Возникает вопрос, достаточно ли этой функции в отношениях между Правительством и органами исполнительной власти, чтобы обеспечить системные взаимосвязи? Полагаем, что нет.
Что означает термин "координация"?
Толковый словарь русского языка дает следующее толкование: "координация" - это согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями, явлениями <*>.
--------------------------------
<*> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 294.
В юридической литературе под "координацией" в качестве функции иногда понимают: согласование работы между самостоятельными элементами организации; связь между несколькими звеньями организации, имеющими общий руководящий центр; "соподчинение", т.е. тесную связь звеньев одной системы <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968.
На наш взгляд, с таким толкованием полностью согласиться нельзя.
"Координация" - понятие всеобъемлющее, присущее явлениям многозначным, различным, согласующимся для достижения определенной цели по инициативе некоего активного начала, и характеризующееся длительными, устойчивыми связями между координирующим органом - центром координируемой системы и ее частями.
Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое заставляет действовать эти элементы согласованно. Функция координации присуща тем системам государственного управления, в которых вышестоящий орган управления при достаточных государственно-властных полномочиях способен добиваться согласованной деятельности нижестоящих органов управления. И при достижении такой согласованности вышестоящий орган должен избежать внутриорганизационного конфликта, который, как правило, возникает из-за желания нижестоящих органов достигать только свои "собственные, индивидуальные" цели.
При этом вышестоящий орган государственного управления не обязательно должен находиться в вертикальном подчинении с нижестоящими. У него должно быть достаточно специальных властных полномочий, способных обеспечить при координации метод властвования и властных предписаний.
Исходя из вышесказанного и применительно к рассматриваемому вопросу, можно определить координацию как специфический вид государственной властной деятельности, выражающейся в обеспечении единства действий органов исполнительной власти для оптимального достижения определенных целей или осуществления единой направленности в работе какой-либо отрасли или сферы государственного управления.
Координация как вид государственной властной деятельности может иметь различные формы. Это - нормативное регулирование, применение мер разрешительного характера (имеются в виду случаи, когда та или иная деятельность органов власти и управления может осуществляться только с разрешения координирующего центра), согласование, методическое руководство. Однако независимо от форм, в которых осуществляется эта функция, координирующий центр должен всегда иметь больше властных полномочий, чем координируемый элемент.
Напомним, что в ст. 43 Закона о Правительстве РФ Правительство РФ определено как координирующий центр по отношению к органам исполнительной власти субъектов РФ. Причем названный Закон не определяет формы координации. Следовательно, Правительству РФ дана своеобразная свобода как по выбору форм координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, так и по определению мер воздействия на эти органы с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти.
Другой вопрос, должно ли Правительство РФ быть координирующим центром по отношению к органам исполнительной власти или оно как орган, возглавляющий исполнительную власть, должно руководить органами, входящими в единую систему исполнительной власти. В настоящее время этот вопрос не имеет ответа.
По всей видимости, при определении характера координационных отношений или выборе форм координации Правительству РФ необходимо руководствоваться конечной целью, указанной в вышеназванном Законе. А именно - обеспечение сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления исполнительной власти. Хотя необходимо отметить, что в переходный период становления и развития государственного управления на базе современного типа российского федерализма неизбежны "перекосы в управлении", акцент на безоговорочное и полное подчинение органов исполнительной власти, выраженные в попытках восстановить "жесткую вертикаль", и т.п. На наш взгляд, это явление временное.
Нормативное регулирование может выражаться в издании нормативных правовых актов, обязательных для органов власти. Однако нормативное регулирование как форма координации деятельности органов власти используется недостаточно полно.
То же касается и согласования, хотя оно используется более часто. Обычно это относится к опосредованным отношениям, в которых участвуют федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ или Правительства РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Такая форма координации, как методическое руководство, законодательно почти не закреплена. Правовые акты по отраслевому государственному управлению, как правило, не представляют собой системы, а указание на методическое руководство в опосредованных взаимоотношениях Правительства РФ с органами исполнительной власти практически не встречается. Лишь в сфере управления образованием, строительством и архитектурой, в некоторых других сферах встречаются законодательные акты, устанавливающие эту форму координации.
Полагаем, что координация в форме методического руководства достаточно перспективна.
В целом необходимо признать, что управления государственными делами только с помощью функции координации деятельности органов исполнительной власти недостаточно. У Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти должны быть иные "рычаги" управления системой (от прямого администрирования до выдачи рекомендаций), где функция координации - лишь внутреннее содержание функции управления.
Глава 5. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ
Указ N 314, закрепив трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, определил цели и задачи деятельности вновь образованных органов государственной власти. Кроме того, Указ определил основные типы функций, реализуемых различными видами федеральных органов исполнительной власти, и раскрыл их содержание. Цель данной функциональной реструктуризации федеральных органов исполнительной власти заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, функции федеральных органов исполнительной власти были дифференцированы. За федеральными министерствами закрепились функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, внутриведомственному контролю за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. На федеральные агентства возложены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.
Следует отметить, что в первоначальной редакции Указа N 314 в числе прочих была определена правоприменительная функция, выражающаяся в издании индивидуальных правовых актов, а также в ведении реестров, регистров и кадастров, исполнение которой отнесено к компетенции федеральных агентств.
Основная задача авторов настоящей главы заключается в определении правоприменительной функции, механизма реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти по ведению реестров, регистров и кадастров, их целей и назначения в системе государственного управления, а также в разграничении данных понятий и уяснении их специфики.
I
Теория права позволяет трактовать понятие "правоприменение", являющееся одной из форм реализации права, как индивидуальное регулирование общественных отношений. Соответственно правоприменительная функция федеральных органов исполнительной власти должна заключаться в принятии индивидуальных правовых актов (акты применения права) <*>, определяющих права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц. Индивидуально-правовые акты, принимаемые ими, непосредственно влекут за собой юридические последствия, выступают в качестве юридических фактов, служат основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения.
--------------------------------
<*> Индивидуальный правовой акт - надлежаще оформленное решение компетентного органа, составленное в письменном виде, являющееся непосредственным основанием для использования государственных принудительных мер.
Реализация правоприменительной функции в части принятия индивидуальных правовых актов в системе исполнительной власти включает следующие этапы:
планирование и организация работ;
выявление и анализ нормативных правовых актов, на основе которых федеральные органы исполнительной власти и (или) должностные лица принимают индивидуальные правовые акты в соответствии с возложенной на них компетенцией;
принятие индивидуального правового акта;
контроль за реализацией индивидуального правового акта.
Вместе с тем Указ N 314 расширительно раскрывает содержание правоприменительной функции, включая в нее ведение реестров, регистров и кадастров. Отметим, что изначально редакция подп. "в" п. 2 Указа была некорректной и несогласованной с иными нормами этого Указа. Так, абз. 4 подп. "б" п. 2 к функциям по контролю и надзору относит, в частности, издание индивидуальных правовых актов, а подп. "б" п. 4 прямо наделяет федеральные службы полномочиями по изданию индивидуальных правовых актов в пределах их компетенции.