Но, несмотря на это, подобные юридические действия совершаются, и пример тому - вышеназванные соглашения МЧС России с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Вполне очевидно, что федеральные органы исполнительной власти должны иметь определенные ориентиры в принципах, которые следует класть в основу соглашений о передаче полномочий. Такие ориентиры могут быть указаны в типовых соглашениях о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, характеризующихся определенными особенностями различных отраслей (областей) и сфер управления.
До внесения изменений в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ существовала практика, когда федеральные органы исполнительной власти самостоятельно определяли объем передаваемых полномочий.
Например, Приказом Федеральной дорожной службы от 22.04.1999 N 105 были утверждены примерные договоры и соглашения, заключаемые с субъектами РФ, что существенно унифицировало процедуры их заключения. Государственным комитетом РФ по жилищной и строительной политике был разработан Типовой договор о совместном финансировании разработки первоочередных нормативно-технических документов по строительству, в том числе с органами исполнительной власти субъектов РФ. Согласно этому Договору не только могли объединяться финансовые средства Госстроя России и субъекта РФ, но и орган исполнительной власти субъекта РФ вправе был готовить проекты нормативно-технических документов по строительству. То есть передавались полномочия по одному из этапов реализации нормотворческой функции Госстроя России - подготовка проектов нормативных актов.
Однако законодательство РФ изменилось, и на федеральном уровне еще предстоит определить государственную политику в вопросах передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти. Также необходимо определить, какие федеральные органы исполнительной власти, по каким именно предметам ведения, в каком объеме и в каких целях (на основе каких дополнительных принципов) вправе передавать полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ.
II. Порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ
Исходя из положений Конституции РФ (ст. 78), федеральные министерства, службы и агентства как органы исполнительной власти РФ, независимо от того, в чьем ведении они находятся, могут быть субъектами, участвующими в передаче осуществления части полномочий.
На региональном уровне субъектами, участвующими в этой передаче, могут быть органы исполнительной власти субъектов РФ.
Возникают вопросы: зависит ли порядок передачи полномочий от организационно-правовой формы органа исполнительной власти - федерального и субъекта РФ? А если зависит, то в каком порядке федеральные министерства, службы и агентства могут передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ <*>?
--------------------------------
<*> Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" не уточняется, на какие именно (каких организационно-правовых форм) федеральные органы исполнительной власти распространяется действие настоящего порядка. Эта неопределенность усиливается и в связи с тем, что в положениях о федеральных органах исполнительной власти не указывается, могут ли они передавать свои полномочия. Исходя из административно-правового статуса федеральной службы и федерального агентства они находятся в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ, либо федерального министерства. Следовательно, эти федеральные органы исполнительной власти ограничены в принятии различного рода решений. Но, насколько они ограничены, из действующего законодательства не ясно. В то же время очевидно, и федеральные службы, и федеральные агентства должны получить согласие вышестоящего органа власти, в ведении которого они находятся, на передачу полномочий, поэтому порядок передачи своих полномочий федеральным министерством и федеральной службой (или федеральным агентством) должен различаться.
Необходимо отметить, что ранее в этой сфере существовал правовой пробел. Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" этот пробел частично устранен. Но вопросы организационного характера, относящиеся к порядку передачи полномочий, все-таки остались.
Например, в законодательстве не определено, кто может являться инициатором передачи полномочий (федеральное министерство, ответственное за состояние дел в порученной сфере, федеральная служба или федеральное агентство, находящиеся в ведении Президента РФ или Правительства РФ, или соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ); не определены условия, при которых могут быть начаты процедуры, соответствующие порядку передачи полномочий; не ясно, насколько объективно и по каким критериям будут оцениваться результаты исполнения переданных полномочий; может ли осуществляться передача полномочий только в тех случаях, когда она разрешена конкретной нормой или таких норм быть не должно); не ясно, распространяется ли действие Постановления Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 на федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ <*>.
--------------------------------
<*> Нормативный правовой акт, регламентирующий порядок подготовки, согласования и утверждения соглашений о передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, отсутствует.
К сожалению, действующее законодательство не дает ответов на данные вопросы.
Ранее вопрос о передаче части полномочий мог решаться на законодательной основе. В законе или подзаконном нормативном правовом акте указывалось либо на право передачи полномочий (части полномочий) того или иного федерального органа исполнительной власти в виде их делегирования, либо на его запрет <*>. При этом порядок передачи мог определяться практически произвольно теми органами власти, которые подписывали соглашение.
--------------------------------
<*> Например, Постановлением Правительства РФ от 11.04.2001 N 285 "О лицензировании оценочной деятельности" устанавливалось, что лицензирующий орган вправе по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ делегировать часть своих полномочий по лицензированию оценочной деятельности органам исполнительной власти субъектов РФ. В ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" содержался запрет на право делегирования федеральным органом по управлению государственным имуществом своих полномочий. В Указе Президента РФ от 08.07.1997 N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" содержался запрет на право делегирования своих полномочий Министерством топлива и энергетики РФ и т.д.
В настоящее время вопросов о порядке заключения подобных соглашений больше, чем ответов. К сожалению, в федеральном законодательстве нет четкой регламентации процедур начальной стадии передачи полномочий между органами исполнительной власти, механизма их взаимодействия при подготовке проектов соглашения и т.д.
Например, Тюменская область неоднократно инициировала подписание соглашения о передаче полномочий Министерством природных ресурсов РФ в части управления лесным фондом. Однако эти попытки не увенчались успехом, поскольку ответы МПР России сводились к тому, что в области есть территориальный орган, ведающий вопросами лесного хозяйства, и передавать области какие-либо полномочия в данной сфере нецелесообразно <*>.
--------------------------------
<*> Автором было проведено исследование в Департаменте промышленности, инвестиций и поддержки предпринимательства Тюменской области, в ходе которого была изучена переписка с федеральными органами исполнительной власти за период 2003 - 2004 гг.
Существует еще одна проблема, которая повлияет на порядок передачи полномочий: каким органам исполнительной власти субъектов РФ могут передаваться полномочия (их часть) федеральных органов исполнительной власти.
Конституционные нормы о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в основном получили свое развитие в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем часть вопросов о системе и структуре этих органов и их функциональном единстве с федеральными органами исполнительной власти не решена.
В отличие от федеральных, на уровне субъектов РФ отраслевые органы исполнительной власти не изменили своих организационных форм. Их количество и функции принципиально не изменились, и все вопросы отраслевого управления, контроля, оказания услуг решают одни и те же органы (департаменты, комитеты и (или) иные виды органов исполнительной власти).