Исследование проводила группа сотрудников Института в период с 6 по 11 декабря 2004 г. по программе исследования, которая была разработана с участием Губернатора Тюменской области С.С. Собянина.
С целью реализации поставленных перед исследовательской группой задач была проведена огромная работа, в результате которой подготовлены, в том числе, рекомендации по совершенствованию организации управления и предложения о порядке оказания публичных услуг.
Полагаем, что и вышеназванные предложения, и рекомендации могут быть использованы другими субъектами РФ при совершенствовании работы отраслей социальной сферы и оптимизации использования государственных ресурсов субъектов РФ в интересах граждан.
Рекомендации по совершенствованию организации управления
I. ДИАГНОСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1. Цели и содержание диагностики
В условиях проведения административной реформы меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, организациями и учреждениями, поэтому вопрос об эффективности органов публичной власти является очень актуальным. Речь идет об обеспечении такого уровня их деятельности, когда ее причинно-следственная связь с изменениями в правосознании и поведении граждан, с результатами деятельности организаций, учреждений и предприятий, с уровнем развития экономической и социальной сфер станет прочной. Коррелятивная зависимость между субъектом и объектом управления будет устойчивой и измеримой.
Для решения этих задач необходим механизм формирования планов и показателей работы органов исполнительной власти и критериев оценки их реализации. Важнейшим инструментом для этого является правовая диагностика. Это - способ анализа действия права и органов публичной власти, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения в определенный период времени. Диагностике присущ комплексный характер и использование разных средств - юридических, экономических, социальных и др. Ее можно применять для анализа правовой ситуации в рамках отдельного государственного органа, взаимодействия смежных органов друг с другом и с коммерческими организациями, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. Тем самым можно вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные и поддерживать нормальную ситуацию.
Для диагностики необходимы анализ и использование соответствующей информации. Информация должна быть достоверной, полной и своевременной. Необходимо использовать каналы информации: а) отраслевые, в том числе научно-технические; б) статистические; в) социальные; г) по "отклонениям" (данные МВД России, прокуратуры, судов об административных правонарушениях, возбуждении уголовных дел, обращениях в суд, динамике исков, данные о протестах, представлениях, приостановлении, отмене актов); д) материалы контрольных органов и проверок; е) материалы самоанализа актов государственного органа, учреждений, организаций и предприятий.
Требуется проводить упорядочение и обновление информационных показателей (отчетная, налоговая, бухгалтерская, экологическая и иная информация) и добиваться системности комплектования и использования разных видов информации. Речь идет о ведомственных каналах, объединенных в режиме информационных технологий и электронных административных регламентов. Интегрированные банки данных позволят всем клиентам пользоваться ими оперативно.
2. Анализ осуществления компетенции органов
В Тюменской области реализуется новый подход в реализации компетенции органов управления, основанный на принципах программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на конечный результат эффективности использования финансовых, материальных и трудовых ресурсов.
В частности, по большинству направлений деятельности органов управления разработаны "Основные направления", которые в настоящее время трансформируются в областные целевые программы. В "Основных направлениях", в отличие от ранее действовавших программ, предусмотрен комплексный подход для решения главных задач отрасли, в основном сориентированных на оказание публичных услуг для населения, на удовлетворение первоочередных потребностей людей. В программном документе, являющемся базовым для работы органов управления, четко обозначаются политические посылы с учетом Посланий Президента РФ, правительственных концепций развития отраслей, компетенция органа управления, цели, задачи, основные мероприятия по их достижению, анализ существующего положения в отрасли, финансовые и материальные ресурсы, способы реформирования отрасли с целью максимально эффективного использования ресурсов, динамика достижения результатов на ближайшие годы, трехлетний финансовый план и показатели, характеризующие достижение целей.
Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:
а) обоснованное установление компетенции в статутных законах, положениях и тематических законах и иных актах, сравнение ее отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);
б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, целевого использования средств в рамках целевых программ;
в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы государственных органов, с реально осуществленными мерами (принятие актов, проведение инструктажа, проверок и т.п.);
г) определение объема деятельности, осуществляемой в соответствии с административными процедурами (регламентами) и вне их;
д) анализ содержания и видов правовых актов, принятых для реализации функций;
е) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление "входящих" и "исходящих" потоков (по субъектам - адресатам и содержанию);
ж) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;
з) выявление удельного веса устных решений;
и) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.
3. Анализ деятельности государственного служащего
В соответствии с Законом о государственной гражданской службе РФ необходимо разработать и утвердить должностные регламенты госслужащих разных категорий. Регламенты должны быть строго связаны с положением о структурных подразделениях органа и согласованы между собой, отражать статус органа.
Анализ деятельности госслужащих целесообразно проводить по следующим показателям:
а) оценка знания должностных обязанностей и прав;
б) сопоставление фактических действий служащего с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;
в) выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;
г) изменение профессионального уровня.
4. Анализ действия правовых актов
Учитывая сложный и противоречивый характер реализации законов, подзаконных актов и технико-юридических норм, рекомендуется использовать следующие показатели:
1) изучение практики применения норм закона:
а) органами исполнительной власти;
б) экономическими субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями), принятие ими локальных и договорных актов;
в) органами суда;
г) гражданами;
2) позитивные результаты:
а) использование норм закона как условия оптимального решения задачи;
б) правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;
в) правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий;
г) предвидение и предотвращение правовых рисков;
д) полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов, актов;
3) выявление юридических ошибок:
а) познавательные ошибки:
неверное установление предмета правового регулирования;
неправильный выбор вида правового акта;
необоснованное определение объема и методов правового регулирования;
ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта;
б) содержательные ошибки:
слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки;
неверное определение объема и характера полномочий госоргана, должностного лица и др.;
несогласованность норм внутри правового акта и с нормами других актов;
неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется;
в) технико-юридические ошибки:
противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов;
пренебрежение правилами "юридического языка";
нарушение системных связей между актами разной юридической силы;
неправильное оформление текста акта;
запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.
5. Анализ общественного поведения
Важным каналом правовой диагностики является динамика поведения граждан, социальных групп и слоев под влиянием деятельности органов публичной власти и организаций. Показателями ее оценки могут быть:
а) разные "образы" права и представления о публичных институтах, о правах и обязанностях граждан и юридических лиц;
б) состояние и изменения правомерного поведения и его видов (активное, пассивное, конформистское, безразличное);
в) виды самореализации прав и законных интересов;