Таким образом, можно говорить о том, что федеральное министерство в настоящее время является отраслевым органом исполнительной власти.
Федеральное министерство характеризуется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности (см. главу 1 настоящего раздела).
Федеральное министерство, напомним, вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Это отличает его правовой статус от правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, федеральное министерство является "головным", ведущим в порученной ему сфере деятельности. При этом оно должно функционировать, в основном, с помощью правового (нормативного) регулирования.
Принадлежность нормотворческой функции именно федеральным министерствам существенно отличает их от иных федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство, с одной стороны, является ответственным за точное и неуклонное исполнение законов, а следовательно, за состояние дел в порученной ему сфере, а с другой - обязано таким образом регулировать общественные отношения, чтобы государственное управление в порученной сфере осуществлялось надлежащим образом.
Федеральное министерство как "головное" должно определять стратегию и тактику развития порученной ему сферы (отрасли), а также отдельных направлений деятельности подчиненных ему органов исполнительной власти. Это обусловлено тем, что федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в его подчинении, должны реализовывать государственную политику во вверенной федеральному министерству сфере деятельности.
К видовым различиям можно отнести то, что федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, действующий на основе единоначалия, а федеральный министр, возглавляющий федеральное министерство, входит в состав Правительства РФ.
Однако в принятых положениях о федеральных министерствах вышеуказанные особенности их правового статуса реализованы не полностью. Соответственно детализация государственных полномочий, осуществляемая федеральными министерствами, исходя из особенностей их административно-правового статуса, осуществлена не в полной мере. По-прежнему, как и в ранее действующих положениях о министерствах, смешиваются функции органов отраслевого и межотраслевого управления.
Например, Постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 N 443 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" установлено, что помимо функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах данное Министерство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование внешнеторговой и оценочной деятельности. Ему же поручено проведение конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством РФ количественных ограничений на экспорт и импорт товаров. Данное Министерство также является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товара. Более того, Минэкономразвития России осуществляет регистрацию проектов и программ технической помощи, ведение единого реестра проектов и программ технической помощи, контроль за целевым использованием технической помощи на этапе организационных мероприятий, выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий; в пределах своей компетенции обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну.
Как можно увидеть из приведенного примера, на данное Министерство возложены функции и по регулированию, и по контролю, и по управлению и применению административно-правовых режимов. Таким образом, на него возложены функции, не свойственные федеральному министерству и отличающиеся от функций, установленных Указом N 314 <*>.
--------------------------------
<*> Действующими нормами определены лишь сферы (отрасли, области), в которых федеральные министерства имеют право осуществлять свою деятельность. См., например, Постановления Правительства РФ от 06.04.2004 с N 153 по N 160; от 07.04.2004 N 179.
К сожалению, аналогичные нормы содержатся и в иных положениях о федеральных министерствах.
Особенности правового статуса федерального министерства должны влиять не только на характер и объем выполняемых функций и полномочий, но и определять роль этого органа в системе исполнительной власти, обозначать пределы, формы и методы его деятельности. Такая функция, как выработка государственной политики, придает федеральному министерству статус центра определения государственной стратегии или "основного центра" разработки, принятия и проведения государственной политики в порученной ему сфере. Но, повторяем, из положений о федеральных министерствах не ясно, каким образом они должны вырабатывать государственную политику.
После принятия Указа N 314 прошло время, но ни одно из федеральных министерств не определило, какую именно государственную политику оно планирует вести в порученной ему сфере деятельности. Более того, до сих пор не определено, каким образом, в каких формах должно быть реализовано правомочие федеральных министерств по определению политики, какие при этом будут использоваться правовые средства, кто будет определять направления такой политики (Президент РФ, Правительство РФ или сами министерства) и т.д. Тем более, что ни в положениях о федеральных министерствах, ни в постановлениях Правительства РФ об установлении полномочий федеральных министерств не указываются принципы или иные подходы к реализации данной государственной функции.
Анализ действующих положений о федеральных министерствах показывает, что в структуре этих положений отсутствуют очень важные разделы, отличающие (по статусу) федеральные министерства от иных федеральных органов исполнительной власти. Например, нет разделов о целях и задачах федеральных министерств, о порядке взаимодействия с иными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, об ответственности, которую могут нести федеральные министерства, о порядке, в котором они могут быть ликвидированы и (или) реорганизованы. Из действующих положений не ясно, какие федеральные министерства входят в единую систему исполнительной власти, а какие - нет, а следовательно, каким образом и на основании каких норм они могут взаимодействовать с отраслевыми органами исполнительной власти субъектов РФ.
Из действующих положений также не ясно, каким образом федеральные министерства могут вступать во взаимодействие с органами местного самоуправления, с некоммерческими и саморегулируемыми организациями, с иными объединениями граждан и гражданами.
Из их анализа создается впечатление, что федеральные министерства не должны вступать во взаимоотношения с вышеназванными объединениями граждан и гражданами, хотя это не отвечает той государственной политике, которая провозглашена после принятия Конституции РФ.
К сожалению, можно констатировать, что особенности правового статуса федеральных министерств в настоящее время не имеют должной правовой регламентации.
II. Особенности правового статуса федеральной службы
Одним из видов федеральных органов исполнительной власти является федеральная служба. Выделим особенности данного вида федерального органа исполнительной власти.
1. Федеральная служба образована и действует в качестве отраслевого органа <*> государственного управления. Соответственно, во вновь утвержденных Правительством РФ положениях обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет возложенные на нее функции. Так, п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398, устанавливает: федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации, морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.
--------------------------------
<*> Межотраслевая компетенция характерна лишь для некоторых федеральных служб. В основном это те службы, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ (см., например: Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1085 "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю", Указ Президента РФ от 11.08.2003 N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации").
2. Федеральная служба несамостоятельна и подчиняется вышестоящим органам государственной власти. При этом она может быть подчинена как одному органу (например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ), так и двум одновременно (например, в п. п. 2 и 3 Положения о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1083, прямо сказано, что руководство ее деятельностью осуществляет Президент РФ, а координацию и контроль ее деятельности - Минобороны России).