Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и "объемов", видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.
Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании на 2002 год говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".
II. Историческая справка о планах проведения административной реформы
Первый этап (1992 - 1993 гг.)
Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе <*>. Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи <**>.
--------------------------------
<*> См. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. N 8-9; Медушевский А. Реформа государства // Отечественные записки. 2004. N 2 (Административная реформа). С. 15 - 23; Кузнецов Ю. Некоммерческое государство // Там же. С. 32 - 44; В поисках достоинств: Смысл и логика административной реформы // Там же. С. 45 - 63; Административная система России и административная реформа: Круглый стол // Там же. С. 134 - 150; Ковалев А. Промежуточные результаты административной реформы // Там же. С. 156 - 170; Парисон Н. Реформирование государственного управления в России: Проблемы и трудности // Там же. С. 178 - 188; Краснов М., Сатаров Г. История первой попытки административной реформы: (1997 - 1998) // Там же. С. 196 - 206; Кеттл Д. Глобальная революция в государственном управлении // Там же. С. 212 - 223; Сатаров Г., Головщинский К. Административная реформа и противодействие коррупции // Там же. С. 295 - 315; Чуклинов А. Административный ресурс: Проблемы управленческого метода // Там же. С. 322 - 330;
Старилов Ю.Н. Административная реформа: К перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства": Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение / Отв. ред. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 225;
Старилов Ю.Н. Административная реформа и административное судопроизводство: К вопросу о соотношении и проблемах определения содержания / Ю.Н. Старилов // Новое отраслевое законодательство: Проблемы теории и практики: Сб. по материалам межвуз. научн.-практ. конф. Н. Новгород: Нижегород. правовая акад., 2004. Ч. 1. С. 5 - 29;
Старилов Ю.Н. Административная реформа: Итоги первого этапа в административно-правовом измерении // Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития: Материалы Всерос. научн.-практ. конф. / Ю.Н. Старилов. Воронеж, 14 - 15 ноября 2003 г.: Пленарное заседание (Серия. Юбилеи, конференции, форумы). Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. Вып. 2. С. 95 - 142;
Старилов Ю.Н. Административная реформа: Основные проблемы переходного этапа. - Административная ответственность: Вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН, 2004. С. 273 - 277;
Старилов Ю.Н. Административная реформа: Политико-правовые особенности и первые итоги // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. 2004. N 1. С. 3 - 31;
Старилов Ю.Н. Административная реформа: Политико-правовые особенности и первые итоги // ФЭС: Финансы. Экономика. Стратегия. 2004. N 10. С. 4, 5;
Старилов Ю.Н. Административная реформа: Способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Административное и административно-процессуальное право: Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2004. С. 36 - 59;
Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. Вып. 17: Феномен "синдрома бесправия" в современном правовом государстве. С. 170 - 195.
Старилов Ю.Н. Реформа административно-правового регулирования: "Идеология", проблемы и будущее // Административное право и административный процесс: Актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристъ. 2004. С. 30 - 48.
<**> См., например: Зайцева Т.В. Предисловие к книге "Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы" (Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой). М.: Весь мир. 2003. С. 11 - 25.
На первом этапе были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.
Второй этап административной реформы (1996 - 1998 гг.)
В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении <*>.
--------------------------------
<*> Краснов М.А., Оболонский А.В. Часть II. Глава 2. Разработка Концепций административной реформы // Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы (Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой). М.: Весь мир. 2003. С. 120.
Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)".
С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", где обсуждались проблемы, которые необходимо решить в ходе административной реформы.
Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы.
В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:
гражданин и власть;
исполнительная власть: новые функции;
проблемы государственной службы;
коррупция в системе управления.
13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации приступать нецелесообразно.
Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он не был опубликован.
Третий этап административной реформы (1999 - 2000 гг.)
С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.
В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.
В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом.
В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации (демократическое, правовое, федеративное, социальное государство). Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.
В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и доступности государственной службы.
Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.
К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.
Административная реформа была в очередной раз отложена.
Четвертый этап административной реформы (2003 - 2005 гг.)
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно".
В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.