* * *
Анализ принятых в последнее время нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, в том числе конкретных положений о федеральных органах исполнительной власти, позволяет сделать следующие выводы.
1. Отсутствует единый подход к определению правового статуса и объема компетенции федеральных органов исполнительной власти.
2. Представляется правильным унифицировать функции федеральных органов исполнительной власти и привести в соответствие с их правовым статусом.
Особенности правового статуса федеральных министерств должны быть в полной мере отражены в положениях о них и соответственно детализированы, конкретизированы и "развиты" в подзаконных нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ.
Более того, административно-правовую регламентацию статуса федеральных агентств в системе исполнительной власти целесообразно развивать в таких основных направлениях, как:
1) исчерпывающее определение правового статуса и, прежде всего, компетенции федеральных агентств преимущественно актами Президента РФ или Правительства РФ на единообразной основе;
2) унификация функций и полномочий;
3) определение перечней услуг, которые оказывает конкретное федеральное агентство.
Также необходимо провести кодификацию и систематизацию законодательства РФ в целях легитимного установления тех государственных функций и полномочий федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которые предусмотрены Указом N 314.
Глава 3. ПРАВОПРЕЕМСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ
В последние годы в России довольно часто ликвидируются или подвергаются реорганизации федеральные органы исполнительной власти. Один из вопросов, который в связи с этим возникает, - вопрос о правопреемстве.
Необходимо отметить, что термин "правопреемство" чаще используется в гражданском праве и означает переход прав и (или) обязанностей от одного субъекта к другому. Применение данного термина в публичном праве, с научной точки зрения, не совсем правомерно.
Правопреемство в отношении ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств может касаться только случаев, когда речь идет о передаче совокупности имущественных прав и обязанностей вновь созданному или действующему федеральному министерству.
Другим аспектом является то, что помимо имущественных прав и обязанностей при ликвидации или реорганизации федеральных министерств могут передаваться их государственные функции. Однако в таких случаях речь должна идти не о правопреемстве, а о передаче дел ликвидированного или реорганизованного федерального министерства его правопреемнику, указанному в нормативном правовом акте Президента РФ.
Порядок передачи дел должен определяться ликвидационной комиссией, назначаемой либо Президентом РФ, либо Правительством РФ в зависимости от того, в чьем ведении находится данное министерство, т.е. передача дел реорганизованного федерального министерства должна осуществляться в порядке, устанавливаемом должностным лицом, принявшим решение о его реорганизации.
Несколько иной порядок должен применяться при передаче государственных функций в случае ликвидации или реорганизации федеральных министерств.
Функции реорганизованных федеральных министерств, если они не признаны излишними, могут передаваться другим федеральным органам исполнительной власти либо иным структурам, например неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям.
Возможность передачи государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств, закрепленных в Конституции РФ, неправительственным организациям, государственным или некоммерческим учреждениям представляет особую сложность и должна быть указана в федеральном законе.
Сокращение государственных функций федеральных министерств связано, как правило, с их передачей негосударственным учреждениям, организациям и т.п. и может быть не связано с ликвидацией или реорганизацией того или иного федерального министерства. В любом случае государственные функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств закрепляются за негосударственными учреждениями, некоммерческими организациями и т.п. специальным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ.
Закрепление определенных государственных функций за вновь созданным или реорганизованным федеральным министерством осуществляется постановлением Правительства РФ на основе указа Президента РФ об утверждении (новой) структуры федеральных органов исполнительной власти.
В нормативном правовом акте о закреплении передаваемых функций от реорганизованного или ликвидированного федерального министерства указываются его правовой статус, основные государственные функции, которые это министерство правомочно осуществлять, а также те функции, которые принимает правопреемник.
Например, Постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 N 624 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" было установлено, что в соответствии с Указом Президента РФ от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство финансов РФ осуществляет права и функции упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю в области организации и проведения валютного контроля и ведения единой информационной системы валютного контроля.
Президент РФ и Правительство РФ в 2000 г., после утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти, издали подобные акты по всем федеральным министерствам, принявшим отдельные функции реорганизованных и ликвидированных министерств и ведомств. Такая же практика существует и сегодня.
После утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти может быть принято решение о сокращении или ликвидации некоторых функций федеральных министерств, включенных в новую структуру федеральных органов исполнительной власти.
Ликвидация функций федеральных министерств допустима лишь в тех случаях, если они не "вытекают" из Конституции РФ либо федерального закона.
Может возникнуть ситуация, при которой какие-либо функции ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств не будут переданы ни органам, включенным в новую структуру федеральных органов исполнительной власти, ни другим организациям (учреждениям), о которых говорилось выше. С юридической точки зрения это расценивается как правовой пробел, который должен быть ликвидирован специальным постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ.
При принятии государственных функций тем или иным федеральным органом может выясниться, что реорганизованное или ликвидированное министерство по каким-либо основаниям не выполняло возложенные на него государственные функции в полном объеме (отсутствовали необходимые средства, плохая организация работы и т.п.). Федеральное министерство (другой федеральный орган), принявшее такие государственные функции, обязано их выполнять в полном объеме, качественно и своевременно.
Анализ практики показывает, что определенные сложности возникают и в случаях, когда не происходит одновременного освобождения от должности руководителей (в том числе статс-секретарей, руководителей структурных подразделений) в реорганизованном федеральном министерстве и назначения новых руководителей. В таких случаях должностные лица реорганизованного (прежнего) федерального министерства представляют интересы и принимают решения от имени органа, которого, по сути, уже нет, что порождает комплекс негативных последствий правового характера.
Подобные ситуации следует квалифицировать как правовые коллизии, которые подлежат разрешению вышестоящим органом государственной власти.
В целом, ликвидацию или реорганизацию федеральных министерств нужно осуществлять планомерно, а связанные с этим процессы должны быть регламентированы и происходить без ущерба для государственного управления.
В некоторых случаях такие процессы должны идти параллельно, охватывая все правовые аспекты ликвидационных или организационно-штатных мероприятий. Так, вопросы передачи комплекса имущественных прав и обязанностей от ликвидированного или реорганизованного федерального министерства следует решать параллельно с передачей дел и назначением (заменой) должностных лиц. Передача государственных функций ликвидированных или реорганизованных федеральных министерств должна осуществляться в первоочередном порядке. Обнаруженные правовые коллизии и правовые пробелы необходимо своевременно ликвидировать.
Глава 4. ВЛИЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ
Было бы неверным ограничивать радиус административной реформы только перестройкой органов исполнительной власти. На деле преобразования в административно-правовой сфере влияют на деятельность организаций, предприятий и учреждений, на их статус и взаимоотношения с органами публичной власти. В этом и выражается специфика норм и субъектов административного права, которые "присутствуют" и "действуют" в сферах, регулируемых другими отраслями права.