менее органы исполнительной власти не вправе отказываться от таких "контактов" с общественностью. Эта форма по-прежнему пользуется популярностью. Необходимы юридические решения: протоколирование встреч, принятие и документирование замечаний, предложений, меры по реализации и др.
Управленческое консультирование. В ходе административной реформы предпринимаются практические шаги по демократизации практики управленческого консультирования. Первым шагом обеспечения эффективного взаимодействия органов исполнительной власти с организациями гражданского общества стал выход распоряжения Правительства РФ от 07.03.2002 N 278-р, утвердившего перечень следующих мероприятий Правительства РФ по реализации итогов Гражданского форума:
создание совместных с общественными организациями рабочих групп;
включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти;
создание общественных советов для наблюдения за реализацией федеральных целевых программ;
проработка вопросов обеспечения доступа общественных некоммерческих организаций к конкурентным процедурам, связанным с использованием бюджетных средств.
Вместе с тем данное распоряжение имеет рекомендательный характер, в нем не указаны исполнители и сроки проведения мероприятий. Вполне очевидно, что проблемой является выбор эффективных форм управленческого консультирования. Здесь шагом вперед могло бы быть возобновление былой практики консультативных советов в органах исполнительной власти. Задачи таких советов - давать органам исполнительной власти рекомендации по конкретным проблемам. В них целесообразно включать самый широкий спектр групп населения. Скажем, в такой совет Министерства здравоохранения и социального развития РФ должны входить не только медицинские работники, юристы и экономисты, но и представители безработных, бомжей, проституток, инвалидов и т.д.