разработка собственных правил и стандартов в области деятельности;
защита интересов членов;
содействие повышению уровня профессиональной подготовки членов;
содействие разработке образовательных программ по профессиональному обучению;
разработка и поддержание собственной системы контроля качества осуществления деятельности.
Указанные цели являются общественно значимыми и требуют определенного внимания со стороны органов исполнительной власти. Так, регистрация и публичная печать правил и стандартов саморегулируемой организации обусловлены необходимостью приведения их в соответствие с действующим законодательством. При этом возникает определенное взаимодействие саморегулируемой организации и органа исполнительной власти, осуществляющего регистрацию таких правил.
Согласно предлагаемому в законопроекте порядку саморегулируемая организация подлежит регистрации как юридическое лицо при создании, а в последующем - регистрации в едином государственном реестре саморегулируемых организаций. Таким образом, фактически устанавливается двойная регистрация, что необоснованно усложняет процедуру ее образования. Представляется, что решение о регистрации саморегулируемой организации в качестве юридического лица и о включении ее в государственный реестр должно быть единым. Такой порядок действует, в частности, в отношении кредитных организаций, торгово-промышленных палат и общественных объединений.
3. Достижение определенных целей и задач, стоящих перед органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями. Например, перед органами исполнительной власти стоит задача по организации механизма контроля за деятельностью тех граждан, которые получили лицензию на осуществление определенного вида деятельности (п. 1 ст. 6 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности), в свою очередь, перед саморегулируемой организацией также стоит задача по контролю за деятельностью своих членов. Следовательно, в такой ситуации функции органов исполнительной власти дублируются функциями саморегулируемых организаций.
4. Выполнение саморегулируемыми организациями отдельных полномочий органов исполнительной власти. Согласно положениям Указа N 824 развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики является одним из приоритетных направлений реформы - наряду с ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, а также исключением дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) предусматривает отказ от некоторых функций государственного регулирования (полное дерегулирование), расширение практики независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций и проч.
Задачами первого этапа реформы были анализ, оценка и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти. В результате проведения указанных мероприятий ряд функций, напомним, признаны либо избыточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения. В последующем одной из основных задач стала разработка механизма передачи таких функций как на другие уровни власти - региональный и муниципальный, так и саморегулируемым организациям.
Передача отдельных функций органов исполнительной власти саморегулируемым организациям может быть произведена посредством либо закрепления за ними соответствующих полномочий в общем законе об этих организациях, либо указания на такие полномочия в специальных законах о саморегулируемых организациях, создаваемых в той или иной отрасли. С нашей точки зрения предпочтителен первый вариант, поскольку в этом случае не только отражается специфика указанных функций, но и подчеркивается особенность задач, целей формирования и деятельности таких организаций по сравнению с иными некоммерческими организациями.
В частности, саморегулируемым организациям могут быть переданы функции лицензирования отдельных видов деятельности, контроля за соблюдением лицензионных требований, функции по аккредитации, часть регистрационных действий и функция по ведению отдельных реестров.
II. Принципы, формы и виды взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций
При выявлении форм и методов взаимоотношений между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями необходимо руководствоваться принципами:
свободного объединения представителей одной профессии в саморегулируемую организацию;
замены государственного регулирования саморегуляцией (в смысле передачи от государственных органов исполнительной власти определенных полномочий по регулированию тех или иных сфер);
дополнительного регулирования данными организациями отдельной сферы общественных отношений (в смысле определения саморегулируемыми организациями правил и стандартов, обязательных для выполнения всеми членами организации под угрозой наступления неблагоприятных последствий).
Данные принципы отражают фактические условия существования и функционирования саморегулируемых организаций в России. Прежде всего для формирования такой организации и ее последующей регистрации необходимо объединение определенного числа субъектов предпринимательской деятельности (представителей одной профессии). Объединение носит характер саморегуляции, т.е. направлено на самостоятельное установление стандартов деятельности и их реализацию в рамках законодательства РФ. В то же время государство осуществляет по отношению к таким организациям комплекс функций, носящих регулятивный характер, что позволяет нам сделать вывод о фактически государственном регулировании их деятельности. Равно как и иные некоммерческие организации, они обладают определенными обязанностями перед государственными органами, и эти обязанности носят безусловный характер.
Определив круг и принципы взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций, необходимо определить и методы (способы), с помощью которых такие взаимоотношения реализуются на практике. Для этого необходим последовательно закрепленный процессуальный механизм взаимодействия органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций. Учитывая особенности функционального назначения последних, механизм государственного регулирования их деятельности должен быть максимально императивен. Если саморегулируемым организациям предоставлено право разрабатывать стандарты профессии, привлекать к ответственности своих членов, то деятельность саморегулируемой организации должна происходить в рамках строго определенной законом формы. При этом органам исполнительной власти необходимо осуществлять по отношению к саморегулируемым организациям контрольные, надзорные и регистрационные функции. Реализуя данные полномочия, органы исполнительной власти используют определенные методы. Иными словами, установив круг взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций, необходимо четко определить те правовые формы, в которых данные взаимоотношения получат практическую реализацию.
Методы реализации органами исполнительной власти своих функций представляют собой механизмы государственного регулирования определенной сферы взаимоотношений. Необходимой характеристикой подобных методов служит прямая направленность на объект регулирования. Несмотря на то что сфера деятельности саморегулируемых организаций лежит в гражданско-правовой плоскости, при этом используется административно-правовой метод. Закрепление обязанностей саморегулируемых организаций по отношению к органам исполнительной власти демонстрирует властный характер отношений между государством и этими организациями. Устанавливая конкретные обязанности и запреты, органы исполнительной власти используют метод прямого административного воздействия. Применение данного метода представляется обоснованным в условиях того, что саморегулируемым организациям передаются функции, традиционно принадлежащие органам исполнительной власти. В то же время в подобных отношениях может быть применен и метод рекомендаций. Так, если должностные лица органа исполнительной власти выявляют недостатки, не содержащие признаков административного правонарушения, они вправе рекомендовать саморегулируемой организации определенные действия с тем, чтобы устранить выявленные недостатки. Рекомендации также могут быть использованы в качестве "приглашения" к обсуждению того или иного законопроекта, по предмету регулирования которого специализируется данная саморегулируемая организация (т.е. добровольное участие организации в нормотворческой деятельности).
Необходимым условием эффективной деятельности саморегулируемых организаций является контроль (надзор) со стороны органов исполнительной власти. На наш взгляд, формами контроля за деятельностью саморегулируемых организаций должны стать проверки соблюдения разработанных ими правил (стандартов) и предоставление саморегулируемыми организациями отчетности в орган исполнительной власти, контролирующий определенную сферу. При этом в законе о саморегулируемых организациях необходимо четко прописать случаи и порядок проведения проверок, а также объем и порядок предоставления отчетности со стороны саморегулируемых организаций. Полученную при проведении проверок или из отчетности информацию и практику орган исполнительной власти должен обрабатывать и обобщать.
С появлением у соответствующего государственного органа контролирующих и надзорных функций за исполнением саморегулируемой организацией своих обязанностей, функций по ведению реестра таких организаций и предоставлению сведений из него потребуется надлежащее финансирование из бюджетных средств. В связи с этим представляется целесообразным не создавать специализированный орган, а передать такие функции уже действующим структурам.