Трехзвенная структура центрального управления была введена и в Российской Федерации при проведении административной реформы. Как известно, в системе федеральных органов исполнительной власти образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства <*>. Однако если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры.
--------------------------------
<*> Указ N 314, Указ N 649.
С другой стороны, структурным реформам западных стран предшествовал длительный период изменений во взаимосвязях органов управления, общества и частных лиц. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ.
Сначала Закон об административной процедуре США <*>, а затем и соответствующие законы в европейских государствах <**> установили обязанности государственных служащих перед гражданами, определили общие принципы и порядок рассмотрения административных дел. Если ранее принцип анонимности государственной службы считался основополагающим, то со второй половины XX в. деятельность государственного аппарата становится все более открытой.
--------------------------------
<*> Закон об административной процедуре США 1946 г. См.: Правила административной процедуры. Свод законов США. Титул 42, гл. 20 // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 256 - 284.
<**> См., например: Федеральный закон об административных процедурах от 20.12.1968 (Швейцария) // Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? М., 2000; Закон об общем административном праве // Голландская правовая культура / Отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. М., 1998; Ley de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y de Procedimiento Administrativo Comun // Boletin Oficial de Espana de 27 de Noviembre de 1992.
Процедурные реформы изменяют статус государственных служащих. Государственным служащим вменяется в обязанность предоставление частным лицам информации о ходе рассмотрения административных дел. Формируются правовые институты, обеспечивающие оценку труда государственных служащих по новому критерию - качеству оказываемых населению услуг.
Пересматривается концепция государственной службы, закрепляется принцип служения обществу. Разрабатываются механизмы обеспечения открытости государственной службы и возможности контроля общества за действиями государственных служащих. Совершенствуется работа административных судов в одних странах (Германия), систематизируется и регламентируется деятельность органов административной юстиции - в других (Великобритания).
В России структурные административные реформы должны были проходить в рамках глубокого комплексного реформирования государственного аппарата. Но функциональные реформы аппарата управления еще не реализованы, а задачи проведения процедурных административных реформ только ставятся.
В западных странах к концу XX в. изменился подход к пониманию административных реформ. Административное реформирование признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой с целью модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления. Корректировка структуры, функций и кадров государственного управления проводится постоянно и во многих странах планомерно.
Таким образом, в настоящее время в западных странах уже определились основные условия эффективности структурных административных реформ: комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления; передача многих управленческих функций децентрализованным учреждениям, более эффективно работающим с конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги; перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления. Конечно, эти положения отражают современный уровень развития западных стран и применимы прежде всего к ним. Но и другим государствам, которые, подобно России, решают сложные, подчас уникальные задачи совершенствования своего государственного аппарата, стоит учитывать опыт западных стран.
Поскольку в России структурная реформа опередила функциональную и перераспределение функций управления между федеральным, региональным и местным уровнями еще не завершено, вряд ли стоит ожидать в ближайшем будущем повышения эффективности работы государственного аппарата. Как показывает многовековая практика, в управлении определяющими являются не структурные, а функциональные вопросы. Антибюрократические реформы только тогда станут эффективными, когда в аппарат государственного управления будут внедряться небюрократические методы и принципы деятельности. Еще только предстоят создание децентрализованных управленческих структур, выработка новых принципов взаимоотношения общества и государства.
Раздел I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦИЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Глава 1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ
В настоящее время наблюдается тенденция усиления роли исполнительной власти. Деятельность по организации социальной жизни общества - установление общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, руководство отраслями социальной действительности, защита прав и свобод граждан и т.п. - нуждается в возможности издавать, применять правовые нормы и наказывать за их нарушение. При этом, как свидетельствует практика, деятельность исполнительных органов не исчерпывается и часто не может исчерпываться лишь исполнением законов. Поэтому вполне закономерно положение о том, что одной из важнейших функций исполнительной власти является правотворческая функция.
В юридической науке правотворчество понимается в двух аспектах. В узком смысле это сам процесс создания правовых норм компетентными органами или непосредственно народом. В широкой трактовке данный процесс начинается с момента правотворческого замысла и заканчивается практическим воплощением юридической нормы (подготовка проекта, обсуждение и согласование, принятие, опубликование и т.д.) <*>.
--------------------------------
<*> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 412.
В связи с этим правотворческую функцию федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать и как участие в законопроектной деятельности (разработка законопроектов, подготовка заключений к ним и т.п.), и как непосредственное создание (отмена или изменение) нормативных правовых актов с целью реализации своей компетенции.
В контексте проводимой административной реформы наибольшую теоретическую и практическую значимость приобретает деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственно направленная на создание нормативно-регулирующих положений в пределах своей компетенции.
Акты федеральных органов исполнительной власти достаточно многочисленны, поскольку призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делает закон, а также нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, отражающие лишь самые значимые и устойчивые отношения. Подобные акты позволяют охватить спектр подробностей и особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона и других актов более высокой юридической силы.
Отличительными чертами актов федеральных органов исполнительной власти являются конкретность и детальность регулирования общественных отношений и наибольшая степень динамичности и подвижности.
Общеизвестно, что принятие правового акта - это форма государственного управления, где акт есть функциональное средство управления. Юридическая сила правовых актов определяется местом органа власти в системе, объемом его компетенции по реализации государственно-властных полномочий.
Одной из серьезных проблем в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти можно назвать проблему установления пределов нормотворчества.
Науке давно известны основные и развивающие (производные) виды правотворчества. В качестве развивающего могут использоваться:
дополнение как один из способов (форм) структурной связи развивающего акта с основным, формирующим систему законодательства. Оно имеет место в случаях, когда орган власти или управления уполномочен выбирать различные варианты развивающего основной акт правила поведения;
конкретизация как способ структурной связи актов, используемый для достижения иных целей развивающего правотворчества. Здесь организатор-исполнитель не выбирает вариант решения, так как он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально и не сформулирован;
детализация как форма структурной зависимости актов. Она не приводит к образованию новых норм права, но нужна в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, "включить" их в систему действующего законодательства.
Каждая из приведенных форм соподчиненности актов представляет собой специфический способ правотворчества, и, взятые в системе, они позволяют решать его функции.
Акты, регулирующие осуществление федеральными органами исполнительной власти своих полномочий, в большинстве случаев могут содержать управомочивающие и обязывающие нормы. Это объясняется тем, что природа осуществления государственных полномочий иная, чем внутриорганизационная. К примеру, передавая те или иные права на выполнение государственных функций субъектам РФ, федеральное министерство должно оставаться тем организующим центром, который руководит осуществлением функций государственного управления. Основной формой такого руководства остается именно нормативное регулирование по выполнению органами власти субъектов РФ переданных им функций федеральных министерств.