В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.
Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.
Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательские структуры, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.
Административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения, однако по определенным ее результатам уже можно сделать ряд выводов. В результате реализации начального этапа административной реформы в России созданы необходимые условия для комплексной модернизации системы управления. Учитывая сказанное, а также то, что реформа системы управления является одним из важных условий социально-экономического развития страны, распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по ее проведению. В них определены цели, задачи, сроки и этапы реформы. Основная ответственность за реализацию административной реформы по-прежнему ложится на Правительственную комиссию по проведению административной реформы.
Предлагаемая читателю книга дает представление об основных направлениях реформы системы управления в России, о возникших в ее ходе проблемах, позволяет оценить научную мотивированность проведенной работы и на этой основе продолжить поиск оптимального пути дальнейшего проведения административной реформы в интересах всего общества.
Руководитель Аппарата Правительства
Российской Федерации -
Министр Российской Федерации,
кандидат экономических наук
С.Е. Нарышкин
ВВЕДЕНИЕ
Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества, и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего, реформы административной.
Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо определить ее цель, что подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.
Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов.
В 2004 г. вновь была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось. Ранее Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. В результате наряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошло перераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих и избыточных функций этих органов власти.
Включенные в работу материалы были подготовлены в разное время коллективом Института для решения задач, выдвинутых в процессе проведения административной реформы и оптимизации механизма управления. Их содержание позволяет глубже понять сущность и последовательность проводимых преобразований в сфере государственного управления, дает представление о том, как продвигалась административная реформа, какие вопросы удалось решить, над чем еще предстоит серьезно работать. Авторами рассматривается не весь круг вопросов проведения административной реформы, а только те, в обсуждении которых они непосредственно участвовали.
Часть включенных в настоящую книгу разработок в определенной мере уже реализована, но это не снижает их актуальности. Работа по реформированию управления продолжается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а ее научное обеспечение весьма полезно для успешного достижения поставленных целей и минимизации ошибок на этом пути. Авторы искренне полагают, что данная работа станет полезна тем, кто будет участвовать в реализации последующих этапов административной реформы.
Поскольку на успех реформ влияет сочетание их реализации и общественной поддержки, а сами реформы эффективно реализуются подконтрольными усилиями государственных, научных и общественных структур, читателям важно включиться в обсуждение процессов, происходящих в период проведения административной реформы.
Научно-практическая направленность книги представляет интерес для самого широкого круга лиц - депутатов, государственных служащих, экспертов-аналитиков, работников государственных органов, организаций и учреждений. Она будет полезна служащим органов местного самоуправления, научным работникам, преподавателям и студентам.
Директор Института законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Т.Я. Хабриева
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.
В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.
Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.