Как известно, передача полномочий органам исполнительной власти может осуществляться в виде наделения или делегирования.
Наделение полномочиями означает их передачу в виде установления (правового закрепления) тех или иных полномочий за определенными органами власти, а делегирование полномочий - их передачу специальным правовым актом.
Наделение полномочиями, как правило, осуществляется законом, но иногда - и подзаконным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ. В таких случаях отраслевым законом за органами исполнительной власти или за субъектами РФ закрепляются полномочия, которые должны осуществляться федеральным центром, однако по различного рода причинам они передаются на уровень субъектов РФ <*>.
--------------------------------
<*> В последнее время проявляется тенденция замены договорного пути передачи полномочий (их части) федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и по предметам ведения Российской Федерации законодательным установлением. В федеральных законах за органами исполнительной власти субъектов РФ закрепляются полномочия, ранее осуществляемые федеральными министерствами и ведомствами. То есть законодатель как бы пытается "заморозить" договорную передачу полномочий в системе исполнительной власти. Полагаем, что это не совсем правильно. Во-первых, при слабо организованной "вертикали в исполнительной власти" реальный и своевременный контроль за надлежащим выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ закрепленных за ними федеральным законом полномочий (их части) практически невозможен, поскольку переданные полномочия "рассматриваются" как собственные полномочия этих органов, установленные федеральным законом. Во-вторых, если федеральными законами будут передаваться полномочия по предметам ведения Российской Федерации, то отсутствие системы контроля может повлиять на качество их выполнения. В-третьих, ненадлежаще исполняемые полномочия в подобных случаях можно изъять, только изменив соответствующий федеральный закон, что существенно усложняет процесс восстановления и обеспечения выполнения того или иного государственного полномочия.
Считаем, что договорной путь (заключение соглашений) должен превалировать над иными формами передачи федеральными органами исполнительной власти полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, поскольку при договорной передаче учитываются социально-экономические, культурные, а иногда и географические особенности того или иного субъекта РФ. Договорной путь позволит оперативно решать проблемы, которые могут возникнуть при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ полученных от федерального центра полномочий (их части). При наличии определенных условий этот путь позволит проконтролировать качество осуществления переданных полномочий. Более того, контролировать могут и органы власти, передавшие часть своих полномочий, и Правительство РФ. Для успешной реализации договорных отношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо лишь детализировать порядок передачи полномочий между этими органами власти.
Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ в случаях, когда она должна обеспечить развитие различного рода процессов или надлежащее государственное управление (по другим причинам) в конкретном субъекте РФ, как правило, осуществляется посредством их делегирования <*>.
--------------------------------
<*> Считаем, что передача полномочий между органами исполнительной власти в порядке реализации положений ст. 78 Конституции РФ может осуществляться только в виде делегирования полномочий.
Однако из-за нечеткого правового толкования определенных терминов и понятий, а также недостаточной правовой регламентации порядка передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ способ передачи не всегда определяется верно.
Например, исходя из названия Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15.02.1994 можно предположить, что речь идет о передаче полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации органам исполнительной власти Республики Татарстан. Однако содержание названного Договора относится к разграничению полномочий органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан. Вполне очевидно, что слова "взаимном делегировании" в рассматриваемом Договоре не только неправильно использованы, но и вносят неясность в характер Договора и толкование тех статей Конституции РФ, на основе которых и заключен данный акт публично-правового характера (ст. 11 или 78).
Необходимо отметить, что использование специальных терминов при регламентации порядка передачи полномочий между органами исполнительной власти должно иметь определенную унификацию и эти термины (определения, понятия) должны быть единообразны. В противном случае невозможно различить, что именно является предметом публично-правового договора (соглашения) между органами государственной власти, а следовательно, и определить, каков должен быть порядок передачи или осуществления части тех или иных полномочий между органами государственной власти и контроля за их исполнением.
III. Предложения и рекомендации о порядке передачи государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и совершенствовании порядка их передачи
Для приведения законодательства в состояние сбалансированности, единообразного его понимания и применения терминов (определений, понятий), а также регламентации большинства аспектов передачи полномочий в исполнительной власти необходимо:
1) внести в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ дополнения, указывающие:
а) на цели передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, исходя из которых могут применяться те или иные принципы, либо на лиц, определяющих эти цели или принципы;
б) на положения о том, что передача части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ может осуществляться путем их делегирования на основании только прямого указания на такое право в законодательстве РФ;
в) на то, что такая передача осуществляется либо по предметам ведения Российской Федерации, либо только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
г) на то, что в отношении федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в ведении Президента РФ, порядок подготовки и согласования проектов соглашений, порядок их утверждения, а также порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Президентом РФ;
2) в Постановлении Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" необходимо:
а) более подробно регламентировать порядок инициирования передачи полномочий органами исполнительной власти;
б) определить условия, при которых могут быть начаты процедуры, соответствующие порядку передачи полномочий;
в) установить критерии объективности и принципы оценки результатов исполнения переданных полномочий, принцип (способ) определения объемов частей передаваемых полномочий и т.д.;
3) в положения о федеральных министерствах, федеральных службах и (или) федеральных агентствах внести дополнения, указывающие на право:
а) передачи (делегирования) части полномочий и каких именно либо на запрет передачи (делегирования) закрепленных за ними полномочий (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ;
б) заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ в целях взаимодействия и сотрудничества для решения определенных проблем с правом объединения для этого материальных и финансовых средств;
4) дополнительно разработать:
типовые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, передавших полномочия;
типовые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти, характеризующихся особенностями управления в различных отраслях (областях) и сферах.
Раздел II. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Глава 1. ТИПОЛОГИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ и ст. 1 Закона о Правительстве РФ ведущую роль в системе федеральных органов исполнительной власти исполняет Правительство РФ, являясь коллегиальным органом. Разнообразие федеральных органов исполнительной власти объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, выражаемых в управлении, координировании, регулировании и осуществлении контроля в порученных им сферах.