Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Следует уточнить, что охрана здоровья рассматривается указанными актами и российским законодательством значительно шире, чем только медицинская помощь, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.
Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы, существование и развитие которой предусмотрены Конституцией РФ. Что касается пропорций в общем объеме таких услуг, то они могут меняться в зависимости от целого ряда обстоятельств, в том числе объемов финансирования, установленных законодательством ограничений. В различных регионах России эти пропорции могут различаться. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав в области здравоохранения, их равенства предлагается разработать стандарты государственных услуг, в том числе в области здравоохранения.
Аналогичным образом решается вопрос о государственных услугах и в других социальных областях. Следует отметить, что их оказание может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможны не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.
Представляется принципиальным вопрос о сущности государственных услуг: что это - государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное российскому законодательству.
Сам термин "государственные услуги", повторим, относительно нов и совсем недавно стал входить в нашу жизнь и в российское законодательство (которое, к сожалению, определения "государственные услуги" не содержит). Тем не менее в том смысле, который вкладывается в понятие "государственные услуги", они существовали и раньше. Действительно, в любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано и вытекает из этих функций.
Принципиальным представляется следующее уточнение: государственные услуги могут основываться не на любых государственных функциях. Там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. Это, на наш взгляд, является еще одним признаком публичных, в том числе и государственных услуг. С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две большие группы:
функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, юридическое лицо;
функции, не связанные с оказанием государственных услуг <*>.
--------------------------------
<*> Следует отметить, что граница между указанными двумя группами государственных функций зависит от целого ряда объективных и субъективных причин.
Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел: насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны; в какой степени должны изменяться эти функции при изменении методов государственного регулирования, соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества; в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях. В процессе инвентаризации государственных функций последние были объединены в три группы, а именно:
группа правоустанавливающих функций;
группа правоприменительных функций;
группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом.
Таким образом, анализ существовавших на то время функций федеральных органов исполнительной власти позволил вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов услуги, оказываемые государственными структурами гражданам и юридическим лицам.
Следует отметить, что проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности этих органов, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных им функций.
Как результат проделанной работы Президентом РФ был подписан Указ N 314, которым в соответствии с приведенными выше тремя группами государственных функций все существующие федеральные органы исполнительной власти преобразовывались в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом (по общему правилу) правоустанавливающие функции возложены на федеральные министерства, правоприменительные функции - на федеральные службы, а предоставление государственных услуг (государственные публичные услуги) и управление государственным имуществом - на федеральные агентства.
В соответствии с Указом N 314 федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти (непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации) безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Принятые во исполнение Указа N 314 нормативные правовые акты дают нам представление о том, какие государственные услуги призваны оказывать федеральные агентства.
Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 320 Федеральное агентство связи является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в области связи и информатизации. При этом в составе основных функций Федерального агентства связи, в частности, определены:
оказание имеющих общественную значимость услуг в сфере связи и информатизации неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях, в том числе:
обеспечение в установленном порядке распределения и надлежащего использования радиочастот (радиочастотных каналов) гражданского назначения и ресурса нумерации;
подтверждение соответствия в сфере связи и информатизации;
организация в установленном порядке функционирования, развития и модернизации федеральной связи и национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;
организация функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи.
Другое Федеральное агентство - по культуре и кинематографии - также осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в своей сфере (культуры и кинематографии). Однако в отличие от Федерального агентства связи виды оказываемых услуг в Постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 N 191, регулирующем вопросы Федерального агентства по культуре и кинематографии, не раскрыты, определены лишь сферы оказания услуг: культура, искусство, кинематография.
Приведем еще один пример. На Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию в качестве основной функции возложено оказание государственных услуг в сфере здравоохранения и социального развития, в том числе:
оказание медицинской помощи;
предоставление услуг в области курортного дела;
организация судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз;
оказание протезно-ортопедической помощи;
реабилитация инвалидов;
организация предоставления социальных гарантий, установленных законодательством РФ для социально незащищенных категорий граждан.
Как видим, пока нет единообразия в регламентации оказания государственных услуг соответствующих сфер. Более того, в части принятых постановлений Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта функция лишь обозначена, но не раскрыта. Представляется более удачным вариант, в котором дается перечень видов государственных услуг, оказываемых данным Федеральным агентством. При этом полагаем абсолютно правильным приведение открытого перечня услуг, что позволяет, с одной стороны, его расширить, а с другой - обеспечить оказание тех услуг, которые в него вошли.