I. Принципы передачи осуществления части полномочий между органами исполнительной власти
Право передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ конкретизировано п. 6 ст. 1, п. 1 ст. 3, ст. 26.8, иными статьями Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Данный Закон установил основные принципы <*> передачи осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ:
--------------------------------
<*> Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" были установлены несколько иные принципы: принцип конституционности, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, принцип согласованности интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ, принцип гласности заключения договоров, соглашений. Принципы добровольности заключения договоров, соглашений и обеспеченности ресурсами, указанные в названном Федеральном законе, повторяются в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако в названном Законе отсутствует принцип гласности заключения договоров и соглашений. И как следствие, в настоящее время заключаемые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти нигде не публикуются, а опубликовывается лишь постановление Правительства РФ, их утвердившее.
принцип конституционной законности - передача не должна противоречить Конституции РФ, названному и иным федеральным законам, конституциям (уставам) и законодательству субъектов РФ;
принцип договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать осуществление части полномочий по договоренности (по соглашению);
принцип правового равенства сторон - соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
принцип установления особенностей - соглашение заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;
принцип обеспечения переданных полномочий (их части) - в соглашении определяется порядок их финансирования (включая передачу необходимых материальных и финансовых средств);
принцип контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части) - федеральные органы исполнительной власти, передавшие часть своих полномочий соответствующим органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений;
принцип юридической ответственности - федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (их части).
Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствует регламентация иных принципов, на основании которых должна осуществляться передача полномочий (их части) от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, и принципов, на основе которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий.
Подобные принципы хотя и производны от основных (базовых), но должны быть закреплены и реализованы в соглашениях о передаче полномочий. Это:
принцип обеспечения единства исполнительной власти,
принцип децентрализации управления,
принцип организации управления,
принцип тесного взаимодействия и сотрудничества,
принцип недопустимости вмешательства в компетенцию друг друга,
принцип гласности и открытости,
принцип свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание соглашений,
принцип реальности обеспечения принимаемых обязательств <*> и др.
--------------------------------
<*> Наличие специалистов, опыта, материально-технических ресурсов и т.п.
Для того чтобы определить, какой из производных принципов должен использоваться при передаче полномочий, необходимо определить, для какой цели (целей) планируется передать осуществление части тех или иных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ <*>.
--------------------------------
<*> Общеизвестно, что от целей, исходя из которых планируется передать осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, зависят и принципы, которые должны использоваться в соглашениях между органами исполнительной власти о передаче полномочий.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:
эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ,
обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,
обеспечения сбалансированности полномочий,
конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ <*>,
--------------------------------
<*> В случаях, когда в федеральном законе нет четкого определения полномочий (двойственное значение), есть правовой пробел или коллизия либо существует потребность в уточнении объема полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ (например, уточнение прав и обязанностей по финансированию исполнительных полномочий по предметам совместного ведения при выполнении целевых федеральных программ).
объединения усилий по развитию региона,
реализации государственной политики в определенной сфере,
обеспечения выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе и др.
В российском законодательстве не определены цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.
Определение цели (целей) передачи полномочий позволяет применять именно те организационные, методологические и иные принципы, на основе которых и должно быть построено соглашение о передаче полномочий между органами исполнительной власти <*>.
--------------------------------
<*> Необходимо иметь в виду, что в законодательстве РФ отсутствуют какие-либо положения, обязывающие федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ разработать (подготовить) типовые соглашения о передаче полномочий в различных отраслях и сферах управления. Поскольку в различных сферах управления (недропользование, финансы, строительство, культура, здравоохранение и т.п.) есть особенности не только государственного управления, но и "распределения государственных функций" между федеральными органами исполнительной власти, то типовые соглашения также будут иметь определенные особенности, обусловленные спецификой отрасли, области, сферы. Поэтому оптимальным вариантом является заблаговременная разработка отраслевых типовых соглашений о передаче полномочий и их одобрение Правительством РФ как утверждающим органом.
Исходя из указанных целей должен определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений о передаче полномочий, будут иметь организационный характер. Если целью передачи полномочий будет являться обеспечение сбалансированности полномочий, то принципы будут иметь функциональный характер.
Цель (цели) передачи и характер принципов, положенных в основу соглашения, влияют на объем полномочий, передаваемых федеральным органом исполнительной власти органу исполнительной власти субъекта РФ. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ (следовательно, будут использоваться принципы организационного и функционального характера), то могут передаваться полномочия по анализу и оценке состояния дел в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти, прогнозированию и планированию развития отрасли (области, сферы) в конкретном субъекте РФ, контролю за объектами управления, регулированию тех или иных процессов и т.д. При использовании методологических принципов могут передаваться полномочия по учету объектов управления, по ведению различного рода работ (документов и материалов), контролю и надзору за объектами и (или) субъектами контроля, наблюдению за ценами (тарифами) и порядком их формирования, порядком проведения лотерей (конкурсов, торгов, аукционов, тендеров и т.п.), по статистическому наблюдению развития различного рода процессов, организации информационного обмена.
Объем передаваемых полномочий влияет на объем финансовых и иных средств, необходимых для их надлежащего выполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.
Как можно увидеть из вышесказанного, отсутствие законодательного закрепления принципов, на которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий, не позволяет определить, во-первых, цели передачи, а следовательно, и характер принципов, на которых должны базироваться соглашения, во-вторых, объем передаваемых полномочий, а следовательно, целесообразность передачи тех или иных полномочий, в-третьих, объем средств (в том числе материально-технических), обеспечивающих надлежащее выполнение органом исполнительной власти субъекта РФ принятых полномочий.